事业单位养老保险

桂世勋：关于改革我国事业单位养老保险制 度的思考 2010年03月02日07:50 来源： 人民网 【字号 大 中 小】 打 印 留 言 论 坛 网 摘 手机点 评 纠 错 E-mail 推荐 : 摘 要：我国事业单位养老保险制度改革遇到困难的主要原因不是规定了可提前退休 的条件，而在于未统筹解决好事业单位职工养老保险制度改革与公务员养老保险制度改革、 城镇企业职工基本养老保险制度的相互关系。探讨了国务院印发的事业单位工作人员养 老保险制度改革试点方案在“妥善处理好改革前后退休人员待遇水平的平稳衔接”上存在 的深层次问题，提出了对“中人”增发“ 过渡性退性津贴”的建议，并认为事业单位养老保险 制度改革的试点最好与公务员养老保险制度的改革试点同步进行。 关键词：事业单位；养老保险；中国 温家宝总理于2008年十一届全国人大一次会议的政府工作报告中，在谈到“推进社 会保险制度改革”时，曾经提出“探索事业单位基本养老保险制度改革。 ” 不久国务院决定了 在山西省、上海市、浙江省、广东省、重庆市先期开展事业单位基本养老保险制度改革试 点。可是为什么他在2009年十一届全国人大二次会议的政府工作报告中，却只字未提 “探索事业单位基本养老保险制度改革”，没有把这项工作列入2009年中央政府“加快完善社 会保障体系”的重要任务呢？本文着重分析当前我国事业单位养老保险制度改革试点遇到困 难的主要原因，探讨事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案未解决的深层次问 题，提出搞好我国事业单位养老保险制度改革的对策建议。 一、 事业单位的界定及其养老保险改革试点 引发“提早退休” 热议的原因所在 (一) 我国事业单位的界定 1952年，在政务院关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作 人员实行公费医疗预防的指示中，就已明确使用了“事业单位”概念。我国的事业单位， 按照1958年4月劳动部发布试行的国务院关于工人、职员退休处理暂行规定实施细则(草 案)的界定，是指 “包括由国家预算的事业费开支的农业、林业、水利、地质、气象、测 绘、文化、教育、卫生、科学研究等单位。 ”2004年6月，国务院在修订发布的事业单位登 记管理暂行条例(1998年10 月25日国务院发布，并根据2004年6月27日国务院关于修改的决定修订) 中，根据当前我国事业单位构成的复杂状况和 分类改革后的要求，又明确规定“本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国 家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社 会服务组织。 ” 在2005年4月中央编办同意批转国家事业单位登记管理局制定的事业单位登记管理暂 行条例实施细则中，则进一步具体化为“本细则所称事业单位，是指国家为了社会公益目 的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科研、文化、卫生、 体育、新闻出版、广播电视、社会福利、救助减灾、统计调查、技术推广与实验、公用设 施管理、物资仓储、监测、勘探与勘察、测绘、检验检测与鉴定、法律服务、资源管理事 务、质量技术监督事务、知识产权事务、公证与认证、信息与咨询、人才交流、就业服务、 机关后勤服务等活动的社会服务组织。 ” (二) 广东省试点引发“ 提早退休 ”热议的主要原因 2008年2月29日，国务院常务会议决定山西、上海、浙江、广东、重庆五省市先期开展 事业单位工作人员养老保险制度改革试点工作，与事业单位分类改革配套推进。同年3月， 又发布了国务院关于印发事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案的通知 （国发 200810号） ，同意由当时劳动和社会保障部、财政部、人事部制订的事业单位工作人 员养老保险制度改革试点方案(以下简称改革试点方案) 。 广东是全国事业单位分类改革5个试点省（市）之一。2007年，广东省编委出台了广 东省事业单位分类改革试点指导意见 ，确定在佛山市、交通和环保领域以及省直原依（参） 照公务员管理的事业单位进行改革试点。2008年，按照中央的部署和要求，广东省编办在 深入调查研究、广泛听取意见的基础上，会同广东省人事厅、财政厅、劳动保障厅等部门 拟订了广东省事业单位分类改革实施意见（征求意见稿） (以下简称征求意见稿) ， 拟于2009年在广东省推进事业单位分类改革。该征求意见稿尽管明确指出事业单位养 老保险制度改革的新办法将遵循“保障待遇水平不下降”、 “老人老办法、新人新制度”等原则， 但也规定了“截至2008年12月31日，凡工作年限满30年的；或男年满55周岁/女年满50周岁 （女工人年满45周岁）且工作年限满20年的。经本人申请，按人事管理权限和程序报同级 政府人事部门批准后，可办理提前退休手续。个别接近上述年龄，且工作年限满20年，因 身体或其他特殊原因不能坚持正常工作的，经报同级政府人事部门批准可办理提前退休手 续。 ”(陈红艳、于杨，2008年) 当广东省将征求意见稿于11月书面征求该省直属有关部 门和部分事业单位的意见时，部分符合上述提前退休条件的公办高校教师就纷纷提出想申 请“提早退休”的要求，引起了媒体和网友的热议。不久广东省政府相关负责人宣布：经广 泛听取各方意见，在新修订的广东省事业单位分类改革实施意见(征求意见稿) 中，已 删除了事业单位工作人员可申请提前退休的内容。(张勇，2009) 其实，上述征求意见稿规定的可办理提前退休手续的条件，只是沿用了1993年10 月1日起施行的国家公务员暂行条例和2006年1月1日起施行的中华人民共和国公务员 法中的有关规定。早在国家公务员暂行条例中，就规定“国家公务员符合下列条件之 一的，本人提出要求，经任免机关批准，可以提前退休：（一）男年满五十五周岁，女年 满五十周岁，且工作年限满二十年的； （二）工作年限满三十年的。 ”在中华人民共和国 公务员法中，又规定了“ 公务员符合下列条件之一的，本人自愿提出申请，经任免机关 批准，可以提前退休：(一)工作年限满三十年的；(二) 距国家规定的退休年龄不足五年， 且工作年限满二十年的；(三 )符合国家规定的可以提前退休的其他情形的。 ” 那末为什么我国以往有关公务员可申请提前退休的规定，并未引起许多公务员要求提 前退休的情况，而广东省在上述征求意见稿中的同样规定，却引发了该省高校一些50 岁上下的教授和副教授想申请“提早退休”的热议呢？笔者认为其主要原因不是广东省实 施意见(征求意见稿)中规定了可提前退休的条件，而在于未统筹解决好事业单位职工养 老保险制度改革与公务员养老保险制度改革、城镇企业职工基本养老保险制度的相互关系， 以及改革前后事业单位退休人员养老金水平应如何平稳过渡的问题。 二、 国务院印发改革试点方案中的主要内容 及未解决“平稳衔接” 的深层次问题 在我国事业单位分类改革后，除了将主要承担行政职能的事业单位中的小部分(主要指 目前实行“参照公务员管理” 并具有行政执法权的事业单位) 转为行政机关，纳入我国公务员 养老保险制度；将主要从事生产经营活动的事业单位转为企业，纳入我国城镇企业职工养 老保险制度以外，由财政全额供款并主要从事公益服务的的事业单位将施行新的事业单位 养老保险制度。在国务院同意印发的事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案中， 对“改革的适用范围” ，也明确规定了“ 本方案适用于分类改革后从事公益服务的事业单位及 其工作人员。 ” (一) 事业单位养老保险制度改革试点方案与城镇企业职工养老保险制度的相同之处在 上述改革试点方案中，强调了改革后的事业单位工作人员的养老保险制度，与城镇企 业职工养老保险制度建立多层次的养老保险体系相仿， “逐步建立起独立于事业单位之外， 资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保险体系”。其中有关 “改革的 主要内容”，有以下四点与2005年发布的国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决 定是相同的： “实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度”。 “基本养老保险费由单位和 个人共同负担，单位缴纳基本养老保险费的比例，一般不超过单位工资总额的20”；“个 人缴纳基本养老保险费的比例为本人缴费工资的8”， “个人工资超过当地在岗职工平均工 资300以上的部分，不计入个人缴费工资基数；低于当地在岗职工平均工资60的，按当 地在岗职工平均工资的60计算个人缴费工资基数”。 “按本人缴费工资8的数额建立基本 养老保险个人账户，全部由个人缴费形成”， “参保人员死亡的，其个人账户中的储存余额可 以继承”。 “基本养老金的计发办法”。 “本方案实施后参加工作、个人缴费年限(含视同缴费年限， 下同)累计满15年的人员，退休后按月发给基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人账 户养老金组成，退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数 化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1。个人账户养老金月标准为个人 账户储存额除以计发月数，计发月数根据本人退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年 龄、利息等因素确定。 ” “建立基本养老金正常调整机制”。 “根据职工工资增长和物价变动等情况，国务院统 筹考虑事业单位退休人员的基本养老金调整”。 “逐步实行省级统筹”。 “具备条件的试点省(市)可从改革开始即实行省级统筹；暂不 具备条件的，可实行与企业职工基本养老保险相同的统筹层次。 ”上述试点规定有利于从制 度上改变我国事业单位工作人员与城镇企业职工退休后养老保险模式的明显差异，有利于 相对减缓未来各级财政预算支付的事业单位工作人员养老保险的压力，有利于从业人员在 事业单位与企业之间流动时基本养老保险关系的转续。 (二) 事业单位养老保险制度改革试点方案未解决“平稳衔接”的深层次难点问题 据全国人大常委会法制工作委员会行政法室提供的资料显示，由于机关事业单位和企 业实行不同的退休养老制度，待遇计发办法和调整机制不同，资金渠道不同，待遇差距问 题越来越突出，到2006年底，全国平均水平机关事业单位退休人员高出企业2倍多，随着津 补贴改革的到位，待遇差距还将进一步扩大。(李恺萌，2008年) 对此，在国务院关于印 发事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案的通知中明确指出应“妥善处理好改革前 后退休人员待遇水平的平稳衔接，确保试点工作顺利进行”。然而从改革试点方案规定 的试点内容看，笔者估计很可能希望通过以下两个办法或其中的一个办法来妥善处理好这 个问题： 1.试图通过对事业单位工作人员的“中人”加发“ 过渡性养老金 ”来解决平稳衔接问题。 改革试点方案规定：“本方案实施前参加工作、实施后退休且个人缴费年限累计满15年 的人员，按照合理衔接、平稳过渡的原则，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上， 再发给过渡性养老金。具体标准由各试点省(市) 人民政府确定，并报劳动保障部、财政部 备案。 ” 其实，在城镇企业职工基本养老保险制度改革中，也规定了企业中改革实施前参加工 作、改革实施后退休的人员(即“中人”)，如个人缴费( 包括“视同缴费”) 年限累计满15年的， 在他们退休后除了发给基础养老金和个人账户养老金外，还发给“过渡性养老金”。当时加 发“过渡性养老金” 的目的，是为了解决 属于“中人” 的企业职工有若干年 “视同缴费” 但实际 个人没有缴费对他们退休后领取个人账户养老金的影响，弥补这部分人退休时基本养老保 险个人账户储存额的不足。那末事业单位的“中人”加发“ 过渡性养老金 ”，究竟是与城镇企 业的“中人”加发 “过渡性养老金”的作用相同，还是主要为了解决事业单位改革前后退休人 员待遇水平的平稳衔接问题呢？对于这样一个重大问题， 改革试点方案未作明确规定。 笔者认为，如果事业单位“中人”加发“ 过渡性养老金” 的目的与企业相同的话，就势必 使事业单位改革后退休的工作人员与事业单位改革前退休的工作人员在领取的养老金水平 上形成很大落差，难以处理好事业单位改革前后退休人员待遇水平的平稳衔接；反之，如 果事业单位“中人” 加发“ 过渡性养老金 ”的目的与企业不同，主要是为了解决事业单位改革 前后退休人员待遇水平的平稳衔接问题，那就会在很长时期内继续保持事业单位工作人员 退休后领取的基本养老金明显高于企业职工退休后领取的基本养老金状况，而且也很难说 改革后事业单位退休人员领取的是“保基本”的基本养老金。 2.试图通过建立事业单位工作人员的“职业年金” 制度来解决平稳衔接问题。 改革试 点方案规定：“为建立多层次的养老保险体系，提高事业单位工作人员退休后的生活水平， 增强事业单位的人才竞争能力，在参加基本养老保险的基础上，事业单位建立工作人员职 业年金制度。具体办法由劳动保障部会同财政部、人事部制定。 ” 其实，事业单位中建立的“职业年金”制度，与企业中建立的“企业年金”制度是互相对 应的。问题是“职业年金” 是否与“ 企业年金”一样，都实施自愿投保原则呢？而且单位缴纳 的职业年金保险费是否与“企业年金”一样，都由单位自筹资金呢？如果事业单位养老保险 制度改革后， “中人” 退休后领取基本养老金(包括基础养老金、个人账户养老金、过渡性养 老金)的水平与现行企业“中人” 退休领取的基本养老金(包括基础养老金、个人账户养老金、 过渡性养老金)的水平大体相仿，那么要使事业单位改革后退休的工作人员与事业单位改革 前退休后的工作人员在领取的养老金水平上不出现很大落差，就需要把事业单位的“中人” 过去未缴纳职业年金保险费的年限“视同缴费”，通过给他们加发“职业年金”来解决事业单 位改革前后退休人员待遇水平的平稳衔接问题。对于这样一个重大问题， 改革试点方案 也未作明确规定。 笔者认为，在分类改革后从事公益服务的事业单位，其“职业年金” 的筹资渠道应与城 镇企业的“企业年金” 筹资渠道有所区别。它们的“ 单位缴费 ”应根据事业单位所隶属的主管 部门层次，由各级政府部门财政预算列支。如果事业单位的“职业年金”与企业一样从自筹 资金中缴纳，将会影响分类改革后事业单位保持“社会公益服务”的性质。 为了使事业单位养老保险制度改革后退休的人员与改革前退休的人员在养老保险待遇 水平上不致于出现很大落差，同时又有利于促进改革后事业单位“职业年金”的发展，笔者 建议在明确“基本养老金+职业年金”为我国事业单位养老保险制度改革的目标模式的前提下， 应在改革后对“中人” 采取“ 基本养老金 +职业年金+ 过渡性退休津贴(或称“ 过渡性生活补贴”， 下同)”的过渡性模式。其中的“过渡性退休津贴”，可考虑按“中人” 退休前若干年( 如2年或3 年)的月平均工资性收入，乘上本人在事业单位参加工作至事业单位养老保险制度改革开始 实施前的年数(即事业单位养老保险制度改革前的工龄，如本人曾在企业或机关工作过一段 时间的，可按照劳动保障部、财政部、人事部、中央编办关于在机关事业单位与企业之 间流动时社会保险关系处理意见的通知(劳社部发印200113号)精神折算工龄)，以及过 渡性退休津贴系数加以确定。 笔者在提出对事业单位的“中人”增发“ 过渡性退休津贴 ”时，之所以不用本人在事业单 位参加工作至其退休时的年数，而用本人在事业单位参加工作至事业单位养老保险制度改 革开始实施前的年数，是希望在改革后逐年减少今后“中人”退休时计发的过渡性退休津贴 金额，从而增强每个事业单位从其养老保险制度改革实施起参加“职业年金”的内在动力， 通过事业单位工作人员在职时单位和个人缴纳“职业年金”保险费，在退休后领取“职业年金” ，来弥补他们在今后退休时逐年减发“过渡性退休津贴”的缺口，使其在退休后领取的“基本 养老金+职业年金+ 过渡性退休津贴”总额不低于比他早退休的同类人员领取的养老金水平。 与此同时，国家也应通过择时提高企业退休人员的基本养老金水平，特别是积极引导和鼓 励城镇企业及其职工参加“企业年金”保险，使今后更多的企业职工在退休后领取的“基本养 老金+企业年金”总额逐渐接近事业单位同类工作人员退休后领取的养老金总额。 三、 事业单位养老保险制度改革的试点最好与 公务员养老保险制度的改革试点同步进行 事业单位养老保险制度改革试点的成功与否，关系到如何按照全面落实科学发展观和 构建社会主义和谐社会的要求，统筹协调事业单位工作人员与公务员、企业职工的养老保 险待遇的重大问题，统筹协调改革前后退休的事业单位工作人员养老保险待遇的重大问题。 在设计事业单位工作人员养老保险制度改革方案和部署事业单位工作人员养老保险制度改 革试点的时间时，应该高度关注以下三个问题： 1.事业单位工作人员养老保险制度的改革，将直接影响我国的“科教兴国”战略是否能 有效实施。即使按在目前中国尚未完成分类改革的3000万事业单位工作人员计算，教育、 卫生和农技服务人员三项相加，占总数的3/4 (杨琳、董瑞丰， 2008)。他们的工资及退休后 的养老保险待遇，将直接关系到这些单位能否吸引并稳定优秀的工作人员队伍，能否充分 调动他们为全面建设小康社会、实现中华民族伟大复兴的积极性。 2. 事业单位工作人员养老保险制度的改革，将直接影响中华人民共和国教师法和 中华人民共和国义务教育法有关精神是否能很好体现。由于在目前我国的3000万事业 单位工作人员中，属于教育系统的工作人员占一半左右(杨琳、董瑞丰，2008) 。在1993年 10月31日由全国人大常务委员会会议通过、并于1994年1月1日起施行的中华人民共和国 教师法中，曾明确规定“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资 水平，并逐步提高。 ” “教师退休或者退职后，享受国家规定的退休或者退职待遇。县级以 上地方人民政府可以适当提高长期从事教育教学工作的中小学退休教师的退休金比例。 ”在 2006年全国人大修订通过的中华人民共和国义务教育法中也规定了“教师的平均工资水 平应当不低于当地公务员的平均工资水平”。可见根据上述两个法律的有关条款精神，对属 于事业单位工作人员的教师特别是从事义务教育的教师，也不可能使他们退休后的平均养 老保险待遇明显低于公务员退休后的平均养老保险待遇。 3.现阶段事业单位工作人员与公务员在作为计发退休后养老金基数的收入结构上比较 类同。现阶段我国除全国义务教育学校从2009年1月1日起实施绩效工资外，其他事业单位 工作人员的收入，仍主要包括国家规定的工资(岗位工资和薪级工资) 、所在地区规定的职 岗津贴、本单位的岗位津贴或补贴；其中前两部分在其养老保险制度改革前均作为计发退 休后养老金基数的工资性收入。现阶段我国公务员的的工资性收入，在已实施“阳光工资” 的地区也主要包括国家规定的工资(职务工资、级别工资)、所在地区规定的公务员津贴和 补贴(工作性津贴、生活性补贴、改革性补贴) ；其中国家规定的工资在其养老保险制度改 革前也作为计发退休后养老金基数的工资性收入。 因此，笔者认为我国未来事业单位