ppp模式定义及在国内外发展情况

PPP模式定义及在国内外发展情况概述 字号 评论 邮件 纠错 2015-01-16 12:00:24 来源：中债资信 内容摘要 此篇研究报告为中债资信“PPP 系列专题研究”的首期，本篇报告对 PPP模式的定义 和分类进行了分析和界定，对中国 PPP模式的发展阶段进行归纳，并梳理了历年来与推广 PPP模式相关的政策文件；简要介绍了英国和加拿大等国外 PPP的发展情况；最后结合现 状提出了对中国 PPP模式推广的相关建议。 PPP 是公共部门（通常为政府部门）和私人部门为提供公共产品和服务而形成的各种 合作伙伴关系。其定义有广义和狭义之分，中国将 PPP定义为政府部门和社会资本在基础 设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，属于广义 PPP的范畴。不同国家和机构对 PPP的分类也有所差异，依据社会资本的参与程度、项目资产产权归属、商业风险归属等 因素，并结合中国实际我们认为 PPP可大致分为局部外包类、特许经营类和私有化类。 PPP 模式兴起于英国，后在全球范围内被广泛应用于公共管理的各个领域。19852011 年全球基础设施 PPP名义价值为 7,751亿美元，其中，欧洲处于领先地位，约占全球 PPP 名义价值的 45.6%。英国、加拿大和澳大利亚的 PPP模式成功案例较多，也有其自身的特 点。 PPP 模式在中国发展大致经历了三个阶段，即探索阶段、快速发展阶段和调整阶段； 预计随着中央政府对 PPP模式的重视和推广，预计未来三年 PPP模式将进入快速增长期。 前期中国有收益的基础设施采取 PPP模式以特许经营类的 BOT为主，社会资本方以外资为 主，境内民营资本参与相对较少；准经营和公益性项目投融资主要以政府融资平台为主。 历年来中国政府出台了多项 PPP相关的政策文件，2013 年以来政策密集出台以及政府和社 会资本合作中心的成立将加速 PPP模式在中国的发展。 PPP 模式的推广有利于提升公共产品和公共服务水平，有利于控制和防范地方政府债 务风险，符合公共财政和政府治理的内在要求。结合中国 PPP模式的发展现状，同时参考 境外成功经验，我们认为在中国推广 PPP模式需要确保 PPP监督管理机构的独立性；加快 完善 PPP工作机制、配套政策、法律等制度建设；引入创新理念，探索多元化的 PPP模式； 简化 PPP项目审批程序，引入公众监督。 一、PPP 模式的定义及分类 广义的 PPP泛指公共部门与私人部门在提供公共产品和服务的过程中建立的各种合作 伙伴关系；狭义的 PPP指公共部门和私人部门合作项目一系列融资模式的总称 PPP 是 Public -Private Partnerships 的缩写，即“公私合作伙伴关系”。PPP 是公 共部门（通常为政府部门）和私人部门为提供公共产品和服务而形成的各种合作伙伴关系。 PPP模式的广泛应用开始于上世纪八十年代，PPP 术语也随之被人们熟知。广义的 PPP作为 公共部门和私人部门合作伙伴关系的统称，其本身就是一个宽泛的概念；加之受意识形态 和经济成分划分不同的影响，各国和不同机构对 PPP的定义也存在一定的差异（见表 1）。 狭义的 PPP指公共部门和私人部门合作中一系列项目融资模式的统称，如：BOT（建设-运 营-移交）、BOO（建设-拥有-运营）和 TOT(转让-运营-移交)等，狭义的概念更加侧重公 共部门和私人部门合作项目的运作模式、风险分担机制、投融资职能分配和项目监控评估 等方面。正确理解 PPP的定义，首先要明确公共部门和私人部门的界定；其次需要明确 PPP的目的是为了提供公共产品和服务；第三，公共部门和私人部门通过合同文本等形式 明确约定各自的职责和权利。 依据财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金2014 76号），中国将 PPP定义为政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长 期合作关系，属于广义 PPP的范畴。但对 PPP的通用模式进行阐述时则主要针对狭义的 PPP，即“通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并 通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及 公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。” 在理解财政部关于 PPP的定义时需要注意：第一，PPP 中的公共部门明确为政府部门， 并未包含其他非政府公共部门（如：社会团体、行业协会、民办非企业单位等），即财政 部关于 PPP定义中公共部门的范围相对较小。第二，PPP 定义中私人资本范围放大为社会 资本，私人资本不再以所有制性质来定义，泛指以盈利为目的的建立了现代企业制度的境 内外企业法人（见财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知 （财金2014113 号），以下简称操作指南）。第三，社会资本的范围中排除了本级 政府所属的融资平台公司及其他控股国有企业。 表 1：世界各国机构对 PPP 的定义 机构名称 定义内容 加拿大 PPP 国家委 员会 公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系，基于双方各自经验，通过 适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，以满足事先清晰界定的公共 需求 美国 PPP 国家委员 会 介于外包和私有化之间并结合两者特点的一种公共产品提供方式；表现为 充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并 提供相关服务以满足公共需求 联合国培训研究院 两层含义：1、为满足公共产品需求而建立的公共和私人之间的各种合作关系；2、为满足公共产品需求，公共部门和私人部分建立的伙伴关系 机构名称 定义内容 欧盟委员会 为提供公用项目或服务而形成的公共部门和私人部门之间的合作关系 中国（财政部、政府 和社会资本合作中心） 政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合 作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的 大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资 回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利 益最大化。 PPP 模式可以在公共产品和服务全生命周期的各个环节实施，因此可依据社会资本在 PPP项目中的参与程度、项目资产产权归属、投融资职责分配、商业风险归属（社会资本 承担的风险大小）等因素对 PPP项目进行分类。世界银行结合 PPP项目资产所有权归属、 经营权、投资等要素将 PPP模式分为 6种模式，加拿大 PPP国家委员会依据私人部门在 PPP项目中承担风险的大小将 PPP模式划分