4-1预算法律制度(讲义)

第四章 财政法律制度 第一节 预算法律制度 一、预算法律制度的构成 预算法律制度：是指国家经过法定程序制定的，用以调整国家预算关系的法律、行政 法规和相关规章制度。 预算法 我国预算法律制度 预算法实施条例 有关国家预算管理的其他法规制度 (一)预算法 1994 年 3 月 22 日，第八届全国人民代表大会第二次会议通过预算法 。自 1995 年 1 月 1 日起施行。该法共分 11 章 79 条。 该法是我国第一部财政基本法律，是我国国家预算管理工作的根本性法律以及制 定其他预算法规的基本依据。 (二)预算法实施条例 为了贯彻实施预算法 ，使之更具操作性，为预算及其监督提供更为具体明确 的行为准则，国务院于 1995 年 11 月 22 日颁布了预算法实施条例 ，共分为 8 章 79 条。 预算法实施条例根据预算法所确立的基本原则和规定，对其中的有关法律概 念，以及预算管理的方法和程序等作了具体规定。 二、国家预算 (一)国家预算的概念 国家预算：是指经法定程序批准的、国家在一定期间内预定的财政收支计划，是国家 进行财政分配的依据和宏观调控的重要手段。 我国国家预算是具有法律效力的基本财政计划，是国家为了实现政治经济任务， 有计划地集中和分配财政收入的重要工具，是国家经济政策的反映； 我国的预算收入采取税收等形式，是社会主义经济的内部积累； 我国的预算支出，主要用于经济建设和国防、文化、教育、科学、卫生、社会福 利等各项事业。 (二)国家预算的作用 国家预算作为财政分配和宏观调控的主要手段，具有分配、调控和监督职能。它主要 包括三个方面： 1财力保证作用。国家预算既是保障国家机器运转的物质条件，又是政府实施各项社 会经济政策的有效保证。 2调节制约作用。国家预算的收支规模可调节社会总供给和总需求的平衡，预算支出 的结构可调节国民经济结构。 3反映监督作用。预算收入反映国民经济发展规模和经济效益水平，预算支出反映各 项建设事业发展的基本情况。因此通过国家预算的编制和执行便于监督和掌握国民经济的 运行状况、发展趋势以及出现的问题。 (三)国家预算的级次划分 我国国家预算级次结构是根据国家政权结构、行政区域划分和财政管理体制要求而确 定的。我国的国家预算实行一级政府一级预算，共分为五级预算，具体包括： (1)中央预算； (2)省级(省、自治区、直辖市)预算； (3)地市级(设区的市、自治州)预算； (4)县市级(县、自治县、不设区的市、市辖区)预算； (5)乡镇级(乡、民族乡、镇)预算。 其中，对于不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确定， 可以暂不设立预算。 (四)国家预算的构成 我国的国家预算，根据国家政权结构和行政区划的不同，可以分为中央预算、地方预 算、各级总预算和部门预算、单位预算。各级预算都要实行收支平衡的原则。 1中央预算 中央预算是指中央政府预算，由中央各部门(含直属单位)的预算组成，包括地方向中 央上解的收入数额和中央对地方返还或者给予补助的数额。其中，中央各部门是指与财政 部直接发生预算缴款、拨款关系的国家机关、军队、政党组织和社会团体；直属单位是指 与财政部直接发生预算缴款、拨款关系的企业和事业单位。 中央各部门：公安部、教育部、中央纪委、国资委 中央直属单位：中国航天科技集团公司、中国航空工业集团、中国石油天然气集团公 司、新华通讯社、国家行政学院、北京大学 2地方预算 地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成。地方各级政府预算由本级各部门(含直 属单位)的预算组成，包括下级政府向上级政府上解的收人数额和上级政府对下级政府返还 或者给予补助的数额。其中，本级各部门是指与本级政府财政部门直接发生预算缴款、拨 款关系的地方国家机关、政党组织和社会团体；直属单位是指与本级政府财政部门直接发 生预算缴款、拨款关系的企业和事业单位。 3总预算 总预算是指政府的财政汇总预算。按照国家行政区域划分和政权结构可相应划分为各 级次的总预算，如我国的中央总预算、省(自治区、直辖市)总预算、市总预算、县总预算 等。各级总预算由本级政府预算和所属下级政府的总预算汇编而成，由财政部门负责编制。 下级政府只有本级预算的，下级政府总预算即指下级政府的本级预算；没有下级政府预算 的，总预算即指本级预算。 4部门单位预算 部门单位预算是指部门、单位的收支预算。各部门预算由本部门所属各单位预算组成； 单位预算是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。部门单位预算 是总预算的基础，其预算收支项目比较详细和具体，它由各预算部门和单位编制。 三、预算管理的职权 根据统一领导、分级管理、权责结合的原则， 预算法明确地规定了各级人民代表 大会及其常务委员会、各级政府、各级财政部门和各部门、各单位的预算职权。 (一)各级人民代表大会的职权（了解） 根据预算法的规定，各级人民代表大会的预算职权如下： 1全国人民代表大会的职权 (1)审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告； (2)批准中央预算和中央预算执行情况的报告； (3)改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议。 2县级以上地方各级人民代表大会的职权 (1)审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告； (2)批准本级预算和本级预算执行情况的报告； (3)改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议； (4)撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。 3乡、民族乡、镇的人民代表大会的职权 (1)审查和批准本级预算和本级预算执行情况的报告； (2)监督本级预算的执行； (3)审食和批准本级预算的调整方案； (4)审查和批准本级决算； (5)撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。 (二)各级财政部门的职权（了解） 根据预算法的规定，各级财政部门的预算职权主要包括： 1国务院财政部门的职权 (1)具体编制中央预算、决算草案； (2)具体组织中央和地方预算的执行； (3)提出中央预备费动用方案； (4)具体编制中央预算的调整方案； (5)定期向国务院报告中央和地方预算的执行情况。 2地方各级政府财政部门的职权 (1)具体编制本级预算、决算草案； (2)具体组织本级总预算的执行； (3)提出本级预算预备费动用方案； (4)具体编制本级预算的调整方案； (5)定期向本级政府和上一级政府财政部门报告本级总预算 的执行情况。 (三)各部门、各单位的职权（了解） 1各部门的职权（党、政、军、团） 根据预算法的规定，与财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的国家机关、军队、 政党组织和社会团体等各部门的预算职权包括： (1)编制本部门预算、决算草案； (2)组织和监督本部门预算的执行； (3)定期向本级政府财政部门报告预算的执行情况。 2各单位的职权（企业单位、事业单位） 根据预算法的规定，与财政部直接发生预算缴款、拨款关系的企业和事业单位等 各单位的预算职权主要包括： (1)编制本单位预算、决算草案； (2)按照国家规定上缴预算收入； (3)安排预算支出； (4)接受国家有关部门的监督。 四、预算收入与预算支出 国家预算由预算收入和预算支出组成。 (一)预算收入 按照分税制财政管理体制，预算收入划分为中央预算收入、地方预算收入、中央和地 方预算共享收入。 【提示】分税制财政管理体制，简称分税制，是指将国家的全部税种在中央和地方政 府之间进行划分，借以确定中央财政和地方财政的收入范围的一种财政管理体制。其实质 是根据中央政府和地方政府的事权确定其相应的财权，通过税种的划分形成中央与地方的 收入体系。它是市场经济国家普遍推行的一种财政管理体制模式。 中央预算收入：纳入中央预算、地方不参与分享的收入，包括中央本级收入和地 方按照规定向中央上解的收入； 地方预算收入：纳入地方预算、中央不参与分享的收入，包括地方本级收人和中 央按照规定返还或者补助地方的收入； 中央和地方预算共享收入：中央预算和地方预算对同一税种的收入，按照一定划 分标准或者比例分享的收入。 (二)预算支出 预算支出划分为中央预算支出和地方预算支出。 中央预算支出：由中央财政承担并列人中央预算的支出，包括中央本级支出和中 央返还或者补助地方的支出； 地方预算支出：由地方财政承担并列入地方预算的支出，包括地方本级支出和地 方按照规定上解中央的支出。 五、预算组织程序 预算组织程序包括预算的编制、审批、执行和调整。 (一)预算的编制 国务院于每年 11 月 10 日前向省、自治区、直辖市政府和中央各部门下达编制下一年 度预算草案的指示，提出编制预算草案的原则和要求。财政部根据国务院编制下一年度预 算草案的指示，部署编制预算草案的具体事项，规定预算收支科目，报表格式、编报方法， 并安排财政收支计划。预算草案是指各级政府、各部门、各单位编制的未经法定程序审查 和批准的预算收支计划。 1预算年度 我国国家预算年度采取的是公历年制。 预算法规定，预算年度自公历 1 月 1 日起， 至 12 月 31 日止。 2预算草案的编制依据 中央预算和地方各级政府预算，应当参考上一年预算执行情况和本年度收支预测进行 编制。 各级政府编制年度预算草案的依据包括：（了解） (1)法律、法规； (2)国民经济和社会发展计划、财政中长期计划以及有关的财政经济政策； (3)本级政府的预算管理职权和财政管理体制确定的预算收支范围； (4)上一年度预算执行情况和本年度预算收支变化因素； (5)上级政府对编制本年度预算草案的指示和要求。 各部门、各单位编制年度预算草案的依据包括：（了解） (1)法律、法规； (2)本级政府的指示和要求以及本级政府财政部门的部署； (3)本部门、本单位的职责、任务和事业发展计划； (4)本部门、本单位的定员定额标准； (5)本部门、本单位上一年度预算执行情况和本年度预算收支变化因素。 3预算草案的编制内容 中央预算的编制内容包括：（了解） (1)本级预算收入和支出； (2)上一年度结余用于本年度安排的支出； (3)返还或者补助地方的支出； (4)地方上解的收入。 地方各级政府预算的编制内容：（了解） (1)本级预算收入和支出； (2)上一年度结余用于本年度安排的支出； (3)上级返还或者补助的收入； (4)返还或者补助下级的支出； (5)上解上级的支出； (6)下级上解的收入。 (二)预算的审批 （1）概念：指国家各级权力机关对同级政府所提出的预算草案进行审查和批准的活动。 预算草案经审批生效，就成为正式的国家预算，并具有法律约束力，非经法定程序不得改 变。 （2）审批： 中央预算由全国人民代表大会审查和批准； 地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。 （3）批复：各级政府预算经过本级人民代表大会的批准之后，本级政府财政部门应当 及时向本级政府各部门批复预算。各部门应当及时向所属各单位批复预算。 （4）备案：各级政府预算批准后，必须依法向相应的国家机关备案，以加强预算监督。 (三)预算的执行 （1）预算执行：是指各级政府、部门、预算单位在组织实施本级权力机关批准的本级 预算中筹措预算收入、拨付预算支出等的活动。 （2）预算执行的主体：各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级政府财政部门 负责。包括各级政府、各级政府财政部门、预算收入征收部门、国家金库、各有关部门和 有关单位。只有法律规定有预算执行权的主体，才能依法执行预算。同时，不同的预算执 行主体享有不同的权力，担负不同的职责。 （3）预算收入和支出必须通过国库进行。国库是预算执行的中间环节，是国家进行预 算收支活动的出纳机关。县级以上各级预算必须设立国库，具备条件的乡、民族乡、镇也 应当设立国库，各级国库库款支配权属于本级政府财政部门。 (四)预算的调整 预算调整：是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准 的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预 算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。 各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案。中央预算的调整方案必 须提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。县级以上地方各级政府预算的调整方案 必须提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。乡、民族乡、镇政府预算的调整方案 必须提请本级人民代表大会审查和批准。 未经批准，不得调整预算。 根据预算法实施条例的有关规定，以下几个问题需要注意：（了解） 一是预算调整方案由政府财政部门负责具体编制。预算调整方案应当列明调整的原因、 项目、数额、措施及有关说明，经本级政府审定后，提请本级人民代表大会常务委员会审 查和批准。 二是接受上级返还或者补助的地方政府，应当按照上级政府规定的用途使用款项，不 得擅自改变用途。 三是政府有关部门以本级预算安排的资金拨付给下级政府有关部门的专款，必须经本 级政府财政部门同意并办理预算划转手续。 四是各部门、各单位的预算支出，必须按照本级政府财政部门批复的预算科目和数额 执行，不得挪用。确需作出调整的，必须经本级政府财政部门同意。 五是年度预算确定后，企业、事业单位改变隶属关系，引起预算级次和关系变化的， 应当在改变财务关系的同时，相应办理预算划转。 六、决算 决算：是指对年度预算收支执行结果的会计报告，是预算执行的总结，是国家管理预 算活动的最后一道程序。它包括决算报表和文字说明两个部分。 编制：决算草案由各级政府、各部门、各单位在每一预算年度终了后按国务院规定的 时间编制，具体事项由国务院财政部门部署。