4现代公共经济学精要——公共经济学的研究内容与方法

现代公共经济学精要公共经济学的研究内容与方 法 许正中 中国国家行政学院经济学部 教授 公共经济研究会 秘书长 各位同学、各位领导，今天由我来给大家谈一谈公共经济学的精要问题。今天我将从 四个方面给大家谈谈什么是公共经济学，公共经济学研究什么，我们国家公共经济学主要 需要解决哪些问题。 第一部分我要给大家谈谈公共经济学的研究内容及方法，也界定什么是公共经济学或 者是怎么来研究，或者是研究它需要哪些理论和方法来支撑。第二个方面公共预算与政府 理财，这是公共经济学的核心。第三部分公共经济管理与政策创新，就是我们在公共经济 学需要哪些方面的管理，特别是新的时期，以信息技术为支撑以后，公共经济是如何管理 的。第四个方面要给大家介绍一下转型期公共经济学的主要任务，特别是针对这个加速转 型时期，怎么来解决这个问题。下面我给大家谈谈第一个问题，公共经济学它的主要研究 内容和方法。 一、公共经济学的基本情况 （一）公共经济学研究对象 那么公共经济学它研究的对象是什么，我从三个方面来谈，首先公共经济学它的主体 研究的主体是公共部门，我们现在这个社会已经分工越来越细，政府、市场以及社会已经 进行三分立，公共部门也可以形象地来介绍为三个部分，第一个是国家政权机关，什么是 国家政权机关，是通过政治程序建立的，在特定区域内行使立法权、司法权、行政权的实 体，包括我们的政府、公检法以及人大、政协等这些机构。从这方面大家可以看到，公共 经济学它研究的政府，研究的公共主体是一个很宽泛的概念。这个时候大家还要谈到，说 公共经济学和其他学科的区别，比如和财政学的区别，和政府经济学的区别等等，大家经 常看到这样。在我们国家公共经济学的边界和政府经济学几乎相差无几，也就是说在我们 国家现代的条件下，财政学、公共经济学和政府经济学可以完全看成一个学科，当然了这 也是一家之言，很多学校也想把这三门课分为不同的领域，而且很多国民教育系列的高校 里面认为公共经济学就是公共财政学发展过来的。 它的主体的第二个方面是公共事业部门，什么是公共事业部门呢，是完全归政府所有， 并依靠预算拨款维持其运转的单位的总和，是很庞大很庞大的部门，比如说政府部门，随 便举个例子，比如以财政部为例，除了政府机关以外，还附属有事业单位，比如说会计学 这块，这些事业单位完全是由行政拨款进行维持的，所以说研究经济学除了研究政府本身 之外，还要研究它的附属的事业机构。在我们国家公用事业单位是非常庞大的，当然前一 段南京、深圳等城市对公用事业单位进行剥离，也在社会上引起了很大的反响，有些认为 该剥离，有些认为不该剥离，下一轮中央政府还要加强对事业单位这样的改革，这也是一 个很大的问题。 第三个方面内容是包括公共企业部门。什么叫公共企业呢，是产权归政府所有或者受 政府直接控制的企业的总和。这一点在我们国家是非常庞大的，国家的国有企业的数目越 来越小，但是国有企业配置社会资源的力度和它的总量是越来越大，比如中石油、中石化 等等、移动啊，等等这些在国际上都已经很强大，但这些公共事业的运行也是我们公共经 济学研究的一个重要的内容。我们公共经济学研究的主体第一个就是国家政权机关，第二 个是公共事业部门它的运行，第三就是公共企业部门。 总之来说，我们研究的主体是国家政权机关及其所属部门的总和，它们的经济运行状 况，以及它们的管理都是我们公共经济学研究的主体。 研究对象的第二方面公共经济学研究的是以弥补市场缺陷为目的的。市场缺陷的存在 是公共部门开展经济活动的前提，凡是不存在市场缺陷的领域，就不能够容许公共部门的 涉足。为什么说的这么严重呢，为什么说不容许它进来呢，假如在能够充分市场能够充分 运行的过程中，公共部门的介入往往能够影响价格体系，扭曲资源配置，最关键的是它能 够改变人们的预期。现代宏观经济越来越认为，一个地方人的预期可能成为宏观经济政策 的一个很重要的方面，假如我们市场没有失灵，我们政府就介入。比如大家现在都认为公 用部门的强大固然是一件好事，但是我们可以看一看 1970 年代，就是上世纪 70 年代之前， 五六十年代英国大量国有企业或者是大型企业的支撑结果扭曲了资源的配置，到 1972 年整 个经济垮台，英国是世界国际基金组织危机或是世界银行危机这样来形容，实际是它的经 济结构，就是说我的大型的国有企业就是大型的垄断企业，这里面即使它不扭曲资源配置， 我不是政府直接控制，它也对经济有很大的冲击，否则的话，是看不到的，是无形的冲击。 现在人们提出的日韩困境，日本和韩国在从工业经济向知识经济转型过程中连续经济 低迷一二十年，为什么呢，关键是大企业的支撑，社会缺乏活力，所以说在这个过程中， 市场的涉足应该政府公共经济应该充分地让市场来发挥作用，政府只介入市场失灵。 第三个部分公共经济学它的运行受到正规的或者是非正规制度的约束。什么是正规的？ 正规的制度约束就是由议会或者是人民代表大会来颁布法律法规，所有的经济运行都必须 在既定的法律法规的条件下进行运行。现在有些专家把它归为什么呢，宪政经济，就是经 济的宪政运行，这是一个。但宪政运行这也是公共经济研究的很重要的一个方面。 非正规的约束主要是指社会舆论以及社会舆论替代的一种道德或伦理约束，这是公共 经济学研究的对象，包括它的主体有三块，然后它的目的是弥补市场缺陷，第三受正规和 非正规的制度性约束。 （二）公共经济的学科性质 第二个方面公共经济学的或者公共经济学科的性质，公共经济学是介于经济学、政治 学和社会学之间的一门学科。有些人说它是一个跨学科的，就是在这三门学科都要交集的 部分是公共经济学研究的部分，当然也有人认为是交叉的学科，也就是说这个三个交集的 研究，也有人认为这三个之间共同关注的一个问题，也就是说它是经济学、政治学和社会 学之间的三个学科的新的综合，对公共经济领域阐释理论新的综合，这是它的定位。 公共部门的经济职能或者是公共经济学的职能，第一个它参与资源配置，它主要配置 公共资源，而且这些公共资源通过私人权力配置公共资源不在公共经济研究的范畴，必须 要通过公共权力配置公共资源。 第二个方面协调收入分配。现在越来越多的学者发现，平均所有的人有一样的收入， 这样的社会发展不一定很快。 第三个方面促进经济的稳定。经济的稳定是经济增长和社会正向延续很重要的，也可 以说是最重要的约束，最重要的因素，所以说宏观经济研究、公共经济研究，它必然要把 促进经济的稳定作为它的主要职能之一。这是讲公共经济的稳定。 那么在公共经济学主要是干什么呢，主要研究政府提供产品和服务它的行为，也就是 研究政府如何提供公共产品和服务，什么是公共产品和服务呢？这里面至少有三个特点， 第一个公共物品它的效用具有不可分割性，比如我们的公路，修了高速公路以后，你上去 不能够限制我也上去，当然大家说还有收费，只要你交费了以后没有说对你这个市场主体 就限定你哪些人能上去，哪些人不能上去，这是很重要，当然最大的公共产品还不是公路， 因为公路也能变成准公共产品，也是有效品，等等也有这个，真正纯公共产品，比如我们 的空气，空气里面你不能说 A 同志呼吸不让 B 同志去呼吸，它是纯公共产品，比如说国防， 为了保证整个国家大的安全，你不能说我不去支持国防，然后外国对我侵略了以后，我不 用去抵抗，为啥呢，他说这个东西我不享受，这是不行的，这是纯公共物品。 第二方面消费具有非排他性。 第三方面受益具有不可组织性。比如说刚才举到的国防，国防受益了以后，把外国的 部队赶走以后，整个的安全就提供了，警察也是这样的，我提供了一个好的公共安全，我 可以不受益，那不行。剩下政府提供公共产品里面还有有效品，有效品的消费也具有政府 强制性，有效品最简单就是汽车里面的安全带，大家经常用这个例子，公共产品用得是灯 塔，有效品用得是汽车安全带，说根据汽车的技术专家认为，现在的国内生产的国产的汽 车，一般情况下一面是一堵墙的时候，车速是 60 码撞向一堵墙，几乎车毁人亡，但是你要 带着安全带以后人还有生还的可能性，这里是什么意思呢，为什么警察要强制你进行系安 全带呢，这样就增加你生还的可能性。当然了你可以说我个人有保护我个人生命的权利， 但是社会对你的成长已经付出了成本，也就是说你在你成长过程中，你消费过社会公共资 源，也就是说政府提供过公共产品来保证你生存，所以说为了维持你对社会的贡献，或者 是减少社会成本，强制你消费有效品，比如汽车安全带，这就是政府的一种强制行为，也 就是说政府不仅要提供公共产品，还要提供强制性让你消费的有效品。 （三）市场经济条件下政府如何管理市场 在市场经济条件下，政府怎么来管理市场？我总结为，政府要三管，三不管，第一个 政府要管产业方向，不管具体的项目审批，但现在我们来看，无论是发改委还是其他的职 能部门，也在对具体事项的项目的审批，比如说近期调研，国家发改委有说 30 万以下的项 目它要进行审批，当然国家有的规定额度是很高的，但实际运行不是这样的，这块里面证 明你还是计划经济的成分很大的，我们国家发改委或者是国家政府我只管我要发展什么这 块。 第二个方面管外部环境，不管具体经营。外部环境比如说你来到我这个区域投资，你 享受什么样的优惠，我给你提供什么样的服务，这是外部环境，不管具体的经营。 第三个方面管依法征税，不管企业盈亏。为什么说国有企业经常对社会秩序，特别是 经济秩序有一种潜在的扰动现象？为什么说它有一种潜在的扰动现象呢，因为它国有企业 和政府之间说我政府出资，政府出资以后和它之间缺乏预算的硬约束，一旦经营不好，你 政府很容易给它补贴，不然的话，这些工人是你政府直接附属的，当然现在我们的公共人 员里面没有算上国有企业这些职工，但是在国际口径里面是算进来的，是属于我政府雇员， 不是公务员，是政府的雇员，我们来看，近期特别是上世纪 70 年代以后，世界经济在发展 过程当中有一个大的缺失，就是把一些国有垄断部门推向市场，市场化运营，我们叫民营 化运营。所以在市场经济条件下，政府三管，三不管，管产业方向不管具体的项目审批， 管外部环境不管具体的经营，管依法征税，不管企业具体的盈亏，企业盈利我收税，企业 亏损我同情你，但是要让我进行补贴，这里面都是一个问题。 我怎么管？也不像我们现在，特别是一些地方政府我直接用行政手段管，不是的。现 在从国际国内和历史来看，政府管理经济或者配置资源它的手段有以下几种。 第一个通过货币，通过货币的发行，现在看出来，过去不显得，现在一看我增加，提 高利率，存贷宽利率，准备金利率，就把整个银根收缩了，就是货币政策，但是货币政策 在我们国家是人民银行，人民银行是归国务院管，但它不具有独立执行货币政策的机制， 但我们银行法说，人民银行独立执行货币政策，现在看来这种机制还是欠缺的。 第二方面财政政策，大家也知道，有财政的税收政策、收入、支出方面的政策，分成 两大类，当然还有发国债，就是财政信用、财政信用政策，这三块。 这两块政策。大家都说我们现在市场经济应该用法律的手段，所谓法律手段就是它的 发布和运行必须要通过法定的程序、法定的部门来进行。 我们经常看到还有计划手段，像项目审批就是计划手段。 行政手段就是关停，比如说你搞得污染，这次太湖污染了以后，江苏省关了多少，据 说关了将近两万个小企业，但是说影响江苏 GDP12%，但是这就是一种行政手段，我直 接关掉了，你不符合标准。 价格手段，我们现在有些人说现在市场化程度很高了，98%，只有 2%的价格锁定在政 府手里，而且还是指导价，但是请记住这 2%的价格锁定整个社会资源的 80%左右，这证 明我的价格手段也是很多。 实物平粜，实物平粜就是说现在粮食储备，要建立原油储备、能源的储备，这些就是 实物平粜的办法。 当然还有一种更极端的办法，就是军事管制或者是军事手段，我们看说撒切尔夫人说 叫铁娘子，说你上街我也上街，你工人敢上街，我部队上街把你赶回去，而且一战、二战 两个时期整个宏观经济，德国采用了一个极端的军事手段，当然了随着市场经济发展，越 来越多的计划手段、行政手段、价格手段、实物手段和军事手段都不再使用，或者是很少 使用，不是到迫不得已或者是影响经济的发展或者是整个大局稳定，这五种手段几乎不用。 我们大家更多地看到的是中央银行运用它的货币政策，货币政策和大家的行为，它改变了 人的预期，政府更多地运用的是财政手段，比如现在看希拉里和奥巴马打的如火如荼，但 是他们很重要的就是医疗普遍服务问题，他们争论很多，其他没有什么差异，这是一个很 重要的方面。 这些手段，政府用的这几种手段来解决什么呢，来解决产业政策。产业政策是怎么去 解决呢，政府怎么来行使产业政策，政府关键经过三个方面来行使产业政策。 第一个收集信息、处理信息、披露信息，也就是我们现在来说，发改委真正的职能应 该干啥呢，就是中国下一轮改革往哪里去，就是给大家一个预期，它的发展报告纲要，这 是它的主任务，其他的任务，除下这些任务之外，就开始扭曲市场配置。 第二个方面协调企业的投资活动，这里我用了“协调”不是 XX，比如有一个城市， 根据它的人口设定一个过程，需要建多少体育场，有八个体育场就饱和了，但是第九个企 业继续想建一个体育场，你政府能不能制止呢，也不能够制止，但是我可以告诉你这个风 险，但是大量的事实证明，比如说这个市场只有八个饱和了，你要让它建了第九个以后， 反而能提高原先的八个使用效率，让它们参与竞争，现在的经济学发现叫相伴相生，我产 业政策的目的是形成一种产业生态，解决这个问题。我们都看出蒙牛和伊利，过去这个地 方只有一个厂的时候，经营很低迷，但是现在有两个厂的时候，相伴相生，把整个市场扩 向全国。 产业政策第三个层面就是政府给率先实行产业政策的企业一定的适当的补偿，补偿主 要几个部分，第一信用担保，第二税收优惠，再者还有我给你一定的政府资助，政府我给 你一些东西，比如说我需要八个体育馆，结果没有人来，谁要是来给我建第一个体育馆， 我给你补贴几千万，这样吸引它来，政府资助、税收优惠这些去做，这是产业政策怎么来 解决。 二、我国公共经济职能的演变 （一）政企合一的国家大财务 刚才讲了一下整个公共经济学的基本的东西，相对于中国来说，我国公共经济职能的 演变，也就是说现在我们国家截止到今天，过去谁听过公共经济学啊，很少听到，但是现 在为啥讲了，关键它的职能就像这个图一样，过去整个国家是一个大的企业、大的工厂， 后来给它变成什么呢，商业部门就相当于一个企业里面的销售公司，而且现在有人说过去 政府是大部委制，实际这个概念是不完全正确的，经过我这个部直接配置，比如说零件这 里生产多少，那里生产多少，下个订单这样去做，政府、企业和社会三个合在一起是混沌 状态，不分职责，完全融合在一起。 但是随着改革开放以来，是不断的延伸，现在相应地延伸出相对独立的政府系统、市 场系统和社会系统。相对来说，我们的政府的财政、政府的公共经济也是在改革开放前就 是政企合一的国家大财务，也就是说各个企业它的家政也变成各个企业财务的家政就变成 国家大的财政，从会计上来说，过去我们有工业会计、农业会计、商业会计，现在不这样 分了，只是不同的核算。 （二）财政职能创新与公共财政的提出、实施 改革开放以来，我们的职能财政或者是公共经济职能不断的创新，可是我们和地方， 中央和地方进行分离，形成地方独立的财政系统，比如说我们搞财政包干制，到了 1998 年 我们提出建立公共财政，到现在为止公共财政建立好了吗，还是没有，还有公共财政它的 真正的建立好有三个标志。 第一个是所有公共财政都要纳入政府预算，这句话怎么去理解呢，就是所有我的政府 收入都要纳入预算，刚才上面的公用事业也要纳入，公用企业也要纳入，我们国家国有企 业为什么说它扰动社会资源配置呢，国有企业一直没有征收利润，它占用着国有资产进行 经营，它本身这样就和民营经济之间存在非平等的竞争。所以随着市场经济它的灵魂就是 所有市场主体它的地位是平等的，机会是均等的，所有的公共财政必须纳入。 第二个方面除了财政部门之外，任何部门不再具有二次财政分配权，比如，我们的农 业部，我们的教育部，它不能够再去直接分配资源，比如我给各个高校多少钱，这些东西 你是提出者，然后财政扎口，将来支出的时候，财政直接支出到各个高校，当然这里有个 过程。 第三个方面所有的政府预算和公共预算都必须透明或经过相应的权力部门的审批，你 所有的东西都要上人代会，今年我们又扩大了很多部门它的预算要上全国人民代表大会进 行审议，这就是进步的很，当然只有这三个标志才能证明我们完全建立。 在市场经济条件下，政府不仅要提供公共服务，更重要的它还要制定公民享受公共服 务的标准，我经常说标准化政府标准化政府，标准化政府就是说我作为一个公民，在北京， 在上海或者在贵州，我享受的公共服务是均等的，或者是我要根据政府发生行政行为或者 要经你审批它的运行的规则和运行的机制应该是一样的，去年有个专家对北京这 11 个区进 行了调研，不要说经济方面的标准不一样，即使领个结婚证，在 11 个区县它的程序都不一 样的，标准化政府也是很重要的。所以在政府里面不仅要提供公共服务，还要提供公共服 务的标准，这些标准里面主要包括以下几个方面。 比如教育质量的标准，我近期进行了联合国儿童基金会资助的一个项目的研究，有个 很大的发现，教育质量，就是我们国家现在普及了九年义务教育，九年义务教育毕业的学 生恰恰这个年龄段犯罪率是最高的，这就对我们的义务教育制度提出了新的考量，后来十 七大我们又说普及 12 年义务教育，这是什么概念，九年义务教育里面，九年里初中毕业的 刑事犯性犯罪率，我们比对了五六个县都是这样的结果，就是占 5%，初中+ 高中生的刑 事犯罪率居然高达 98%，所以我们要制定教育质量标准，你作为一个中国公民，必须要完 成 12 年教育，就这一项措施可以把中国的刑事犯罪率降低 90%，说明我们标准过去低了， 但是这块里面从报纸上也可以看到，珠海已经普及 12 年了，但是西部呢，普九还能困难， 这样整个地区之间它的马太效应又要出现了，越是落后的地区，越欠发达，越欠发达社会 也混乱，这样就导致社会混乱，所以现在中央应该在提供公共服务均等化以后，标准怎么 办，在欠发扬光大加大转移支付，让这些孩子们优先得到 12 年的教育。当然我们最后提出 不仅 12 年，还要 12+2，加 2 年的技能培训，由于我们国家现在义务教育课程的设置和现 实生活的脱节，和现实经济的脱节，和现在文化的脱节，这几个脱节导致学出来的人技能 性不够，所以要+2 ，或者是把我们的教材进行二次开发。我到英国去考察的时候看过，世 界上第一个现代学校，这个学校现在变成了一个博物馆，怎么去做饭，怎么洗衣服？可能 中国文化人说这是是技，不是的，但我们是理念的教育，这些给我们提供了很多的方面。 第二个方面的标准医疗保健的标准。这个我不跟大家说了，大家的感触更深了。 还有社会服务的标准，生活环境的标准，公共交通的标准，以及法律秩序和福利措施， 我们现在福利也是这样的，农村的和城市是两套福利系统，中国加入世贸组织，国际上都 国民待遇了，但是内部仍然还没有国民待遇，现在要把内部搞国民待遇，比如这次在做的 过程中，新农合，城市里的医疗救济还没有建立，农村是新农合，又是两套体系，将来迅 速要把这个打通，不打通标准不一样的，必然导致人为的群体的分割，群体的分割非渗透 性的分割，是导致社会不稳定最重要的因素之一。这是一个。 所以说我们说在市场经济条件下，政府不仅要提供公共服务，更要制定公民享受公共 服务的标准，这是很重要的，这些标准首先是教育、医疗、社区服务、生活环境、公共交 通、法律秩序以及福利措施六个方面。 三、构建公共经济的关键 我们国家构筑公共经济的这个框架的关键点在哪儿，我这里谈五个方面。就是政府的 支出范围决定了你的公共经济的职能，所以说我们市场经济条件下，市场能干的，政府都 不再进行资助，我们对国有企业每年要拿出大量的资金进行补贴，当然相对于过去是这样，