一、“十五”发展简要回顾

甘肃林业发展“十一五”和中长期规划 一、“十五”发展简要回顾 “十五”期间，以全面实施天然林资源保护、退耕还林、三北 四期和野生动植物保护及自然保护区建设等重点林业工程为标志， 全省林业建设实现了由木材生产为主向生态建设为主的战略转变。 五年来，在省委、省政府的正确领导下，在国家林业局等有关部门 的大力支持下，全省各民族人民群众和广大林业职工，紧紧抓住西 部大开发的历史机遇，以大地增绿、农民增收为目标，坚持走大工 程推动大发展，大产业带动大效益的路子，林业建设取得了巨大成 就，林业发展实现了历史性突破。回眸“十五” ，是我省林业发展最 快、变化最大的五年，也是甘肃林业发展历史上形势最好、成就最 大的五年。 (一)主要建设成就 1、生态建设规模空前，造林质量显著提高 “十五”期间，全省完成营造林面积 3121.6 万亩，其中，造林 2638.7 万亩，封山育林 482.9 万亩。占建国以来至“九五”末全省 营造林总面积的一半以上。在完成的营造林面积中：退耕还林工程 2127.6 万亩，其中，退耕地造林 837.6 万亩，荒山荒地造林 1200 万 亩，封山育林 90 万亩；天然林资源保护工程公益林建设 538.6 万亩， 其中，造林 287 万亩，封山育林 251.6 万亩；“三北”四期工程 306.9 万亩，其中，人工造林 201.3 万亩，封山育林 105.6 万亩；“长防” 2 等其他工程 148.5 万亩，其中，人工造林 112.8 万亩，封山育林 35.7 万亩。完成义务植树 4.11 亿株，累计达到 16.56 亿株。县以上城镇 绿化面积 12.3 万亩，城镇人均公共绿地达到 5.86 平方米；城区绿化 覆盖率达到 13.8%；农村庭院绿化面积增加 9.8 万亩，绿化覆盖率达 到 18.9%。完成绿色通道建设 2.59 万公里。 “十五”期间，造林质量显著提高，基本改变了过去年年造林 不见林的状况。全省年均造林面积合格率达到 83%以上，保存率达 到 97%以上，在国家林业局组织的历次检查验收中，我省造林实绩 综合评分在全国排名中均比较靠前。 2、林业产业不断壮大，产业体系初步形成 全省各地以实施林业重点生态工程为契机，林业重点工程建设 与农业综合开发、产业结构调整、农村扶贫相结合，大力发展具有 地方特色和市场优势的林果、花卉种苗、森林生态旅游、林木林副 产品加工、养殖等六大支柱产业，积极开发绿色食品，建立健全质 量认证体系，已培育出一大批特色、优质品牌，有力地推动了林业 产业化进程。据统计，2005 年全省林业总产值 56.87 亿元，与 2000 年相比增长了 45.0%。经济林总面积达 1113.5 万亩，果品产量 209.4 万吨，实现产值 33.25 亿元。全省森林公园 73 个，总经营面积达 1094.7 万亩，年接待游客 373 万人次，实现旅游收入 6530 多万元。 全省花卉栽培面积达 4.98 万亩，年产值达 5.6 亿元。建成各类苗木 繁育基地 12696 个、面积 21.8 万亩，培育树种 90 多个品种，年出 圃苗木 15 亿株，产值 4.5 亿元。已建立野生动物繁育基地 100 多处， 养殖规模达 2.5 万多头（只） ，年产值 800 多万元。林产品加工年销 售收入已达 1.2 亿元。 3 3、科技兴林步步深入，综合能力得到加强 “十五”期间，全省有 133 项林业科技成果获得省科技进步奖 和省林业科技进步奖，其中，获省科技进步二等奖 11 项，三等奖 15 项。获省林业科技进步一等奖 18 项，二等奖 43 项。颁布林业地 方行业标准与技术规程 48 项，出版林业专著 20 余部。建立完善县 级以上科研技术推广站 100 余个，积极推广和应用组织培养、容器 育苗、嫁接苗、工厂化育苗以及带土栽植、泥浆蘸根、截干造林、 地膜覆盖、生根粉浸根、单果管理、保水剂、 “三水造林”等实用技 术，建成优良树种及容器苗造林等科技示范基地达 50 万亩，科技示 范效益达 8000 万元，辐射带动效益约 5 亿元。省林校升格为林业职 业技术学院，并被财政部、教育部确定为国家示范性高职学院；庆 阳林校被确定为国家级重点中专；省治沙所被省科技厅列为全省重 点实验室和重点科研院所，民勤治沙站被科技部列为国家荒漠化野 外生态观测站。林木种苗建设得到加强，市（州）中心苗圃、县级 标准化苗圃基本建成，良种使用率达到 40%左右，比“九五”期间 增加了 510 个百分点。基层林业工作站得到巩固，全省林业工作 站已经初步形成网络体系。 4、依法治林进程加快，资源保护成效明显 “十五”期间，省人大、省政府先后颁布实施了甘肃省实施 防沙治沙法办法等 5 部地方林业法规，修订了 4 部法规规章； 同时省委、省政府制定了关于加快林业发展的决定 、 关于在全 省重点区域实施封山禁牧的意见 、 关于加快林业产业发展的意见 等一系列政策规定。在进一步完善林业法规体系，为依法治林提供 强有力的法制保障的同时，紧紧围绕确保森林资源安全的总体目标， 加大执法力度，积极开展严打整治和行政执法专项行动，累计查处 4 各类案件 19482 件，没收木材 11400 立方米，为国家挽回经济损失 1040 万元。依法审核审批征占用林地，审核率由 2000 年的 70%上 升到目前的 98%以上。森林防火和森林病虫害防治工作进一步加强， 森林火灾发生控制率达到 0.06，森林病虫害防治率达到 70%左右。 “十五”期间，全省已实施封禁面积 1.27 亿亩，占应封禁 2.39 亿亩 的 53.09%。全省 2000 多万亩重点公益林纳入国家森林生态效益补 偿范围，公益林补偿机制已经建立；晋升国家级自然保护区 5 个、 新建省级自然保护区 16 个，新增保护区面积 5381 万亩。截止“十 五”末，全省林业系统建立和管理的自然保护区已达 48 处，总面积 14310.0 万亩，占全省国土面积的 22.4%。其中，国家级自然保护区 9 处，面积 6408.6 万亩，占国土总面积的 10.0%。 5、林业投入大幅增加，林业改革不断深化 “十五”期间，除争取国家对我省天然林保护、退耕还林、 “三 北”四期等生态造林工程予以重点支持外，还积极争取国家对我省 林业支撑体系建设重点项目进行扶持，先后争取到林木种苗工程基 础设施建设、自然保护区建设、重点火险区综合治理、森林病虫害 防治、林区公检法基础设施建设、国有林场扶贫、农村小型公益林 建设、农业综合开发、重点生态工程科技示范等项目 292 个，累计 落实中央和省级林业建设总投资达 97.11 亿元，是“九五”期间总 投资的 5.5 倍。在总投资中，中央财政专项资金 85.7 亿元，占总投 资的 88.25%；省级专项资金 4.4 亿元，占总投资的 4.53%；林业贴 息贷款 6.6 亿元，占总投资的 6.80%；协议利用外资 9.85 亿人民币 （实际到位资金 0.41 亿人民币）, 占总投资的 0.42%。在机构改革 中，通过积极争取，在保留省林业厅的前提下，还先后新增了退耕 办、天保办、国土绿化处等厅机关内设机构，新建了尕海则岔、 5 敦煌西湖、民勤连古城、太子山等保护区管理机构，为林业事业的 发展提供了组织保障。与此同时，各级林业事业单位通过实行中层 干部聘任、竞争上岗，增添了内部活力；各地在宜林荒山荒地绿化 中，采取统一规划，集中治理，公开拍卖，分户经营，鼓励社会各 界和个人承包、租赁荒山荒地，非公有制林业迅猛发展，全省共创 办各类非公有林业经济实体 78 万个，累计直接投入资金 13 亿多元。 (二)基本经验 “十五”期间，全省各级党委、政府把林业建设作为农村工作 的重点，列入重要的议事日程，省委、省政府坚持每年植树节前夕 召开全省林业生态建设暨春季造林绿化广播电视动员大会，充分调 动社会各界参与林业建设的积极性，夯实林业发展的社会基础。各 级林业部门在深化省情、林情认识的基础上，主动跟进，不断调整 发展思路，特别是中央和省上相继做出关于加快林业发展的决定 后，进一步理清了思路，明确了任务和措施，确保了全省林业建设 更快更好地发展，在此过程中，探索和积累了符合省情的林业建设 经验。 1、抓种苗，夯实造林基础 坚持适地适树和自己育苗、就地供苗、就近调剂、就地造林的 原则，力戒大调大运，根据当地实际确定主栽树种，加大推广工厂 化育苗、容器苗、嫁接苗等实用技术力度，大力发展优良乡土树种、 名优经济林树种和名贵珍稀树种，不断提高了林木种苗建设水平。 2、抓营造，改进造林方式 严格按照技术规程编制作业设计，并按设计组织施工。坚持春 6 整秋栽、秋整春栽和不整不栽的原则，确定科学合理的整地方式， 改以往大开挖为漏斗式、网格式、小水平台、鱼鳞坑、燕尾槽、水 平沟等整地方法。改一季造林为多季造林，改群众造林为群众整地、 专业队承包造林。坚持乔灌草结合，针阔叶混交，封、飞、造结合， 丰富造林形式。 3、抓规模，谋求整体效益 坚持统一规划，合理布局，以流域或山系为单元，打破乡村行 政界限，规模治理，整县整乡整流域推进，林造到哪里路修到哪里， 山、水、田、林、路综合治理。全省已建成万亩以上工程点 80 多处， 总面积超过 100 多万亩；面积在 500010000 亩的工程点近 600 处， 总面积 340 多万亩，其余大部分工程都在千亩以上。 4、抓管理，提高工程质量 逐步推行工程建设法人制、招投标制、监理制和工程资金“三 专两单”制等一整套管理方法，推动了林业建设规范化管理。建立 了造林质量事故责任追究制度，严把设计关、整地关、苗木关、栽 植关、科技关和保存关等六个关键环节，有效地提高了营造林质量， 真正做到了造一片、活一片、成一片。为此，国家林业局、国务院 西部开发办先后在我省召开了天然林保护、退耕还林等大型现场会 议，总结推广了我省的经验。 5、抓合力，确保资源安全 各地紧紧依靠各级党委、政府、各有关部门，充分发动广大人 民群众、林业干部职工、专业队伍等方面的作用，并通过制定乡规 民约，签订保护协议等手段，把保护森林资源的责任逐级落实到村、 到户，有效地保护了森林资源安全。 7 6、抓示范，样板带动全局 省厅坚持每年至少召开一次现场会，2001 年以来已召开了天然 林保护工程、花卉产业建设、绿色通道暨农田林网、林业事业单位 改革、退耕还林、村镇绿化、林业产业等 8 次现场会，还总结推广 了退耕还林经济效益型典型模式、退耕还林典型管护模式等，通过 培育典型，观摩现场，总结经验，推广示范，梳理问题，研究对策， 有力地提高了全省林业建设水平。 7、抓机制，增添发展动力 坚持奖优罚劣的原则，采取宏观调控的办法，任务不搞平均分 配，不撒胡椒面。对通过省市县检查验收认定任务完成好的，表彰 奖励，倾斜任务；对任务完成不好的，通报批评，调减任务，限期 改进。并始终注意把林业工作与农民切身利益紧密结合，稳定林地 所有权，放活经营权，保证受益权，明确责权利关系，极大地调动 了造林绿化的积极性和责任心。 8、抓监督，保障发展实效 建立了检查反馈跟踪管理机制，坚持县级自查、省市复查、 国家核查三级检查验收制度，采取省市联合交叉方式进行核查验收， 率先在全国实行林业生态工程建设监理制，组织开展重点解剖式检 查，公开通报，加大整改，检查验收不合格的，不兑现政策，待合 格后再兑现政策，强化了监管力度。 9、抓项目，增强发展后劲 认真贯彻中央和省相关政策精神，精心编制发展规划，储备项 目。在此基础上，积极向国家有关部委局汇报衔接，求得国家最大 8 支持，并争取和落实省级工程配套和财政各项建设资金，为加快林 业发展增强了后劲。 10、抓领导，落实目标责任 建立了自上而下的领导干部和技术人员“双轨”承包责任制， 实行了厅领导和有关处室、单位分片承包责任制，各级领导带头大 办绿化点和示范基地，深入组织“回头看” ，认真开展质量年、落实 年、效益年和产业年等主题年活动，有力地推进了林业工作又快又 好地发展。 (三)面临的主要问题 “十五”期间，我省林业建设虽然取得了令人瞩目的巨大成就， 积累了经验，但也应当看到，林业建设中仍存在着许多困难和问题， 突出表现在： 1、造林面积不断扩大，资源保护面临挑战 随着造林速度加快，森林面积不断扩大，森林管护工作任务随 之加大。危险性森林病虫害不断扩散蔓延，常发性病虫害居高不下； 林业基础设施建设滞后，森林资源存在较大的火灾隐患；一些地方 和单位违法占用林地、在自然保护区和森林公园范围内批建地质公 园和风景名胜区、以及要求改变林业单位管理权的现象还时有发生。 2、产业发展相对滞后，科技支撑还需加强 林业产业、产品结构不尽合理，二、三产业发育不充分，产业 链条短，科技含量低，精深加工产品少，林业产值增长缓慢，特别 是国有林场（圃）职工生产条件艰苦，生活十分困难。同时，由于 9 林业科技投入不足，科技资源分散，科技人才缺乏，现有实用技术 成果转化缓慢，林业科技的贡献率还不高。 3、行业改革有待深入，资金投入仍然不足 由于林业改革处于攻坚阶段，现行林业管理和经营体制还不能 适应市场经济发展的要求，同时，由于我省各级财政困难，国家生 态工程地方配套资金基本上难以落实，林业产业开发没有资金投入， 影响了林业发展的质量和速度，与经济社会发展对林业的要求不相 适应。 4、森林资源质量偏低，经营水平亟待提高 森林资源整体质量不高，与可持续经营差距巨大，据全省森林 资源清查，林分平均每亩蓄积量只有 5.97 立方米，人工林仅为 2.14 立方米，林分平均郁闭度为 0.55，其中郁闭度 0.20.3 的占有相当 大的比重，很多林区的森林无论是生态效益还是经济效益都较低， 中幼林抚育和人工纯林改造任务越来越重，森林经营水平亟待提高。 二、林业发展趋势分析 (一)发展趋势 从国际形势看，追求生态与经济社会发展的协调统一、重视和 加强生态建设，已成为世界林业发展的潮流。森林问题越来越受到 国际社会的高度关注，林业问题已不仅是一个经济问题、生态问题， 而且是一个社会问题、国际关系问题。德国、芬兰、瑞典、美国、 加拿大、日本等发达国家目前已初步进入林业可持续发展阶段，可 持续发展是现代林业发展的方向。与上述国家相比，我们有着明显 10 的后发优势，他们的成功经验和失败教训，我们都可以学习、借鉴， 这将大大缩短我们的发展时间，降低我们的发展成本。这些，既给 我国林业发展创造了有利的国际环境，也对我们的思想观念、发展 模式、管理体制、运行机制等提出了严峻挑战。 从国内形势看，党的十六大将可持续发展能力不断增强、生态 环境得到改善作为全面建设小康社会的宏伟目标之一；十六届三中、 四中全会确立的科学发展观，将统筹人与自然和谐发展作为“五个 统筹”之一；十六届五中全会通过的中共中央关于制定国民经济 和社会发展第十一个五年规划建议 ，对加强生态建设、加快林业发 展提出了新的要求，为继续推进林业重点工程提供了有力保障，为 拓展林业发展空间提供了重要机遇，为打好生态建设相持阶段攻坚 战创造了良好条件。可以说，我国林业正处在历史上最好的发展时 期，全国上下呈现出盛世兴林的大好局面。 从我省林业发展形势看， “十五”期间，特别是省委、省政府作 出关于加快林业发展的决定后，林业在构建和谐社会的基础性 和战略性作用成为社会各界的广泛共识，全省上下实现了对林业认 识的重大飞跃，林业在经济社会发展全局中的战略地位得到真正确 立，已经形成各级政府高度重视林业建设、社会各界广泛关注林业 建设、广大群众积极参与林业建设的良好发展氛围。同时也应该看 到，林业发展仍然面临着很多新情况新问题。从总体上讲，林业生 产力发展水平还比较低，与经济 社 会 可 持 续 发 展 的 要 求 还 有 较 大 差 距 ， 生 态 建 设 与 经 济 发 展 的 矛 盾 仍 很 突 出 ， 造 林 绿 化 和 资 源 保 护 的 压 力 依 然 很 大 ， 这 些 问 题 都 给 林 业 发 展 提 出 了 新 的 挑 战 。 综 合 国 际 、 国 内 以 及 省 内 发 展 趋 势 分 析 ， “十 一 五 ”时 期 是 我 省 林 业 发 展 承 前 启 后 的 重 要 时 期 ， 对 林 业 发 展 十 分 有 利 。 总 的 发 展 趋 11 势 是 机 遇 和 挑 战 并 存 ， 机 遇 大 于 挑 战 。 (二 )需 求 分 析 1、 生 态 需 求 我 省 位 于 我 国 东 部 季 风 区 、 内 陆 干 旱 区 及 青 藏 高 原 高 寒 区 的 交 汇 地 带 ， 地 处 黄 河 、 长 江 上 中 上 游 和 腾 格 里 、 巴 丹 吉 林 、 库 穆 塔 格 等 沙 漠 边 缘 ， 生 态 区 位 十 分 重 要 。 多 山 、 多 沙 、 干 旱 ， 自 然 条 件 严 酷 ， 土 壤 沙 化 、 水 土 流 失 等 自 然 灾 害 发 生 频 繁 是 我 省 生 态 环 境 的 主 要 特 点 。 根 据 我 国 国 民 经 济 和 社 会 发 展 第 十 一 个 五 年 规 划 纲 要 ， 我 省 绝 大 部 分 地 区 属 于 限 制 开 发 区 和 禁 止 开 发 区 ， 按 照 主 体 功 能 定 位 ， 加 强 生 态 修 复 、 环 境 保 护 以 及 实 行 强 制 性 保 护 不 仅 对 我 省 经 济 社 会 可 持 续 发 展 十 分 必 要 ， 而 且 对 全 国 的 生 态 安 全 具 有 重 要 意 义 。 因 此 ， 充 分 发 挥 林 业 在 生 态 修 复 、 生 态 保 护 中 的 主 体 作 用 ， 大 力 改 善 生 态 环 境 ， 构 建 人 与 自 然 和 谐 ， 是 今 后 相 当 长 的 时 期 内 我 省 林 业 建 设 的 重 要 历 史 使 命 。 据 全 国 第 六 次 森 林 资 源 清 查 结 果 ， 全 国 森 林 覆 盖 率 18.21%， 而 我 省 仅 为 9.9%， 而 且 分 布 不 均 ， 质 量 不 高 ， 人 均 有 林 地 、 林 木 蓄 积 量 都 远 远 低 于 全 国 平 均 水 平 。 同 时 ， 全 省 尚 有 近 期 急 需 绿 化 的 宜 林 荒 山 荒 地 4000 多 万 亩 ， 还 有 15 度 以 上 坡 耕 地 及 严 重 沙 化 土 地 2000 多 万 亩 ， 森 林 资 源 总 量 不 足 ， 治 理 任 务 非 常 艰 巨 。 2、经济社会发展需求 实现全省经济社会发展的总体目标，必然要求林业建设更好地 服务于全省经济社会发展的大局，把林业生态建设作为西部大开发 12 的切入点和重要组成部分，加强林业重点生态工程建设，尽快取得 突破性进展，为经济社会可持续发展奠定生态基础。同时，必须处 理好林业建设的总体推进与重点区域突破的关系，突出重点区域的 生态治理，实行分类指导，合理布局林业生产力，尽快基本解决重 点地区的生态问题，以区域林业的协调发展服务于区域经济社会的 发展。 党的十六届五中全会做出了推进社会主义新农村建设的重大战 略部署。按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理 民主”的总体目标，社会主义新农村建设也为林业发展带来了新机 遇，提出了新要求。一是必须充分发挥林业地域广、领域宽、劳动 密集的优势，大力发展适合农民分散经营的各种林业产业，为繁荣 农村经济，特别是繁荣山区、沙区农村经济，增加农民收入，为解 决“三农”问题做出更大的贡献；二是必须大力推进以村屯绿化为 重点的乡村绿化美化一体化，建设“村容整洁、环境美好”的农村 生产生活环境。同时，要积极配合新农村建设，认真搞好新林区建 设。通过建设绿色林区、效益林区、活力林区、和谐林区、富裕林 区和平安林区，全面推进社会主义新林区建设，努力做到新农村和 新林区建设整体推进，共同发展。 3、 林 产 品 及 林 副 产 品 需 求 随 着 全 面 建 设 小 康 社 会 的 宏 伟 目 标 逐 步 实 现 ， 人 民 群 众 的 消 费 水 平 、 层 次 和 结 构 的 不 断 升 级 ， 对 林 产 品 及 林 副 产 品 的 需 求 必 然 呈 现 出 明 显 的 多层次、多样化趋势。据预测，到 2010 年全国木材需求 13 量将达到 2140023000 万立方米，经济林产品需求呈上升趋势；到 2020 年木材需求、人造板及各种装饰板材需求、经济林需求以及其 它林产品的需求总量也有一定的上升空间。森林生态旅游、优质果 品和森林食品、药品、保健品等需求将持续增长，对森林非木质林 产品消费和森林服务消费将成为时尚潮流。此外，社会对林业产业 发展的宏观引导、社会中介、产品环保标准以及质量标准体系等社 会服务的需求也十分迫切。这些都要求林业建设在突出生态建设的 同时，大力发展经济林、积极发展人工用材林，不断优化林产品及 林副产品结构，努力保证有效供给，满足人民群众日益增长的物质 文化生活需求。 以上需求分析表明，我省今后相当长的时期内林业建设主要任 务：一是在 2020 年之前，必须保持一个长期的高速增长态势，逐步 缓解供给与需求之间的矛盾，才能适应全面建设小康社会、和谐社 会对生态建设的要求；二是在快速发展过程中优化森林质量、调整 产业结构、扩大产业规模；三是必须增强生态建设的针对性和植被 恢复方式的有效性，结合经济社会发展和人民生活水平的提高尽快 基本解决重点地区的生态问题。 三、林业发展“十一五”和中长期规划总体思路 (一)指导思想 以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻十六 大和十六届三中、四中、五中全会精神，以科学发展观统领林业建 14 设，围绕大地增绿、农民增收的目标，以加快发展为主题，以提高 质量效益为重点，坚持生态建设产业化、产业建设生态化，保护与 发展并重，分区指导，分类经营，深化改革，扩大开放，全面实施 以生态建设为主的林业发展战略，努力构建比较完备的林业生态体 系和比较发达的林业产业体系，为建设资源节约型、环境友好型社 会提供生态保障，为建设社会主义新农村和构建和谐社会服务。 (二)基本原则 1、坚持用科学发展观指导林业建设。林业工作服从和服务于全 省大局，以人为本，着眼于满足人民群众的需要、提高人民群众的 生活质量、促进人的全面发展，让林业建设成果造福当代、惠及后 代。 2、坚持全省动员，全民动手，全社会办林业。多渠道、多层次、 多形式筹集建设资金，国家、地方、集体、单位、个人相结合，广 泛动员全社会共同参与林业建设。 3、坚持生态效益、经济效益和社会效益相统一，生态效益优先。 林业建设与区域经济发展、农业产业结构调整、解决“三农”问题、 建设社会主义新农村以及全面建设小康社会相结合，大地增绿与农 民增收同实现。 4、坚持严格保护、积极发展、科学经营、持续利用森林资源。 资源培育和资源管护并重，发展数量与建设质量并举，严格保护与 科学利用两手抓。 5、坚持政府主导和市场调节相结合，实行林业分类经营和管理。 15 林业生态建设以政府投入为主纳入各级公共财政体系；林业产业建 设在国家宏观指导下，遵循市场规律，主要依靠市场优化资源配置， 公有林业与非公有林业相互促进，生态建设与林业产业协调发展。 6、坚持尊重自然和经济规律，合理布局林业生产力。统一规划， 分区施策，突出重点，整体推进，因地制宜，适地适树，乔灌草结 合，多树种混交。 7、坚持科教兴林。以机制创新为动力，以技术创新为途径，依 靠科学技术，全面提高林业建设的科技含量，建立强有力的科技支 撑体系；加强人才队伍建设，建立人才保障和智力支持体系。 8、坚持依法治林。加快林业立法步伐，不断完善林业法律法规 体系；落实执法责任，规范执法行为；加大执法力度，强化执法监 督；加强普法宣传，提高法治素质，为依法治林、依法兴林创造良 好的法治环境。 (三)“十一五”和中长期发展战略目标 根据国民经济和社会发展的客观要求，我省“十一五”和中长 期发展战略步骤分为三步走：总体目标是：到 2010 年，全省生态环 境恶化的趋势得到缓解；到 2020 年，全省生态环境恶化的趋势得到 基本遏制；到 2050 年，重点地区的生态问题基本解决，整体生态状 况开始步入良性循环，全省的生态状况明显改善，初步建成比较完 备的森林生态体系和比较发达的林业产业体系。 1、 “十一五”期间，是我省林业建设的关键五年和快速发展阶 段，紧紧抓住战略机遇期，以四大工程为带动，实现森林资源的快 16 速增长和林业产业的成长壮大。 总的目标是，到 2010 年，森林覆盖率达到 16.0%左右，使我省 生态治理取得突破性进展，全省生态环境恶化的趋势得到缓解；林 业产业总产值翻一翻，达到 110 亿元人民币，林业产业体系进一步 壮大，产业结构趋于合理。具体指标是： 国家重点保护的生态公益林面积达到 4000 万亩，占林地面积 的 30%以上； 各级自然保护区面积达到 16115 万亩，占国土面积的 25.2%。其中，国家级自然保护区面积达到 10633.6 万亩，占全省国 土面积的 16.7%； 全省 1/2 县以上城市绿化覆盖率达到 30%，人均公共绿地达 到 8 平方米； 社会主义新农村建设中，荒山绿化率达到 100%，村屯绿化覆 盖率达到 45%，乡村河、沟、渠、水源绿化率大于 80%，主干通道 及乡村道路绿化率大于 90%，住户房前屋后水平距离 25 米内的宜林 地域全面绿化，人均公共绿地 10 平方米以上； 造林基地供种率达到 60%，良种使用率达到 45%； 科技进步贡献率达到 45%； 初步建立“产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确、 利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务有效”的林业产权制度框 架； 基本建立林业分类经营体制框架和与经济发展水平相适应的 17 森林生态效益补偿制度； 基本建成比较完备的地方林业法律法规体系，规范的林业行 政执法体系，高效的林业行政执法监督体系，健全的林业普法教育 体系。 2、20112020 年，是林业建设的攻坚阶段，也是生态保护和 生态治理大见成效的关键阶段，在立地条件越来越差的情况下，森 林资源还必须保持一个较高的增长速度，同时使林业产业布局更加 合理，实力显著增强。 总的目标是，到 2020 年，森林覆盖率达到 18%左右，重点地区 的生态问题基本解决，全省生态环境恶化趋势得到基本遏制，生态 状况明显改善；林业产业实力显著增强。具体指标是： 约 6000 万亩国家重点生态公益林得到全面保护； 各级自然保护区面积占国土面积的 30%左右。其中，国家级 自然保护区面积占国土面积的 20%； 科技进步贡献率达到 50%； 造林基地供种率达到 80%，良种使用率达到 65%。 3、20212050 年，是林业建设的巩固提高完善阶段，在稳定 提高森林覆盖率的同时，把重点转移到森林可持续经营上来，不断 提高森林质量，充分发挥森林的三大效益。 总的目标是，到 2050 年，使森林覆盖率达到并稳定在 20%以上， 全省整体生态状况开始步入良性循环，林产品供需矛盾得到缓解， 建成比较完备的森林生态体系和比较发达的林业产业体系。 18 四、总体布局与生态治理重点区域 (一)总体布局与区域发展战略 根据我省自然条件的总体状况和实现人与自然和谐的最终目标， 全省以天然林保护为主的天然林区林业、以退耕还林为主的农区林 业、以宜林荒山荒地造林为主的荒山林业、以道路水系绿化为主的 绿色通道林业、以城镇村庄绿化为主的城市村镇林业和以防沙治沙 为主的沙区林业等六大组成部分布局林业生产力。 根据区域内部自然地理、生态环境的整体性、区域间的差异性 以及考虑到行政界线的完整性，将全省划分为西部、中部、东部、 南部四大片进行区域突破，在全省形成西部以治理风沙危害，加快 生态修复为主；中部以增加林草覆被，实行综合治理为主；东部以 遏制水土流失，发展林果产业为主；南部以强化森林保育，改善生 态环境为主的林业发展基本格局。 1、西部：治理风沙危害，加快生态修复 西部主要包括河西五市，面积 27.49 万平方公里，占甘肃国土 面积的 60.44%,其中沙区面积占全省沙区面积的 95%左右。是我省 生态环境最脆弱地区，是林业生态建设的主战场。林业建设的主要 任务是治理风沙危害，加快生态系统修复的步伐，主要措施：一是 要严格保护好祁连山水源涵养林区的现有森林资源与野生动植物资 源，提高水源涵养能力；二是加大以恢复林草植被为核心的风沙源 区治理的力度；三是加大荒漠区的封禁的力度，加快荒漠生态系统 的恢复与重建；四是在绿洲区发展节水型生态经济防护林体系为主。 19 “十一五”期间规划生态公益林营造面积 1295.27 万亩，占全 省总规划量的 23.68%，其中：退耕地造林 152 万亩，宜林荒山（滩） 造林 229.20 万亩，封山（沙）育林 914.07 万亩。按工程分：退耕还 林工程营造林 894.2 万亩， “三北”防护林工程营造林 333.8 万亩， 天保工程营造林 22.27 万亩，平原绿化工程造林 35.0 万亩。林业产 业重点发展鲜食和酿酒葡萄、梨、枣、杏等经济林果以及草花制种 业；重点扶持具有发展潜力和市场前景的林业企业。开发祁连山林 区和绿洲区的生态旅游和特色旅游资源。 2、中部：增加林草覆被，实行综合治理 中部主要包括兰州市、白银市、天水市、定西市及临夏州，总 面积 7.53 万平方公里，占甘肃总面积的 16.41%。陇中黄土高原绝大 部分地区为干旱半干旱气候，自然植被稀疏，自然条件严酷，水土 流失严重，生态环境脆弱，是今后提高我省森林覆被率的重点地区。 林业建设的主要任务是通过植树造林，乔、灌、草相结合，山、水、 田、林、路的综合治理，尽快提高植被覆盖率。主要措施：一是要 严格保护现有森林资源与野生动植物资源；二是对水土流失严重、 生态区位重要的陡坡耕地和严重沙化耕地有计划、有步骤地继续实 施退耕还林；三是退耕、禁牧、封山和人工造林种草相结合，重点 营造生态林，尽快形成功能完善的林草植被体系。 “十一五”期间规划生态公益林营造面积 1877.60 万亩，占全 省总规划量的 34.33%，其中：退耕地造林 700.74 万亩，宜林荒山造 20 林 698.45 万亩，封山育林 478.41 万亩。按工程分：退耕还林工程营 造林 1620.54 万亩， “三北”防护林工程营造林 107.0 万亩，天保工 程营造林 135.06 万亩， “长防”工程营造林 15.0 万亩。林业产业重 点扶持和建设饲草、柠条、沙棘、药材、花椒、大枣、苹果、杏、 桃基地，培育发展退耕还林饲草业，整合提高鲜切花、球根类花卉 产业化规模。组建饲草加工、花卉包装营销企业，提高产品附加值。 3、东部：遏制水土流失，发展林果产业 东部主要包括我省平凉市、庆阳市，总面积 3.84 万平方公里， 占甘肃总面积的 8.44%。陇东黄土高原属温带半湿润季风气候，水 土流失严重是最主要的生态问题。林业建设的主要任务是：加强对 现有林草植被的保护，全面实行封山禁牧，舍饲圈养，禁止滥垦、 滥樵；通过人工造林，封山育林，飞播造林，退耕还林和小流域综 合治理等措施，实行保塬、护坡、固沟，塬坡沟综合治理，遏制水 土流失危害。同时积极发展以温带水果为主的林果产业，促进农民 增收和地方经济发展。 “十一五”期间规划生态公益林营造面积 1299.42 万亩，占全 省总规划量的 23.76%，其中：退耕地造林 432.31 万亩，宜林荒山造 林 604.90 万亩，封山育林 262.21 万亩。按工程分：退耕还林工程营 造林 1114.01 万亩， “三北”防护林工程营造林 79.50 万亩，天保工 程营造林 105.91 万亩。林业产业重点建设苹果、大枣、杏、核桃基 地，培育扩大果品产业化规模。组建果品加工、包装营销企业，提 21 高产品附加值。开发子午岭林区的生态旅游和红色旅游资源。 4、南部：强化森林保育，改善生态环境 南部主要包括陇南市、甘南州及天水市部分地区。总面积 6.62 万平方公里，占甘肃总面积的 14.55%；这一区域分布着我省面积最 大的白龙江林区、洮河林区、小陇山林区（长江流域部分） 。 甘南高原，主攻方向是保护高寒高原典型生态系统。主要任务 是：采取全面保护，辅以适当治理措施，防止植被退化，增强高寒 湿地涵养水源功能，确保长江、黄河中下游的生态安全，特别要加 大甘南黄河重要水源补给生态功能区的林草植被的保护力度，对已 经沙化的土地进行综合治理，加强天然林、湿地和高原野生动植物 保护，实行退耕还林还草、牧民定居和生态移民等措施，确保黄河 中、下游生态安全。加强黄河首曲、尕海则岔、洮河等自然保护区 建设。 白龙江林区和小陇山林区（长江流域部分）主攻方向是：休养 生息，加强经营，在保护生态前提下，建设我省用材林资源战略储 备基地。主要任务是：推动天保工程向纵深发展，妥善安置企业职 工，加强森林保育，向多资源开发和第三产业为主的林区经济转变， 深化国有森工企业改革，以体制和机制创新促进林区经济发展。切 实抓好小陇山森林可持续经营国家示范点建设，认真总结经验，不 断探索优化林分结构的最佳模式，为科学培育人工林，提高林分质 量，为实现全省森林可持续经营奠定基础。 陇南峡谷地区。主攻方向是保护和改善生态环境，确保长江中 22 下游生态安全。主要任务：一是继续搞好天保工程；二是对陡坡耕 地有计划、有步骤地退耕还林；三是在生态区位重要的地域，营造 防护林体系；四是加强白水江等自然保护区的建设；五是因地制宜 地发展油橄榄、花椒、茶叶、林下药材等特色经济林产业。 “十一五”期间，规划生态公益林营造面积 996.71 万亩，占全 省总规划量的 18.22%，其中：退耕地造林 314.95 万亩，宜林荒山造 林 410.45 万亩，封山育林 271.31 万亩。按工程分：退耕还林工程营 造林 671.25 万亩，天保工程营造林 206.76 万亩， “长防”等防护林 工程营造林 118.7 万亩。林业产业重点抓好核桃、花椒、油橄榄、 茶叶、药材、山野菜等基地建设。组建林木加工、林果储藏加工、 林药林菜加工、花卉盆景培育、野生动物繁养、林区水资源开发和 矿产资源的开采等林业产业集团，走外向型发展的路子。开发白龙 江林区、洮河林区以及小陇山林区（长江流域部分）的生态旅游和 红色旅游资源。 (二)生态治理重点区域 将我省按照重点治理的目标不同，分流域以及考虑到行政界线 的完整性，划分为 8 个生态重点治理区域，其中西部 2 个、中部 3 个、东部 1 个、南部 2 个。 1、石羊河流域综合治理区 包括武威市的凉州区、古浪县、民勤县，金昌市的永昌县、金 川区等 5 县（区） ，国土面积 4993.35 万亩，其中林业用地 1450.23 23 万亩，耕地 601.16 万亩，其他非林业用地 2941.96 万亩，森林覆被 率 10.14%。 治理的主要思路是，在合理分配全流域生产生活和生态用水的 基础上，上游祁连山山区禁止过牧、开垦、采矿等人为活动，切实 加强水源涵养林的保护，同时通过退耕还林（草） 、退牧还草以及人 工造林等措施，逐步提高水源涵养能力；中游以发展节水型生态经 济防护林体系为主，下游地区大力保护和恢复林草植被，加快防沙 治沙步伐，有计划地实行生态移民，减轻对民勤绿洲的生态压力。 “十一五”期间规划生态公益林营造面积 453.30 万亩，其中： 退耕地造林 47.80 万亩，宜林荒山（滩）造林 108.5 万亩，封山（沙） 育林 298.0 万亩。按工程分：退耕还林工程营造林 357.80 万亩， “三 北”防护林工程营造林 99.50 万亩。 2、甘南黄河水源补给生态功能区 本区位于甘南藏族自治州境内，属青藏高原东北部，黄河上游， 地势高亢，是黄河流域重要的水源补给生态功能区。国土面积 4585.65 万亩，其中林业用地 1304.45 万亩，非林业用地 3281.20 万 亩，森林覆被率 18.98%。 存在的主要问题是，长期以来的过牧，草原、森林植被退化， 水土流失、草地沙化等较为严重。 主要治理思路是：实施退牧还草、退耕还林，加大对现有林地、 草地、湿地的保护力度，采取围栏封育、人工辅助更新以及牧民定 居等措施，加快林草植被恢复；有计划地实行生态移民，减轻对本 24 地区的生态压力。加强黄河首曲、尕海则岔等湿地类型以及洮河等 森林生态系统类型自然保护区建设， “十一五”期间重点完成湿地、 森林生态系统保护工程、恢复工程以及科研、监测、宣传教育等能 力建设。 “十一五”期间规划生态公益林营造面积 96.65 万亩，其中： 退耕地造林 7.45 万亩，宜林荒山造林 33.20 万亩，封山育林 56.00 万亩。按工程分：退耕还林工程营造林 21.45 万亩，天然林保护工 程等营造林 75.20 万亩。 3、祁连山水源涵养林区 祁连山水源涵养林区地处河西走廊祁连山北坡石羊河、黑河、 疏勒河三大内陆河源头，祁连山森林生态系统是河西走廊陆地生态 系统的主体。加强保护、加快培育和发展祁连山森林资源，对涵养 石羊河、黑河、疏勒河三大内陆河水源，遏制北部风沙，生物多样 性保护，改善生态环境，促进河西走廊和谐社会建设以及生态安全 具有十分重要意义。 “十一五”期间总的目标是：到 2010 年，森林 覆被率达到 21.71%，保护区生态治理取得突破性进展，重点区域退 化的植被得到有效恢复，生态状况进一步改善，局部恶化的趋势得 到初步遏制，林业产业体系进一步壮大，产业结构趋于合理。主要 建设内容，一是加强生物多样性保护及植被恢复，争取将祁连山国 家级自然保护区列为国家示范保护区；二是加强保护区管理、科学 研究、环境动态监测、重大灾害应急体系、宣传教育以及社区共管 等方面能力建设；三是加强基层保护站、护林站危房维修改造、林 25 区道路、输电线路、通讯线路及护林防火、病虫害防治等基础设施 建设；四是在保护区核心区加大退耕还林还草的力度，实行封山禁 牧，有计划地实行生态移民；五是结合保护区特点，合理开发利用 林区资源，发展生态旅游、特色养殖业等林业产业，不断提高林区 职工群众的收入； 4、刘家峡库区 刘家峡库区主要包括临夏州的积石县、永靖县、临夏市、临夏 县、东乡县等 5 县（区） ，属温带季风型干旱、半干旱气候。国土面 积 843.3 万亩，其中林业用地 321.74 万亩，耕地 232.86 万亩，其他 非林业用地 288.7 万亩，森林覆被率 7.07%。 主要治理思路是，以保障刘家峡水库生态安全为目标，保护好 现有森林资源，严禁陡坡垦殖，15 度以上坡耕地全部退耕还林，封 育、造林相结合，营造水源涵养林和水土保持林，大力发展以花椒 为主的生态经济兼用树种，建设生态经济型水土保持防护林体系。 “十一五”期间规划生态公益林营造面积 114.35 万亩，其中： 退耕地造林 48.00 万亩，宜林荒山造林 70.80 万亩，封山育林 25.55 万亩。按工程分：退耕还林工程营造林 134.50 万亩， “三北”防护 林工程营造林 9.30 万亩，天保工程营造林 0.55 万亩。 5、黄河干流流域 包括兰州市的三县五区，白银市的白银区、平川区、靖远县等 11 个县（区） 。地处陇中黄土高原丘陵沟壑区，大部分地区属温带 26 半干旱季风气候。国土面积 3313.65 万亩，其中林业用地 644.53 万 亩，耕地 629.46 万亩，其他非林业用地 1692.6 万亩，森林覆被率 6.24%。 主要治理思路是，以保护和恢复林草植被为核心，把大面积坡 耕地退下来还林还草；乔灌草结合，工程措施、生物措施与农艺措 施相结合，山、水、林、田、路综合治理，退耕、禁牧、封山和人 工造林种草相结合，重点营造生态林，尽快形成功能完善的林草植 被体系。 “十一五”期间规划生态公益林营造面积 344.46 万亩，其中： 退耕地造林 102.30 万亩，宜林荒山造林 94.95 万亩，封山育林 147.21 万亩。按工程分：退耕还林工程营造林 309.55 万亩， “三北” 防护林工程营造林 30.95 万亩，天保工程营造林 3.96 万亩。 6、渭河流域 包括天水市的五县二区，定西市通渭县、陇西县、漳县，平凉 市的庄浪县、静宁县等 12 个县（区）及小陇山部分林区。地处黄土 高原丘陵沟壑区，大部分地区属温带半湿润季风气候。国土面积 3838.2 万亩，其中林业用地 1156.23 万亩，耕地 1499.53 万亩，其他 非林业用地 1182.41 万亩，森林覆被率 14.91%。 主要治理思路是，以扩大森林植被为核心，在保护好现有资源 的基础上，通过退耕还林、荒山造林等措施；尽快形成功能完善的 防护林体系。同时积极发展以温带水果为主的林果产业，促进农民 增收和地方经济发展。 27 “十一五”期间规划生态公益林营造面积 983.15 万亩，其中： 退耕地造林 368.79 万亩，宜林荒山造林 416.85 万亩，封山育林 197.51 万亩。按工程分：退耕还林工程营造林 808.54 万亩， “三北” 防护林工程营造林 45.25 万亩，天保工程营造林 114.36 万亩， “长防” 工程营造林 15.00 万亩。 7、泾河流域 包括平凉市的崆峒区、泾川县、灵台县、崇信县、华亭县以及 庆阳市的七县一区等 13 个县（区）及关山、子午岭林区。地处陇东 黄土高原，大部分地区属温带半湿润季风气候。国土面积 5186.7 万 亩，其中林业用地 2397.91 万亩，耕地 1316.29 万亩，其他非林业用 地 1472.5 万亩，森林覆被率 18.09%。 治理的主要思路是，加强对现有林草植被的保护，全面实行封 山禁牧，舍饲圈养，禁止滥垦、滥樵；通过人工造林种草，封山育 林育草，飞播造林(草)，退耕还林草和小流域综合治理等措施，实 行保塬、护坡、固沟，塬坡沟综合治理，遏制水土流失危害。同时 积极发展以温带水果为主的林果产业，促进农民增收和地方经济发 展。 “十一五”期间规划生态公益林营造面积 1120.69 万亩，其中： 退耕地造林 370.72 万亩，宜林荒山造林 523.28 万亩，封山育林 226.69 万亩。按工程分：退耕还林工程营造林 955.42 万亩， “三北” 防护林工程营造林 67.50 万亩，天保工程营造林 97.77 万亩。 28 8、白龙江流域 主要包括甘南州的迭部、舟曲县，陇南市的宕昌县、武都区、 文县等五个县（区）及白龙江林区，地处陇南山地，大部分地区属 暖温带半湿润、湿润季风气候，南端属北亚热带湿润季风气候。国 土面积 2389.05 万亩，其中林业用地 866.23 万亩，耕地 292.99 万亩， 其他非林业用地 1238.83 万亩，森林覆被率 24.91%。 主要治理思路是，在加强现有森林植被保护的基础上，通过封 山育林和人工造林，加快荒山绿化和水土流失区的治理。针对峡谷 区的特殊环境和生态问题，以坡面、小流域为单元，分阶段、有重 点地开展生态恢复与重建，遏制区域生态环境的恶化。同时，因地 制宜地发展油橄榄、花椒、茶叶、林下药材等特色经济林产业。 “十一五”期间规划生态公益林营造面积 373.52 万亩，其中：