上下级工商联关系研究

上级工商联与下级工商联的关系研究 吉林省工商联课题组 工商联是中国共产党领导的以非公有制企业和非公有 制经济人士为主体的人民团体和商会组织。随着客观形势的 发展，工商联的性质、地位、作用发生了重大变化，工商联工 作的环境、范围、对象和任务发生了重大变化，上下级关系 定位与格局也有所变化。新形势下，加强工商联工作，促进 工商联事业发展，必须理顺上下级关系。关键是坚持与时俱 进，立足战略全局，紧扣科学发展的本质要求，明确上下级 关系定位。为此，本文在深入研究当下工商联上下级关系内 涵与外延，分析上下级关系格局特征与制约发展症结的基础 上，力求探索建立良好的上下级关系，从而构建和谐统一、 运转有序、良性互动、科学高效的工作格局，推动工商联工 作健康开展和工商联事业科学发展。 一、上下级关系的内涵和外延 （一）内涵。我国工商联现行的架构体系是按国家行 政区划设置组织，其上下级关系依据所在行政区的上下级隶 属关系进行划分，适用民主集中制原则。 1.工商联组织的基本设置。目前，在我国的政治架构中， 从中央到地方政府依次分为五级，即中央、省（市、自治区）、 市（地、州、盟）、县（市、区、旗）、乡（镇、街道办事处）。工商 联作为党领导的人民团体和商会组织，其现行的架构体系是 2 按国家行政区划设置组织，依次为四级组织，即全国工商联、 省（市、自治区）级工商联、市（地、州、盟）级工商联和县（市、 区、旗）级工商联。乡（镇、街道办事处）一级没有组织设置。 2.上下级关系的基本内涵。工商联作为人民团体，不是 政党，也不是所谓的“ 准政党” ，其组织 方式和工作机制不同 于政府机构，在上下级关系中缺少某些刚性的行政约束。在 上下级关系中，上级组织对下级组织是工作指导关系，下级 组织是接受上级组织工作指导（被指导）与配合其开展工作 关系。在实践中，越向上行，其工作重心越倾向于整体或区 域的非公有制经济发展的理论性研究和对下级组织的政策 性指导，宏观性、政策性和指导性越强；越向下行，其工作重 心越倾向于接受上级组织指导和执行具体工作，微观性、实 践性和从属性越强。 3.上下级关系的特质分析。一是全国工商联无其上。根 据组织机构设置，全国工商联是最高组织机关，其负责直接 或间接指导省（市、自治区）及其以下各级工商联工作。二是 县（市、区、旗）级工商联无其下。作为基层组织，县（市、区、 旗）级工商联接受或间接接受所属市（地、州、盟）及其以上各 级组织指导。三是省（市、自治区）和市（地、州、盟）两级组织 承上启下，其负责直接或间接接受所属上级组织指导并对所 属下级组织进行直接或者间接指导。 （二）外延。目前，根据工商联所承担的事务属性划分， 3 上下级之间指导与被指导关系，主要体现在以下五个方面： 1.政治方面的指导。作为执政党领导的人民团体，工商 联在思想上、政治上、行动上要坚定不移地走中国特色社会 主义道路，与中共中央的决策部署保持高度一致。为确保工 商联工作的正确方向，上级工商联从坚持正确的政治方向和 政治原则出发，及时向下级工商联传达、宣传和组织学习党 和政府方针政策。主要是通过领导讲话和会议文件等形式， 部署不同时期的重点工作和任务，提出要求，明确指导。特 别是对非公有制经济代表人士工作等政策性比较强的问题 加强指导。 2.交流方面的指导。为不断提升工商联履行职责的能力 和水平，上级工商联不断创新工作载体，搭建、拓宽与下级 工商联之间、下级工商联相互之间的交流渠道和沟通平台， 及时总结并推广工商联工作中的新思路、新途径、新做法和 新经验，增强工作指导的灵活性、针对性和实效性。主要是 充分利用常委会议、执委会议、专门工作会议、座谈会、区域 联席会（如东北三省一区、东部长白山区、西部地区）等多种 形式，组织下级工商联总结交流在实践工作中创造出来的好 方式好做法，不断增强工商联的工作效能。 3.工作计划方面的指导。为形成上下联动、合力推进的 工作局面，上级工商联组织围绕中心、服务大局，根据当地 党委和政府的重大决策、经济社会发展政策以及有关发展经 4 济的工作思路、工作部署，制订年度工作要点和工作计划， 发送下级工商联组织参考，为其熟悉政策、掌握政策和运用 政策提供知情知政渠道。下级工商联组织结合自身实际情况， 认真贯彻执行，能够促进上下级统一行动、形成合力，有效 地提升工商联组织的整体执行力。 4.调研方面的指导。工商联的基本职责是通过民主协商、 民主监督、参政议政和鼓励、服务、支持、引导非公有制经济 发展，把广大非公有制经济人士紧密地团结在党的周围，同 心同德，为全面建设小康社会、坚持和发展中国特色社会主 义、实现中华民族伟大复兴贡献力量。上级工商联按照面向 基层、重心下移，抓基层、打基础，抓落实、促活力的工作思 路，围绕重点工作的落实情况，通过召开座谈会、发放调查 问卷、实地考察和听取汇报等形式，展开调查研究，督促检 查，在调研中发现问题，提出解决问题的方式方法，对下级 工商联工作予以及时的具体指导，并结合自身实际情况，积 极协调有关部门帮助解决。下级工商联在深入调查研究基础 上，及时向党委、政府反馈非公有制经济发展情况、存在问 题及非公有制经济人士提出的意见建议和各类诉求，为党委、 政府发展非公有制经济提供决策参考，并协助政府强化非公 有制企业规范管理和服务等工作。 5.培训方面的指导。为提高工商联干部综合素质，上级 工商联根据工作实际，加强下级工商联干部对党的理论和路 5 线方针政策，我国经济社会发展趋势和非公有制经济发展特 点规律以及现代市场经济、现代科技、现代管理、法律等方 面知识的学习与培训，着力提高下级干部的政治把握能力、 谋划工作能力和解决问题能力。同时，通过培训，增强下级 工商联干部对当前工作重点和工作要求的了解和把握，使之 按照上级总体的工作部署和要求，确定本地的工作目标和任 务，配合上级开展工作。 二、上下级关系的现状和症结 （一）现状。工商联的基本特征是统战性、经济性、民 间性有机统一。其经济性体现在服务非公有制经济发展，不 具备强有力的行政资源；民间性主要体现在其具有商会性质 和职能，具有浓厚的“ 民间” 色彩；但是，工商 联又不同于普通 的民间商会组织，其统战性决定了其具有明显的政治属性， 担负着政府管理和服务非公有制经济的助手职责，接受着党 委和政府的行政领导，又具有较强的“ 官方” 色彩。由于工商 联集“ 民” 与 “官”于一身，决定了工商 联组织务 必接受双重领 导，即在接受上级组织指导的同时，还要接受同级党委和政 府的领导。工商联既是官方性质机构并隶属于党委统战部代 表党委领导的“人民 团体” ，又是“民间商会”；既要扮演官方发 言人的角色，又要扮演非公有制企业代言人的角色；既要维 护党和国家的利益，又要维护民营企业的权益；既要严格执 行党委和政府的指令，又要坚持自主活动；既要以统战性为 6 主，又要突出经济性和民间性；既要发挥组织的经济服务职 能，又不具有政府部门的行政干预手段。工商联组织所承载 的这种“双重 ”角色职 能，使其在各级党委和政府的 领导关系 中往往处于异常尴尬的境地，其上下级关系常常处于一种若 即若离、不温不火、上热下冷、相对松散的状态。 （二）症结。通过调研分析，笔者认为造成上述局面的 原因主要有以下几点： 1.指导机制不健全。首先，指导方式过于单一。目前，上 级组织对下级进行业务指导，还常常停留于下发文件、召开 座谈会、作报告、搞培训等传统模式上，对推动下级开展工 作存在一定的局限性。同时，上级组织单方面的“业务指导” 也常常给下级组织造成“填鸭式” 的逆反心理， 导致下级组织 面对上级的业务指导“ 无动于衷” 或“走形式”，影响其执行力。 其次，考核机制不够完善。在上级组织对下级进行工作指导 或工作部署过程中，由于缺乏相应的有效考核机制，对下级 组织贯彻执行情况无法及时总结成绩、查找不足，表彰先进、 激发活力。这种优劣不分、奖惩不明的混乱状况，难以最大 限度地调动下级组织贯彻执行上级组织工作部署的积极性。 在一些地区常常出现工作指导、工作部署与贯彻落实不同步 的问题。同时，由于某些缘故，一些上级组织在下达工作部 署或工作指导时，存在着“流于形式” 、“虎头蛇尾”的问题。这 种只管下达工作任务、大张旗鼓地启动活动、对完成情况不 7 按时考核验收的现象，严重挫伤了下级组织的贯彻落实上级 工作指导与工作部署的主观能动性，工作活力受到抑制，影 响工作效能。第三，接受指导与配合工作意识不强。由于上 下级工商联关系常常处于一种若即若离、不温不火的松散状 态，造成下级组织接受上级工作指导、配合工作的意识不强， 往往只是被动式的接受，缺乏足够的灵活性和主观能动性， 更遑论地方的创造性。 2.联系渠道不畅通。首先，上下级之间联动机制不健全。 现有的上下级工作联系渠道比较单一，一些组织还仅仅停留 于固有的“ 上传下达 ”的僵化工作模式，尚未建立健全能 够充 分整合整个工商联系统资源的上下联动、具有凝聚力的联动 机制。其次，上下级之间联系比较薄弱。下级组织对上级的 工作指导、工作部署以及重点工作任务缺乏全面性的了解和 把握，易于造成下级组织参与性不强，参与度不够，对贯彻 执行上级组织的工作指导和工作部署具有一定的局限性和 盲目性。第三，上下级之间缺乏信息反馈机制。下级组织特 别是县级组织作为基层组织，是工商联工作的基础，是广大 会员的直接组织者和具体指导者，是将上级组织精神下达并 将广大会员意见上传的枢纽，其直接了解掌握基层信息，信 息量极为丰富，且具有很强的针对性。但是，由于缺乏良好 的信息反馈机制，目前无法及时有效地做到“上情下达” 和 “下情上传 ”，制约着工商 联职能作用的 发挥。 8 3.角色定位不准确。长期以来，由于种种原因，工商联工 作上热、中温、下冷的状况没有从根本上得到改变，造成上 下级组织自身角色定位比较模糊。首先，上级组织职能意识 不强，指导作用难以充分发挥。由于缺乏职能意识和有效的 监督机制、工作手段和行政资源，造成上级组织的工作指导 缺乏“ 权威性 ”。此外，地方党委政府领导 的“刚性化”，尤其是 部分地方党委政府对工商联工作职能定位不准，将其自身服 务职能单纯的理解为行政职能，对其工作任务目标定位等同 于其他具有一定行政手段的部门，造成工商联组织开展工作 面临“ 有心无力 ”、疲于 应对的局面，也致使上级组织的工作 指导和工作部署常常流于形式，在工作实践中难以落实到位。 其次，下级工商联工作条件较差，工作开展难。下级组织普 遍存在人员少、经费拮据、办公条件简陋的现象，依靠“皇粮” 过日子，正常的工作难以为继。其中办公经费少、工作条件 差是基层组织的一个突出问题，个别地区甚至没有将办公经 费纳入同级财政预算，采取一事一议的方式申请办公经费， 工作上缺乏保障和必要条件，基本上处于守摊子状况。第三， 自身素质不高，任务难落实。目前，基层工商联干部普遍存 在着人员老化、文化程度不高、整体素质不强的状况。有的 整天叫苦连天，抱怨工商联地位低、领导不重视，工作畏首 畏尾、主动性不够、开拓精神差；有的地方把工商联当作安置 干部、解决待遇的照顾性部门，安排一些快退休的干部到工 9 商联养老；干部流动慢、提拔难的问题比较突出，往往是进得 来、出不去，提拔任用少，导致外单位年纪轻、素质好的干部 不愿来工商联工作，严重影响干部的工作积极性和主动性， 造成干部队伍建设与所担负的职责任务不相适应。由于自身 素质不高，与党和政府的要求差距比较大，工作难开展，工 作任务也难以落实。 三、构建良性互动的上下级关系的路径选择 建立完善的上下级关系，是新形势下加强和改进工商联 工作的需要，是工商联自身建设的重要方面，是工商联开展 各项工作不可或缺的环节。工商联组织是否具有良好与畅通 的上下级关系，直接影响到工商联的执行力、影响力和凝聚 力。因此，在新形势下加强工商联组织建设，必须从加快构 建良好的上下级关系入手，完善机制，畅通渠道，全力打造 一支效率高、作风硬、业务强的工商联队伍，努力构建和谐 统一、运转有序、良性互动、科学高效的工作格局。 1.完善指导机制。首先，要建立健全督促、检查与指导机 制。上级组织要不断创新工作方式方法，在以传统模式对下 级组织开展工作指导的基础上，要采取定期与不定期相结合、 全局与局部相结合等方式，赴一些下级工商联组织进行走访 调研。通过实地考察、调查研究和督查检查，切实加大对下 级组织的指导力度。其次，要建立健全考评、验收与激励机 制。为确保下达的工作部署或工作任务落到实处，取得实效， 10 凡是向下级组织下达工作任务或做出工作部署的上级组织， 对下级组织的贯彻执行情况或任务的完成情况必须及时进 行考评、验收，表彰先进，查找不足，确保对下级组织的指导 工作“有始善 终” ，树 立权威性，增强工作的 规范化、程序化。 第三，要建立健全工作机制，科学设置量化标准。有效的工 作机制，能够最大限度地激发工作活力、增强工作效率。要 以提高机关的执行力和工作效能为归宿点，围绕促进机关工 作科学化、制度化和规范化，建立健全符合工商联自身特点 的工作制度；围绕明确和量化工作任务、目标和责任，建立健 全工作目标责任制；围绕完善工作落实、协调、配合、指导和 信息反馈等问题，建立健全长效互动工作机制；围绕全面提 高干部综合素质，建立健全干部培养、考核、激励机制。以制 度建设激发下级组织接受指导和配合工作的主观能动性。 2.畅通沟通渠道。首先，要建立健全上下级联动机制。以 工作面向基层延伸为重点，采取“层层 延伸”和“双向延伸”的 措施，形成上下联动、合力推进的工作网络。坚持面向基层、 重心下移，形成抓基层、打基础的广泛共识，增强工作的层 次性、针对性和实效性。必须将抓好下级组织建设作为自身 建设的重中之重，注重向基层组织和会员企业进行工作延伸。 全国工商联要在省、市、县设立工作联系点；省、市工商联组 织要在县级建立工作联系点；县级工商联在乡镇、街道、社区、 市场等建立工作联系点，通过资源整合，充分发挥组织优势。 11 其次，要建立健全联合攻关机制。为加强区域间、省际间、地 市间、县域间工商联组织的沟通与合作，破解共同面对的突 出问题，上级组织要不断创新思维，积极谋划工作载体与平 台。通过组织下级工商联开展联合攻关，密切上下级之间、 同级之间的联系，切实增强其对上级组织工作部署和任务的 了解和把握，提高下级组织的参与度，增强其工作主动性。 要按照区域环境与资源禀赋异同，进行划片分区，开展区域 性联合调研与攻关，提出有针对性、创新性、可操作性的对 策建议。第三，建立健全情况通报、信息反馈制度。要进一步 完善上级对下级的工作情况通报和信息反馈制度。作为上级 组织，要定期将下级组织工作开展情况及时向同级党委、政 府和统战部门进行通报，不断完善上下级之间的互动交流机 制，使“上情下达 ”和 “下情上传”实现快捷高效。 并根据工作 情况，适时召开经验交流会、现场会和评比表彰等活动，及 时总结推广工作中的好经验、好做法，推动各级组织之间互 相学习，相互借鉴，共同提高。 3.加强自身建设。加强自身建设是工商联顺利开展工作 的有效保障。首先，要明确自身定位，增强工作指导和工作 部署的刚性和权威性。工商联肩负着促进“两个健康”的重要 职责，要把握深入贯彻落实中