上海城市轨道交通网络发展战略研究

上海城市轨道交通网络发展战略研究 (上海申通轨道交通研究咨询有限公司，上海，201103) 摘要：在总结国外城市轨道交通的战略发展经验和分析上海城市轨道交通发展形势的基础 上，对目前我国城市轨道交通规划、建设和运营过程中所面临的诸如一体化、网络化、标 准化、产业化、合理化、法制化、投融资、可持续方面的挑战做了全面客观地分析，并针 对这些问题提出轨道交通网络化发展条件下的发展策略，包括规划发展战略、技术发展战 略、网络化发展战略、标准化发展战略、产业化发展战略、科技创新发展战略、投融资发 展战略等，对把握城市轨道交通的发展方向、促进上海城市轨道交通又好又快发展具有一 定的现实意义。 关键字：轨道交通 发展战略 一体化 网络化 1 世界主要各城市轨道交通战略经验总结 1.1. 发达国家特大城市轨道交通普遍发达 世界上一些著名的特大城市如纽约、伦敦、巴黎、莫斯科、东京等，均基本形成一定 的轨道交通网络规模，在市区以地铁、轻轨为主，在城市郊区以国铁或郊区铁路为主，轨 道交通网络覆盖城市的各个方向。 1.2 轨道交通的建设普遍经历过四个发展阶段 从世界主要城市轨道交通的建设历程来看，其建设过程一般都经历过初始发展期、集 中发展期、稳步发展期和成熟发展期四个阶段。 1.3 轨道交通网络客流效益明显 世界主要城市的轨道交通客运量较大，各城市轨道交通客运量占全市公交出行比重基 本在 50以上（东京 86、大阪 84.6%、伦敦 65、纽约 61、巴黎 58），缓解了市 中心交通拥挤的压力。 1.4 轨道交通发展呈多样化趋势 目前，国际上轨道交通技术已日趋成熟，已经上线运营的城市轨道交通有地铁、市郊 铁路、轻轨、单轨、线性电机系统、磁悬浮系统及有轨电车等多种类型。其中以市郊铁路、 地铁、轻轨和有轨电车应用最为广泛，以线性电机牵引系统最有发展前途。 1.5 城市轨道交通的资产运作模式 世界各国的轨道交通投融资呈现多元化模式，其投融资模式主要有：纽约、巴黎、莫 斯科等城市的政府投资建设运营模式，东京、伦敦的 PPP 公私合营模式，香港、新加坡的 资产上市模式等等。 1.6 城市轨道交通的三种经营模式 第一种是欧美“一体化”模式，即由政府公共服务机构或国有公营企业垄断经营，且 投资、建设、运营一体化，主要城市有巴黎、芝加哥、柏林、莫斯科、香港等；第二种是 “一体化模式”的变种，由两个政府公共服务机构或国有公营企业经营，投资、建设、运 营一体化，主要城市有东京、汉城等；第三种是投资、建设和运营分离的“亚洲模式”， 主要城市有新加坡和台北等。 2 国内城市轨道交通面临的挑战 2.1 一体化的挑战 在国内城市轨道交通集中快速建设和发展过程中，除了确保轨道交通网络自身的合理、 协调之外，如何使城市轨道交通融入整个城市综合交通系统，需要在战略层面进行研究， 做到与对外交通枢纽的良性衔接、与城市其他交通方式的良好融合，在枢纽布局、设施配 套、换乘优惠、运行管理等方面协调互动，构成整个城市和谐交通体系的一部分。 2.2 网络化的挑战 在城市轨道交通由单线建设进入网络化建设阶段之后，需要以网络化运营为切入点进 行网络化建设，研究网络化规划，实施网络统筹、资源共享、枢纽预留、网络仿真和运营 协调等各项网络化战略举措，应对网络化的挑战，确保网络运行的安全、稳态和高效。 2.3 标准化的挑战 与其他公共设施相比，国内城市轨道交通的发展历程尚短，技术积累明显不足，标准 体系建设尤为薄弱，如何加强包括基础标准、通用标准和专用标准在内的不同层次，覆盖 规划、建设、运营和监管不同角度需求的城市轨道交通标准体系，确保国内各城市轨道交 通建设的规范化、标准化、系列化，需要在战略层面进行研究。 2.4 产业化的挑战 经过多年的努力，目前国内轨道交通相关设备的国产化已取得了一定的效果，但关键 技术和关键设备仍存在“被动引进”、“多头引进”和“万国牌”的现象，如何加强各城 市轨道交通设备采购的协调，形成全国统一大市场，引进核心技术，同时加强生产企业的 协同整合，造就国内大型设备供应商，支持民族产业，需要在战略层面进行研究。 2.5 合理化的挑战 目前部分城市存在盲目追求先进性、盲目攀比建设标准的现象。如何加强城市轨道交 通建设规模、建设标准和技术适用性的战略研究，以提供最好的功能为目标，充分体现以 人为本，确保建成后的轨道交通网络在具备一定的先进性的同时，保持适用性，做到先进 性与适用性的平衡，避免由于盲目追求先进、盲目攀比标准而造成的浪费。 2.6 法制化的挑战 国外城市轨道交通的发展过程中，均建立了相应完备的法律法规体系来保证轨道交通 建设和运营中的地位和作用，进而保障公共利益，平衡轨道交通投资、运营者的利益。如 何建立完整的城市轨道交通行业法律、法规，规范建设、运营、乘客行为，需要进行战略 层面的思考。 2.7 投融资的挑战 城市轨道交通作为一种准公共产品，投资规模大，建设周期长，盈利水平低，回报周 期长，在面临巨大融资压力的同时，还需兼顾政府、投资者和使用者三者之间的利益平衡 与风险共担，如何加强投融资和建设运营体制的研究，建立开发利益控制和还原机制，确 保建设资金的到位，平衡运营成本，避免运营长期亏损，需要在战略层面进行研究。 2.8 可持续的挑战 轨道交通进入集中快速发展期，除了确保网络长期稳定运营，即网络自身的可持续发 展之外，在建设期必将培养一批建设力量，形成一个产业链和若干产业集群，如何确保建 设力量和产业群的可持续发展，也是一个需要从战略层面研究的问题，作到轨道网络的可 持续和轨道行业的可持续，避免出现大起大落的现象。 3 城市轨道交通发展战略 3.1 城市轨道交通规划发展战略 城市轨道交通一体化发展的总体策略为“区别定位、有机互补、便捷换乘、同步实施” ，实施举措包括轨道交通网络和地面公交网络的分局域调整策略，轨道站点公交配套、 P+R、KR、B+R 多模式配套策略，轨道交通与铁路网“衔接、替代、兼用、拓展”的融合 策略等内容。同时阐述了城市轨道交通网络规划控制战略和开发效益控制战略，重点对轨 道交通建设与地下空间协调发展策略进行分析，提出“抓住源头、统筹规划；把握过程、 统筹建设；强化机制、统筹管理”的统筹策略。 3.2 城市轨道交通技术发展战略 以上海城市轨道交通的网络化建设为切入点，针对远景网络提出系统选型的八项指导 思想和原则，对网络规划、网络建设、网络运营、网络经营等诸多方面的宏观技术发展战 略进行了思考，提出“网络、线路、站点”三个层面的网络规划控制技术方向和“网络统 筹、资源共享、运营介入、机电集成、节能环保”等五个方面的网络建设技术策略，以及 管理架构、运行模式、安全保障、维修保障等在内的网络运营技术策略。 3.3 城市轨道交通网络化发展战略 上海城市轨道交通已进入网络化发展阶段，结合网络化发展需求，提出“专业规划落 地同步、公交配套服务同步、枢纽节点建设同步”的规划实施策略，提出网络运营管理体 系构建策略，提出覆盖“网络、线路、站段”三个层级、涵盖“建设、运营、管理”三个 方面的网络节能环保战略及实施举措。 3.4 城市轨道交通标准化发展战略 通过对国内外城市轨道交通标准体系的分析，针对目前国内城市轨道交通标准体系存 在着“标准内容重复、标龄过长、结构不合理、分类含糊”等问题，从制订要求、制订依 据和制订原则三个方面提出我国城市轨道交通标准体系的发展战略和具体实施举措。 3.5 城市轨道交通产业化发展战略 根据国务院办公厅颁发的城市轨道交通技术装备国产化政策，在对国内轨道交通装备 需求分析、产业分析、制造能力分析的基础上，提出城市轨道交通技术装备发展战略取向， 并就上海城市轨道交通技术装备发展战略方案进行剖析，提出立国产化基金支持轨道交通 装备产业发展、成立专门的协调机构推进国产化实施等建议。 3.6 城市轨道交通科技创新发展战略 根据“科技是第一生产力”、“人才是第一资源”的思想，制订轨道交通科技发展战