《寻找公共行政的伦理视角》读书笔记

张康之的寻找公共行政的伦理视角以下简称视角一书发表后引起了强烈反响， 有学者认为它是一部行政伦理学和行政学著作，还有学者认为它是一部哲学著作。该书的 基本特性是反思性、开创性、可读性和乌托邦性等。其主要贡献为：它为历史上曾经出现 过的行政实践模式及理论给出了确切的历史地位，并提出了未来公共行政的模式；深刻地 揭示了现代公共行政的“思想模型”中的各种缺陷；提出了“在公共行政领域拒绝权利” 的主张；建构了公共行政的道德框架，为公共行政理论的发展寻找到了一个新的坐标。该 书引起的争论问题主要是：如何超越官僚制；如何实现社会秩序的供给；“在公共行政领 域中拒绝权利”值得商榷；道德能否制度化等。该书存在的问题主要有：存在反复重叠之 处；行政权力道德化的提法有些偏颇；谈及制度道德化时显得有些底气不足；对传统伦理 与现代伦理的区别没有具体论述等。 回顾了20世纪公共行政理论发展的历史，并对这些理论以及在这些理论指导下的实践 进行了深刻的剖析。又在反思的基础上，提出了公共行政道德化的制度方案，即提出了服 务行政新模式的构想。这是对未来行政发展作出的学术理论畅想。 从20世纪公共行政理论发展的历史看，大致可以归结为三类思想倾向。一是以威尔逊、 韦伯等人为代表的主流行政学，它是以政治行政二分原则为前提，以现代官僚制理 论为主导的行政管理学派，强调公共行政管理的科学化、技术化，探讨公共行政运行的机 制建设。这一理论学派由于回避公共行政的价值考量而变得工具化和实用化，并且随着现 代社会科技经济的不断发展而暴露出了诸多缺陷和弊端，并日益走向末路。二是以韦伯、 哈贝马斯等人为代表的围绕政府的政治合法性建设问题而展开的理论思考，这样一条追求 政治合法性的思路，将政府的公共政策以及行政行为引向了权谋化的方向。三是60年代以 来，以布坎南为代表的公共选择理论的出现，将经济学中“经济人”的假设推广应用到了 政治的和公共行政领域，主张政府以及整个公共领域，都按照市场经济的模式来加以改造。 比如把成本收益分析引进政府工作的评价体系，在政府机构内部建立竞争机制等等。 这一理论试图克服现代官僚制理论的弊端，并超越之。但是，毕竟公共领域与私人领域存 在着质的不同，公共领域的职能在于保障社会公正，“公共人”的使命在于保障社会正义； 公共人首先是社会人，他既有“经济人”的一面，也有“道德人”的一面，好的理论应该 重在激活公共人身上潜在的善质，而不是强化其自利性的一面。在“公共选择”理论指导 下的“重塑政府”改革，仍然是价值缺位的改革，结果必定是要失败的。作者认为，以上 三条思路都不可取。公共行政理论发展的惟一一条正确的思路是将价值理念引入政府及其 公共行政中，走公共行政道德化的路子。 公共行政的道德化是当代公共行政研究中一个极其重要的问题，也是行政改革和构建 新型公共行政模式的一个重要突破口。在下篇中，作者着力构建了公共行政道德化的理论 框架。这一理论框架大致可以概括为以下五点。 （一）公共行政道德化的两个基本向度。一是制度和体制层面的道德化，即在制度安 排上有着道德化的合理规范，包含着道德实现的保障机制，同时已经确立的机制又有利于 道德因素的生成和成长，能够对行政人员道德修养的提高有着激励作用。二是行政人员个 体层面的道德化，即要求行政人员以道德主体的面目出现，在他的行政行为中从道德的原 则出发，贯穿着道德精神，时时处处坚持道德的价值取向，公正地处理行政人员与政府的 关系、与同事的关系和与公众的关系。这两个层面的道德化是相互联系、相互贯通和相互 作用的，共同推动着公共行政道德化实践的发展。在张康之教授看来，没有制度的道德化， 行政人员个体的道德是不稳定的，但如果没有行政人员的道德化，那么制度道德就会因失 去微观层次上的坚实基础而成为空洞的教条。 （二）道德化的公共行政特别强调自身所承担的道德责任。当前，我们所处的是一个 由交换关系占主导地位的社会，这个社会中的正义也就是交换正义，交换的正义是以一切 交换主体的平等和自由为基本内容的。近代以来，平等和自由是人们长期追求的目标，但 由于长期以来人们仅仅把它当成一种政治学上的追求，失去了伦理价值的内容，并且日益 走上歧途。在张康之教授看来，自启蒙思想家以降所强调的平等和自由不仅仅是一个政治 问题，更主要的是一个伦理问题，只有对平等和自由作出伦理学的理解，才能在与政治学 理解的综合统一中实现真正的平等和自由。长期以来，公共行政由于没有获得对平等和自 由的伦理学理解，所以它并没有在其政治职能和经济职能之外找到其道德责任。公共行政 若要保证其公共性的话，仅在政治和经济职能的实现中是不可能做到的，只有同时承担起 道德责任，才能保证自己是真正公正的行政。而在公共行政所有的道德责任中，维护和提 供交换正义又是它的基本内容。所以说，当前健全公共行政的正确道路是要实现公共行政 对平等和自由的道德自觉，促进公共行政道德化，以保证它在维护和提供社会正义的过程 中担负其道德责任。 （三）道德化的公共行政分析框架为未来的服务型公共行政模式提供了理论依据。张 康之教授认为，迄今为止，人类发明了两种基本的行政模式，即统治行政模式和管理行政 模式。统治型的行政模式与传统社会相对应，它附属于阶级统治，具有显著的强制性特征。 近代以来，随着资产阶级产业革命的完成，传统的统治型行政逐渐被管理型行政模式所取 代。这种模式趋向于采用民主和参与等方式，因而具有更多的公共性，它追求的是行政管 理相对于政治统治的独立性，把传统的凌驾于社会之上的管理模式转化为深入到社会之中 的和渗透到社会生活一切领域的无所不在的相容性管理模式。马克斯韦伯的理性官僚制 是这种管理模式的集中体现。今天，随着信息时代的到来，管理型行政与经济社会发展的 要求相比暴露出诸多的缺陷和不足，对环境的适应能力越来越低，需要一种新的行政模式 加以替代。这种新的行政模式将使政府走出对秩序的终级追求，让政府活动和政府工作人 员的行为成为政府的存在目标，这种活动和行为在性质上是服务的，是以道德化为特征和 以服务为内容的，这就是我们所期冀的服务型行政。与统治型行政的单一统治的目标指向 不同，服务型行政承载着诸多的社会伦理价值内容，是以人为本位的新型行政，其目标和 宗旨的实现需要比较深厚的道德基础和有力的道德支撑。道德化公共行政的分析框架，可 以为服务型行政的研究奠定理论基础。 （四）公共行政道德化的分析框架，具有两个比较明显的优势。第一，它可以为从根 本上提升政府能力指出正确的道路。应当说，当机构精简、职能转变和权力结构调整为政 府能力的提升提供了基本框架之后，政府能力在何种程度上才能得以进一步的提升，就取 决于行政道德。行政道德可以实现对行政关系的充分整合，消除行政关系中的各种各样的 冲突和不和谐因素，促成统一和谐的行政关系，使整个行政体系成为具有充满活力的对一 切社会要求都能作出及时反映的有机整体。这样以来，政府能力也就会达到最佳状态。第 二，它能够为社会秩序的供给指出合理的方式。政府存在的要义首先在于社会秩序的供给。 从历史的纵向视角来看，政府的社会秩序供给大致有三条途径，即专制集权型、法律制度 化和伦理道德化的途径。专制集权的秩序供给所获得的是封闭僵化了的秩序，而在这种秩 序下，社会的活力受到压制，社会的发展趋于停滞。法律制度化的社会秩序供给所获得的 是一种形式化的秩序，这种形式化的秩序由于具有科学技术化的可操作性，有着社会矛盾 和冲突程序化的解决机制，有着社会压力的舒缓机制和社会动荡的减压防震机制，因而成 了人们较为推崇的社会秩序供给途径。但是，法律制度化的社会秩序供给由于过分注重形 式化和程式化而大大降低了政府在社会整合中的实质作用。在这种程式化的背后，行政人 员在具体的应用权力的过程中，除了按照制度的要求而执行权力的功能外，也在权力应用 中表现出了严重的官僚主义，甚至对法律制度阳奉阴违，用权力谋取个人私利，这样一来， 权力的滥用和腐败反过来成为破坏社会秩序的潜在因素。所以，政府社会秩序供给的理想 形式是在法律制度的框架下实现伦理道德化的供给。如果政府能够真正成为社会公平和正 义实现的主体，就必然会带动整个社会道德水平的大幅度提升，就会实现社会的道德整合， 并获得稳定的社会秩序。 （五）公共行政道德化的分析框架能够为当前中国的行政改革提出正确的方向。按照 这一框架，中国行政体制改革与发展应当走“以德治国”的道路，这也是对中华民族优秀 德治传统的回归与超越。一是在中国传统文化中包含着一个值得注意的伦理假设，那就是 “人皆可以为圣人”，即人具有“善”的道德本性。正是有了这一伦理设定，才为“德治” 提供了理论根据，才能够设计出“内圣”与“外王”的治国理念，即以圣人之德施王者之 政。二是在国家治理的问题上，中国传统的治国理论称作民本思想，把国家安危和社稷兴 衰看作是民心向背的结果，而民心向背又取决于仁政和德政，即君以仁施政，臣以德治国。 当然，中国传统政治文化中的德治就其实质来讲，只不过是统治行政的德治，除了其“德” 的标准与现代意义的道德标准大不相同以外，它在强调“治”者道德的时候，并没有考虑 相应的制度保障，所以最终必然走上不道德的“人治”之路。今天，我们搞行政体制改革， 应该在继承传统政治文化中的积极因素的基础上，根据现代公共行政的特殊性加以创造性 地转换。我们所倡导的“以德治国”应该是在制度、程序和行政人员这三方面相互作用的 总体化进程中得以实现的。张康之教授认为，“以德治国”的关键是以德行政，以德行政 是一个长远目标，需要从公共行政领域的道德建设开始。首先，要突出制度道德的内容， 即在制度设计、体制转型和政府再造的过程中，充分体现道德的因素，使制度和体制包含 道德化的内容，为行政人员道德意识的成长提供充分的空间。其次，要加强对行政人员道 德素