《非上市公众公司监督管理办法(征求意见稿)》起草说明

非上市公众公司监督管理办法（征求意见稿） 起草说明 为贯彻落实“十二五 ”规划和全国金融工作会 议的决策部署， 加大对中小企业等薄弱领域的金融支持，深化资本市场服务实体 经济的功能，加强对暂不具备公开发行上市条件的成长型、创新 型中小企业和小微企业的服务，为民间资本创造更有利的投资环 境，根据公司法、 证券法及相关法律法规，证监会起草了非 上市公众公司监督管理办法（以下简称监管办法）。现说明如 下： 一、非上市公众公司监管的必要性 （一）建立非上市公众公司监管制度是实体经济发展的需要 股份公司是宏观经济的重要微观主体，其发展需要资本市场 的服务与支持。去年 12 月召开的金融工作会议要求， “金融行业 要大力提升服务功能，扩大服务覆盖面。重点支持经济结构调整、 节能减排、环境保护和自主创新，特别要加快解决农村金融服务 不足、小型微型企业融资难问题”。交易所市 场由于其限定性，不 能覆盖绝大多数中小企业、三农企业、创新创业企业和小微企业。 建立非上市公众公司监管制度，全面而有层次地支持上述企业股 本融资、股份转让、公司重组等活动，可以促进企业稳步成长，服 务于加快经济发展方式转变和经济结构调整。 （二）监管非上市公众公司符合国际惯例 在境外成熟市场上，不仅要对股份公司的证券发行行为进行 监管，还根据股份公司是否涉及公众利益将其划分为公众公司和 非公众公司。对不在交易所上市的公众公司，因其涉及公众投资 者，也建立了相应的监管制度，包括准入管理、持续信息披露与 公司治理等，将其纳入证券市场统一监管体系，规范其股份转让 与融资等活动，保护公众投资者的权益，防范风险。 （三）非上市公众公司监管的法律依据 2006 年修订的证券法扩大了股份公司纳入证券市场统一 监管的范围，将公开发行不上市的公司纳入证监会监管，从而划 出了一条股份有限公司触及公众利益的红线。根据这一立法精神， 国务院办公厅关于打击非法发行股票和非法经营证券业务有关 问题的通知（国办发200699 号）明确提出了非上市公众公司的 概念，要求证监会将非上市公众公司监管纳入法制轨道。因此， 监管办法是非上市公众公司监管的基础性文件，也是推进场外 市场建设的重要规章之一。 二、起草监管办法的指导思想和原则 监管办法制定的指导思想是，以科学发展观为指导，以服 务经济社会发展为出发点和落脚点，不断完善资本市场多层次、 多渠道服务实体经济的体制机制，积极拓展资本市场的覆盖面和 3 包容能力，支持知识和技术创新型企业、现代农业企业、小型微 型企业的股本融资、股份转让、公司重组等活动，促进中小企业 稳步成长，为加快经济发展方式转变和经济结构调整、促进经济 平稳较快发展做出更大贡献。 非上市公众公司监管是一个崭新的领域，此类公司具有数量 多、规 模小、经营不确定等特点，监管制度的设计，既要保证其具 有一定的透明度、规范性和组织性，也要建立相应的投资者权益 保护机制，维护“ 三公” 原则。在 监管理念上，一是强化信息披露， 建立统一的信息披露规范要求，保证投资者的知情权，使其能够 及时、准确地获取投资信息；二是强化公司治理和规范运作，引 导并推动公司在法律法规框架下健全公司治理机制，依法实行 “自治” ，保护投资者的合法 权益。 监管制度安排主要遵循以下原则： 一是放松行政管制，简化许可程序。按照证券法的要求， 公开发行股票应经中国证监会核准，并没有对公开发行并上市和 公开发行不上市进行区分。证监会本着“ 简化行政许可、放松管 制” 的理念， 对非上市公众公司准入采取 简易核准，在准入条件 和准入程序上与公开发行并上市相比有较大的差异。一方面，在 准入条件上，不设财务指标，重点要求公司主营业务明确，治理 机制健全，提高信息披露质量，按照信息披露规则真实、准确、完 整、及时地披露相关信息。另一方面，在准入程序上，不设类似发 审委组织，也不实行保荐制，核准程序大大简化。 二是强化公司自治，发挥中介机构作用。制定非上市公众公 司章程指引，强化公司依法自治。加大中介机构责任，充分发挥 证券公司、会计师事务所、律师事务所等证券服务机构的作用。 对不尽职或参与造假的证券公司和证券服务机构采取严格的监 管措施。 三是严格防范风险。建立定向发行制度，禁止向一般社会公 众发行股票。建立投资者适当性制度，要求参与者具备相应的风 险认知和承受能力，进一步强化投资者“风险自担、买者自负” 的 理念，切实降低系统性风险。 四是实行分层管理。相对于上市公司，非上市公众公司是一 个比较复杂的群体，其来源不同、公众化程度不同，成为非上市 公众公司的动因也不同。因此，为兼顾监管的包容性和有效性， 对其实行分层次的富有弹性的监管安排。对公开转让和定向转让 的公司，在准入条件、许可程序和信息披露要求上适用不同的标 准。 五是明确监管边界，构建综合监管体系。监管部门主要负责 制定信息披露、公司治理等规则并监督执行，建立与地方政府的 监管协作。同时，探索建立多元化的证券纠纷解决机制，引导市 场参与各方通过法律途径解决有关矛盾和纠纷。 三、 监管办法的主要内容 监管办法共有八章五十八条，具体包括总则、公司治理、 5 信息披露、股票转让、定向发行、监督管理、法律责任和附则。主 要内容如下： （一）非上市公众公司的范围与总体要求 非上市公众公司是指有下列情形之一且其股票不在证券交 易所上市交易的股份有限公司：一是股票向特定对象发行或者转 让导致股东累计超过 200 人的公司；二是股票以公开方式向社会 公众公开转让的公司。非上市公众公司股票应当在中国证券登记 结算公司办理集中登记存管，股票公开转让应在依法设立的证券 交易场所进行，从根本上防范非法发行和转让股票等现象。 （二）公司治理 针对非上市公众公司特点，要在适度监管的基础上，引导并 推动公司在公司法、 证券法等法律法规框架下健全治理机制， 依法实行“ 自治” ，公司的 经营管理，包括 风险控制、经营活动、纠 纷解决等行为依照相关法律和公司章程进行。 具体措施上，一是兼顾非上市公众公司特点和监管实际需要， 对非上市公众公司治理作出原则性规定，并将通过制定非上市 公众公司章程指引，规定公司章程必备条款，引导其健全公司 治理机制。二是突出保护股东的合法权益，要求董事会对公司治 理机制是否保证所有股东享有充分、平等的权利进行讨论和评估， 要求公司在章程中视实际情况约定回避表决制度。三是促进公司 依法自治，要求公司在章程中约定股东间矛盾和纠纷解决机制， 并支持股东通过仲裁、调解、民事诉讼等司法途径主张其合法权 益。 （三）信息披露 信息披露是非上市公众公司的基本义务和责任，也是监管部 门对其进行监管的重点。鉴于此类公司规模较小，信息披露要求 应重点突出，在满足投资者信息需求的前提下，体现两方面特点。 一是降低信息披露成本，在披露内容上，强化投资者关心的公司 核心竞争能力和风险因素；在披露频率上，只要求年度和半年度 报告，不要求披露季度报告；在披露方式上，要求在中国证监会 指定的信息披露平台公布，不要求在报刊上进行披露，并将纳入 证监会的电子化信息披露规范体系。二是实行分层次的信息披露 监管， 对公开转让和定向发行的公司要求披露公开转让说明书或 者定向发行股票预案、年度和半年度报告，对因其股票向特定对 象转让导致股东累计超过 200 人的公司，仅要求简要披露定向转 让说明书和年度报告。 （四）股票转让 为兼顾监管的包容性和有效性，对通过股票转让成为非上市 公众公司实行分层次的、富有弹性的许可管理。 对申请股份公开转让的公司，不设财务指标,不做盈利要求。 重点要求治理机制健全、信息披露规范。要求证券公司出具推荐 报告、律师事务所出具法律意见书、具有证券期货相关业务资格 的会计师事务所出具审计报告，以及证券交易场所是否同意挂牌 的审查意见。 7 对因其股票向特定对象转让导致股东累计超过 200 人的公 司，不 设准入门槛，可在上述情形发生后 3 个月内向证监会申请 核准或者降低股东人数。同时为防止监管套利，不允许其股票公 开转让，只能向特定对象以非公开方式协议转让。对未经核准的， 将启动打击非法发行股票机制。如果此类公司拟公开转让或定向 发行， 则按照相关规定申请核准。 （五）定向发行 股份公司和非上市公众公司有合理的融资需求，应有适合非 上市公众公司特点的融资制度。一是限定发行对象和人数，发行 对象仅限于公司股东；公司的董事、监事、高级管理人员；符合投 资者适当性管理规定的自然人投资者、法人投资者及其他经济组 织。二是限定发行方式，只允许私募发行。三是限定发行程序，要 求公司提交发行申请前确认发行对象具备相应的风险认知和承 受能力，并与之签订充分揭示投资风险的认购协议。四是建立储 架发行制度，针对部分企业项目投资分批投入的特点，监管部门 一次性核准其发行申请，由公司根据项目需求分次择机募集资金， 从而提高资金使用效率，降低公司融资成本，增加公司自主权。 五是建立快速融资豁免制度，对定向发行后股东累计不超过200 人或者在12个月内发行股票累计融资额低于1000万元的非上市 公众公司，不要求其向监管部门申请核准，可自办发行、事后备 案，为 中小企业小额快速融资建立绿色通道。