公共政策分析陈庆云(整理)

第一章 导论：公共政策 第一节 公共政策的本质 一、中外学者对公共政策的界定 1、伍德罗。威尔逊认为，公共政策是有政治家，既具有立法权者制定的，而由行政人员 执行的法律和法规。(这个定义对政策内容规定得太窄，并受到政治与行政二元论的影响。) 2、戴维伊斯顿认为，公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。 （这个定义侧重于公 共政策的价值分配功能，但对价值可以有广义的理解） 3、拉斯韦尔与卡普兰认为，公共政策是一种具有目标、价值与策略的大型计划。(这个定 义强调了政策作为一种以特定目标为取向的行动计划，以及与一般计划的区别，但内涵过 于笼统。) 4、托马斯戴伊认为，凡是政府决定做的或者不做的事情就是公共政策。(这个定义强调 了政策的表现形式，特别提出了“不做“ 的形式，但它没有严格地指出政府要做的事情与决 定做的事情之间存在的偏差。) 5、詹姆斯。安德森认为，公共政策是政府的一个由目的的活动过程，这一过程是有一个或 一批行为者为处理某一问题或事务采取的。 （这一定义强调公共政策是政府官员的活动过程， 是政府实际做的事情而不是政府打算或将要做的事情，指出了公共政策的动态性和实证性。 但这种理解忽视了价值判断与政策方法的重要性，尤其忽略了政策执行的重要性。 ） 6、国内学者张金马认为，公共政策是党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行动的 准则或指南。其表现形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及 行动计划与策略等等。(这个定义比较全面地指出了公共政策的表现方式，而且突出了它是 一种行为规范。但定义没有把公共政策的本质反映出来。) 第二节 公共政策的特征与功能,， 一、公共政策的基本特征 1、整体性 政策的内容和形式具有完整性;政策的过程具有完整性等. 2、超前性 政策是对未来的一种安排与指南,所以 必须具有一定的超前性. 3、层次性 不同的主体制定的不同政策是有主次之分的. 4、多样性 由于政府职能管理内容的扩大,而引发的政策问题页涉及到诸多领域,从而变得多元化 和复杂化. 5、合法性 政策体现着政府的行为,在法治国家,政府的行为必须依法而行. 二、公共政策的主要功能 1、导向功能 政策的导向功能是指政策引导人们的行为或事物的发展朝着政策制定者所 期望的方向发展。如改革开放初期，党和国家制定的“让一部分人先富起来“ 的政策，引导 成千上万的城乡居民走上了致富的道路。 2、控制功能 政策的控制功能是指政策对社会中人们的行为或事物的发展起到制约 或促进作用。政策控制功能的典型例子是我国实行的计划生育政策，它通过政策的控制功 能把我国的人口总量和增长率控制在一个与我国经济和社会发展相适应的水平上。 3、协调功能 国家的管理活动是一个复杂的系统过程，其申有许多利益关系需要协 调，以保证整个国家社会生活的和谐进行。比如 “长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱 与共“，就是协调执政的共产党与各民主党派之间关系的基本政策;实行民族区域自治，坚 持民族平等，民族团结和各民族共同繁荣的政策，反对大汉族主义和地方民族主义，是我 国协调各民族关系的基本政策。 4、象征功能 政策的象征功能是指政策仅具有符号意义，不产生实质性后果，主要 发挥象征性作用。例如在我国推广使用普通话的政策。我国地域广阔、方言众多的国情决 定了这项政策仅具有象征性的意义。但是，这项政策的意义就在于它具备的象征功能表达 了人们应当以此为努力方向的目标趋势。 第三节 政府 市场 公共政策 一、公共政策形成的逻辑起点 二、政府干预政策及其缺陷 三、政府、市场、公共政策相互关系的再分析 第二章 公共政策分析及其历史沿革 第一节 公共政策分析的框架 一、公共政策分析的内涵 二、公共政策分析的三种模式 三、综合分析框架 第二节 公共政策分析要素 一、政策问题 二、政策目标 三、政策方案 四、政策模型 五、政策资源 六、政策评价标准 七、政策效果 八、政策环境 九、政策信息 第三节 公共政策分析原则 一、系统原则 二、预测原则 三、协调原则 四、必要多样性原则 五、分解综合原则 六?裰髟? 第四节 公共政策分析历史沿革 一、政策分析产生的历史背景 二、政策科学的诞生与发展 三、后工业社会的政策分析 第三章 公共政策分析方法论 第一节 现代科学方法论 一、科学方法的三个层次 二、现代科学方法论的内容 三、现代科学方法的认识论原则 第二节 公共政策分析方法论基本内容及其相互关 一、事实分析 二、价值分析 三、规范分析 四、可行性分析 五、利益分析 第三节 公共政策分析的模型方法论 一、关于模型方法的基本思想 二、政策分析中的数学模型 三、建立数学模型应该注意的问题 第四节 系统方法与系统分析 第一节 系统分析方法 一、什么是系统分析 （一）系统的概念 美国韦氏词典把系统定义为：是有组织的或被组织化了的总体；又构成总体的各种概念、 原理有规则的相互作用和相互依赖的形式组成的诸要素集合。系统包含三大基本特征：第 一，系统是由要素组成的；第二，各要素间存在着相互联系、相互作用的关系；第三，由 要素及要素间关系构成的整体具有特定的功能。 （二）系统分析的概念 系统分析是一门新兴的边缘学科，至今还没有统一的定义。国外学者对系统分析有不同的 看法，例如： 政策科学家克朗认为，系统分析可以被视为由定性、定量或两者相结合的方法组成的一个 集合，其方法论源于科学方法论、系统论以及为数众多的涉及选择对象的科学分支。应用 系统分析的目的在于改进公共的和私营的组织系统。 贝塔朗菲认为，系统分析提出一定的目标，为寻找实现目标的方法和手段，又要求系统专 家或专家组在极其复杂的相互关系网中，按最大效益和最小费用的标准去考虑不同的解决 方案并选出可能的最优方案。 费茨杰拉德认为，系统分析方法是分析和评价系统中各个决策点就系统的效果所产生的各 种影响和制约。在系统分析中，一个系统的设计是以各种决策点为依据。 切克兰德认为，系统分析是系统观念在管理功能上的一种应用。是一种科学的作业程序或 方法，考虑所有不确定的因素，找出能够实现目标的各种可能方案。然后，比较每一方案 的费用效益比，通过决策者对问题的直觉与判断，以决定最有力的可行方案。 美国兰德公司认为，系统分析对于运筹学的关系犹如战略之于战术的关系。 综上所述，系统分析是一种系统研究的方法，他运用现代科学的方法和技术对构成事 物的系统的各个要素及气象和关系进行分析、比较、评价和优化可行方案，从而为决策者 提供可靠的依据。因此，可以将系统分析看作根据客观事物所具有的系统特征，从事物的 整体出发，着眼于整体与部分、整体与结构及层次、结构与功能、系统与环境等方面的相 互联系和相互作用，以求得最优化的整体目标的现代科学方法及政策分析方法。 二、系统分析的特征 1、以整体为目标 2、以特定问题为重点 3、运用定量分析方法 4、凭借价值判断 三、系统分析的基本原则 1、内部条件与外部条件相结合的原则 2、当前利益和长远利益相结合的原则 3、局部效益和整体效益相结合的原则 4、定量分析和定性分析相结合的原则 四、系统分析的内容 （一）整体分析的运用 1、系统的各个要素和单元对系统整体均有其独特作用，突出整体中的任何局部的作用都将 影响到整体效果的发挥。 2、系统的各个组成部分必须按照系统的整体目标进行有序化，偏离系统整体目标或分散目 标都会增加系统的内耗。 3、必须不断调整和处理系统的各个要素和单元中不合理或相互矛盾的成分。 系统的整体功能大于部分功能之和。 （二）结构分析 作为系统分析的一个重要组成部分，是寻求系统合理结构的途径和方法，目的是找出系统 结构上的层次性、相关性和协同性特征，使系统的组成要素及其相互关联在分布上达到最 优组合和输出。 1、层次分析（analytical hierarchy process, AHP）的运用 是美国著名运筹学家萨蒂教授于 20 世纪 70 年代提出的一种系统分析方法。是分析多目标、 多准则等复杂的公共管理问题的工具。是以用于解决那些难以完全用定量方法进行分析的 公共决策问题。 运用层次分析解决问题的思路：首先，明确问题中包含的各因素及其相互关系，把要解决 的问题分层系列化，根据问题的性质和要达到的目标，将问题分解为不同的组成因素，按 照因素之间的相互影响和隶属关系将其分层组合，形成一个递阶的、有序的层次结构模型。 其次，对模型中的每一层次因素的相对重要性，一举人们对客观现实的判断给与定量表示， 再利用数学方法确定每一层次全部因素相对重要性的权值。最后，通过综合计算各层因素 相对重要性的权值，得到最底层相对于最高层的相对重要性秩序的组合权值，以此作为评 价和选择方案的依据。具体可分解为五个步骤：建立层结构模型；构造判断矩阵；层次单 排序；层次总排序；一致性检验。 （第 200 页） 2、相关分析的运用 相关分析的原理要求在政策研究的过程中重视在问题界定、目标却和方案规划中，应充分 注意到各种问题以及问题的各个方面之间、各个目标之间、各个方案之间、字母表和总目 标以及自方案和总方案之间的关系，注意问题、目标和方案与社会、经济和政治环境之间 的相互联系和相互作用，考虑各种因素对政策执行效果可能产生的影响，从而设计出理想 的或较优的政策方案。 3、协同分析的运用 协同形势之系统发展变化中各部分发展变化的同步性，即系统变化引起系统各要素或单元 及环境的变化的必然性和规律性。协同性关键在于对矛盾进行及时处理，避免出瞎闹顿尖 锐对立的局面，防止系统本身走向分裂解体。 （三）逻辑分析 是指对系统的实质内容进行逻辑的分析，以揭示系统逻辑结构的方法。主要范畴和过程： 1、目标，即为解决公共问题所要达到的目的和指标。2、备选方案，即为实现目标而设计 的具体措施和方案，并对此进行可行性论证。3、模型，即按照原有方案设想建构分析模型， 以找出说明系统功能的主要因素及其相互关系，包括系统的输入、输出、转换关系，系统 的目标和约束等。4、费用，即政策方案实施过程中各种成本开支的总和。5、效果，即政 策方案的实施在社会环境里产生的反应和效果。6、评价，按照一定价值标准对政策方案进 行的价值评估。7、优化，为实现最优效果而对这个方案进行的优化排序和选择决策。以上 过程见下图： 分析 求解 费用、效果 目标 备选方案 模型 评价 优化排序、选择决策 逻辑分析过程 （四）环境分析（详见政治系统分析） 环境因素主要有：物理技术环境；社会经济环境；文化心理环境。 五、系统分析中的定量技术和定性分析（参见定性与定量分析方法） 案例：计划项目预算制度 (PPBS) 引自美 费斯勒、凯特尔:行政过程的政治状况 ，北京，中国人民大学出版社， 理性途径凭借其逻辑而拥有许多追随者。然而，正如 PPBS 案例所表明的那样，理性 决策直接明了的逻辑在现实中存在相当大的变动，而且，系统分析实施过程中存在的障碍 可能会导致其最终失败。 1961 年，美国国防部长罗伯特麦克纳马拉 (Robert McNamara)在五角大楼里推介使 用了 PPBS。这项方法分三个步骤:(1)计划。高层官员制定国防活动的五年战略。(2) 项目。 将战略转化为对国防部的需要的具体说明，包括应在何时购买何种武器系统。(3)预算。将 项目转变为每个年度的预算要求，其基本思路就是要将年度预算过程与长期计划相挂钩， 而不是与随意性要求相联系。而且，每个分支机构都要根据规划而不是单位编制来制定预 算。如五角大楼会根据国家的战略要求决定是否需要喷气式战斗机，如果需要的话，它要 具备什么性能。而在预算方面，麦克纳马拉希望规划预算能够通过减少机构间为其特有的 武器系统而进行的竞争来压低开支。 约翰逊总统对国防部所取得的成效甚为满意。1965 年，他将 PPBS 推广到几乎所有的 联邦非军事部门和机构，每个机构都要以计划的形式向预算局提交预算。计划预算要有大 量的论证资料，这些资料包括 “所有相关的结果、费用、资金需要 “以及 “解决问题的各种 途径所需的成本和收益“。此外，各个机构还要为未来计划和资金拟定一个五年规划。然而， 这些规划往往是“冗长的愿望清单，列明了机构在没有被施加财政约束的情况下想在它们的 计划上所做的投入“。PPBS 文件和机构实际计划之间的联系往往很模糊。同时，由于国会 仍沿袭旧的方式来操作拨款程序，PPBS 与国会决议间的联系实际上也很模糊。 PPBS 没有对总统及国会的预算决议加以结合和改进，反而创建了自己的文案工作领 域，PPBS 最终不堪重负而失败。1971 年 6 月，当行政管理与预算局停止要求各机构将常 规预算申请同 PPBS 文件一起上交时，联邦政府的 PPBS 也就宣告终结了。 从其最初的目标来看，PPBS 是个失败的例子，它未能改变政府计划的基础，也未能 真正把预算政府的投人和它的产出联系起来。在尝试过该方法的外国政府和美国 几乎所有的州及地方政府中，其结果都是相似的。PPBS 的失败部分归因于预算者无法应 付该制度在分析上的负担，从根本上讲，它的失败是因为设计上存在明显的缺陷: PPBS 没 有根据它要运作的组织环境来设计。首先，PPBS 的设计者将国会排除在外，而且 PPBS 的 实施者 “拒绝向国会透露依据 PPBS 所做的研究和有关信息。 。 。 。 。 (可是) 缺少这种信息， 国会甚至连针对项目进展提出恰当问题的能力都会受到严重削弱“。其次，虽然 PPBS 仅是 行政机关的一种工具，但甚至连这种有限的环境因素也被忽略掉了。PPBS 实施者对如何 化解行政抵制准备不足，任何创新都会招致这样的抵制，但 PPBS 实施者似乎对许多其他 政府官员显得相当傲慢。PPBS 的实施使下层组织非常不安，因为 PPBS 看起来要夺走他们 的权力 (权力被集中到机构负责人和预算局手中 )，使分析工作从深明政策领域的机构人员 手里转移到那些擅长量化却不熟悉政策领域的 PPBS 技术人员手中，同时它要求的大量文 件报告却对决策无任何明显的作用，PPBS 仍具有相当大的成效。它把大量能干的分析者 引入政府，其中的许多人仍在为政府效力。它使许多高层官员和职业公务员熟悉了一种论 述问题的新风格:强调解释目标、形成实现目标的各种途径以及在适当的时候使成本收益量 化。现在，制定项目成本的多年规划已成为国会预算程序中的例行部分。 此外，五角大楼现在仍积极地实施一项修正过的 PPBS。国防部官员继续制定长期规 划，将这些规划转变为具体计划，然后再形成预算。这一过程的运作方式因行政方面的差 异而有相当大的区别。共和党政府倾向于授予各个机构更多权力，而民主党政府则将权力 更多地收归于国防部长身上。尽管 PPBS 持续存在，但结果却仍令人失望。原助理国防部 长劳伦斯J 科伯 (Lawrence JKorb)认为在里根时期，高层官员采取的 PPBS 使得国防 部的合理预算近乎崩溃，并是对国家一致性的进一步破坏。事实上，当 1987 年末温伯格 (Weinberger)离开五角大楼的时候，预算程序近乎一片混乱。科伯认为，国防部的规划对 “ 预算程序几乎毫无影响“，规划会议的参与人数过多以致根本无法做出有意义的决策，而前 期的决策从来不会促成最终预算决策的形成。 案例分析，指出 PPBS 最终失败的原因。 第四章 政治决策与数学分析的基本模型 第一节 政治决策模型 一、理性决策模型 理性决策模型，也被部分人成为科学决策模型。他的基本出发点是，人们在决策是遵循最 大化原则，抉择最优方案，谋求最大效益。作为决策的主体，始终坚持理性化活动，不存 在任何非理性成分。 （一）这种模式通常包含了下列基本内容: 1、决策者面临的是一个既定的问题，该问题同其他问题的区别非常明显，或者至少同 其他问题相比，它是最重要的。 2、决策者选择决定的各种目的、价值或目标是明确的，或是希望利益最大，或是希望 损失最小，而且可以依据不同目标的重要性进行排序。 3、决策者有可供选择的两个以上的方案，面对着这些方案，通常在逐一选择的基础上， 选取其中一个。假如方案基本是相同的，通常会作相同的决定。 4、决策者对同一个问题会面临着一种或多种自然状态。它们是不以人们意志为转移的 不可控因素。 5、决策者会将每一个方案，在不同的自然状态下的受益值(程度) 或损失值(程度)计( 估) 算出来，经过比较后，按照决策者的价值偏好，选出其中最佳者。 （二）理性决策在实际中必须具备以下基本条件: 1、决策过程中必须获得全部有效的信息。 2、寻找出与实现目标相关的所有决策方案。 3、能够准确地预测出每一个方案在不同的客观条件下所能产生的结果。 4、非常清楚那些直接或间接参与公共政策制定的人们的社会价值偏向及其所占的相 对比重。 5、可以选择出最优化的决策方案。 （三）评价 理性决策模型所要求达到的基本条件，在现实生活中几乎是无法实现的。因此它遭到了许 多学者的强烈批评。其中最突出的是查尔斯林德布洛姆与赫伯特西蒙。 林德布洛姆指出:决策者并不是面对一个既定问题，而只是首先必须找出和说明问题。问题 是什么?不同的人会有不同的认识与看法。比如物价迅速上涨，需要对通货膨胀问题做出反 应。 首先，明确这一问题的症结所在，往往十分困难。因为不同的利益代表者，会从各自的利 益看待这些问题，围绕着通货膨胀存在不存在，若存在，其程度和影响怎样，以及产生通 货膨胀的原因是什么等问题，人们都会有不同的回答。 其次，决策者受到价值观的影响，选择方案往往会发生价值冲突。比较、衡量、判断价值 冲突中的是与非是极其困难的。靠分析是无法解决价值观矛盾的，因为分析不能证明人的 价值观，也不可能用行政命令统一人们的价值观。 再次，有人认为“公共利益 “可以作为决策标准，林德布洛姆批评了这种认识，认为在 构成公共利益要素这个问题上，人们并没有普遍一致的意见，公共利益不表示一致同意的 利益。 第四，决策中的相关分析不是万能的。决策受时间与资源的限制，对复杂决策讲，不 会做出无穷尽的，甚至长时间的分析，也不会花费太昂贵代价用于分析，或者等待一切分 析妥当再作决定，否则会贻误时机。 西蒙进一步补充，决策过程中要收集到与决策状况有关的全部信息是不可能的。决策 者处理信息的能力十分有限，不可能对信息做出最优化的处理与分析，因而不能获得百分 之百的最佳决策。 二、渐进决策模型 渐进决策模型最初是由美国著名的政治学家和政策科学家林德布洛姆于 1959 年发表的 “渐进调适”的科学中提出的。渐进决策模型也是从批判理性决策模型入手的。 （一）渐进决策提出的社会背景 林德布洛姆关于渐进决策的思想，在他的早期著作政治、经济、福利一书中己具雏形。 他在书中提出了社会政治过程有四种基本形态: 1、价格体系 对政治领袖来说，只有服务而无权力，他们不会屈从 ;但只有权力而无 服务，又会失去大众的支持。如价格体系一样，政治领袖控制着社会大众，同时又被社会 大众控制，两者相互控制。 2、层级体系 层级体系是政治领袖为实现其目标，由上而下，层层控制的工具。 3、多元体制 在美国多元化的政治体系中，存在着多元政治权力中心，并各有其自己 的政治领袖。决策经常是在各党派公开地相互竞争中进行。各政治领袖受到多元体制形态 的控制。 4、议价市场 买卖双方要相互讨价还价。妥协的结果是互相退让，选取折衷方案作为 成交的价格。在政治上，各政治势力团体，如政党、政治派别与利益集团等等，相互妥协、 交易，取得一种能牵制各政治领袖的“议价“ 。 因此，从价格体系角度上看，价格不可能单方面决策;从层级体系角度看，除最高层外， 其他层次也无法单方面做决定;从多元体系看，决定是各政治权力中心互动的结果; 从议价 的角度看，决定又是双方妥协的产物。这样，决策是彼此间相互作用的结果，无一方可以 单独做决策。 （二）渐进决策的内涵与特点 由于多元主体的参与制衡，政府的公共政策实际上只是过去政府活动的持续，只是根据过 去的经验而对现行的政策做出的局部的、边际性的调适。这种调适源自渐进的政治、渐进 的政府决策，并主要通过政党政治来实现。调适的成功与否则取决于是否能够在一种渐进 演变的过程中逐步寻获关于既定政策的公共看法。因此，关于政策的社会趋同程度是这个 成败的关键。林德布罗姆认为的渐进政策如图所示。 1940 1950 1960 1970 1976 渐进主义政策分析模型 概括地说，渐进主义政策分析模型有以下特点： 1、因为现实政治所推行的是渐进政治，对政策问题，各政治领袖与政党的看法大致上达 成共识，所能调节或改变者，只是在小的支节问题上，因而是渐进的。在实际政治中，不 一定需要用许多理论。 2、尽管政策分析或制定也会经常出现许多变量，但渐进分析只注重几个重要变量，方 案的考虑也只限于少数几个。 3、价值与事实在渐进分析中交互使用，互为一体。现实政治中的基本价值已达共识， 无需再寻求各种不同的价值标准作为决定的标准。 4、渐进分析着重己有的政策为前提，这样的政策更可能被社会上一般人所接受，并且 与实现差距不大，不至于冒险。 按照上面的想法，林德布洛姆认为渐进决策需要遵循三个基本原则: (1)按部就班原则 (2)积小变大原则 (3)稳中求变原则 （三）渐进分析的合理性: 1、渐进政治的基本特征是政治领袖对基本国策的看法是一致的，仅对每项政策提出渐 进修改而已。每一个竞争政党也只是渐进地改变本身的政策，因而某项政策是在解决某一 个既定问题时，经渐进修改而达到完善地步。 2、渐进决策模型基本是保守的，它以现行的计划、政策、消费为基础。决策者既没有 足够时间、智慧或经费，用以调查所有的政策方案，也无法在多种不同的政治、社会、经 济和文化价值相互交错作用的情况下，评估出每一项方案的成本与利益。只好以接受以往 政策为理由，只审查不至于造成自然、经济、组织与行政失调的方案。 3、人的智慧与能力是有限的，作为现实主义者，人们不会经常追求唯一的最佳途径， 一旦发现有可行的途径，就会停止追求。决策者只有在那些自己熟悉的方案中，不能再满 足需求时，才会冒险寻求较根本性的政策改革。 新增加的政策 过去的政策承诺 4、社会由各种不同的阶层，甚至不同的种族组织而成。不同的团体，各有其既定目标。 在现阶段多元的社会环境下，为维持社会稳定，政府希望保持现行的计划，不太愿意从事 全面性的政策改革。为保证现行计划的连续性，决策过程只能是渐进的。 综上所述，渐进决策模型从认识论与方法论的角度，具有一定的合理性。从认识论上 讲，它在于以历史和现实的态度将决策的运行看成是一个前后衔接的不间断过程;从方法论 上看，它注重事物变化的量的积累。以量变导致质变，主张通过不间断的修正，达到最终 改变政策之目的。 （四）评价 优点: 1、决策所选择方案与现实状况相差不大，可以预测; 2、在一时无法搞清人们的各种需求时，渐进方案会以不断尝试的方式，找出一种满意结 果。 3、易于协调各种相互冲突的目标，不会因远离原有目标，搞乱了原目标间的秩序。 4、渐进方式可以帮助人们检验所做的抉择是否正确，特别在复杂条件下，可以孤立某些 因素，比较其利弊。 5、渐进方式比较稳妥，容易控制，能及时纠正错误，不会造成大起大落的状况。 批评：这种模式在社会稳定，变迁速率缓慢时还比较适宜。但社会条件与环境发生巨大 变革时，需要彻底改革现有政策，这种模式非但起不到应有作用，很可能阻碍社会的变革。 理性决策模型所要求的过于理想化，在现实世界中是无法达到的，而渐进决策模型虽与实 际决策过程相近似，但只适用于稳定的社会中。 三、精英决策模型 精英决策模型，是将公共政策看成是反映占统治地位的精英们的价值和偏好的一种决策理 论。又成为杰出人物模型，是托马斯戴伊(T.R.Dye) 和哈蒙齐格勒（Harmon Zeigler）于 1975 年在民主政治的讽刺中提出来的。其基本点是，不是人民大众通过他们的需求与 行动决定公共政策，而是占统治地位的精英们决定了公共政策，然后由政府官员和机构加 以实施。 （一）精英决策模型的基本内容 1、社会分化成掌权的少数人和无权的多数人。只有少部分人才有权为社会分配价值，而群 众则不能决定公共政策。 2、少数的统治者与杰出人物不是被统治的群众代表，他们主要来自社会中社会经济地位较 高的那个阶层。 3、非杰出人物向杰出人物的转化必然是一个缓慢而又持续的过程，从而才能保持社会 的稳定并避免发生革命，在非杰出人物中，只有那些接受了杰出人物的一致意见者，才被 允许进入统治集团。 4、在社会制度的基本价值观和维护这一社会制度方面，杰出人物的看法是一致的。 5、公共政策所反映的不是大众的要求，而是反映了杰出人物的主要价值观，公共政策 的变化将是渐进性的，而非革命性的。 6、活跃的杰出人物很少受群众的直接影响。相反，杰出人物影响群众远远超过群众对他的 影响。 （二）评价 戴伊等人的理论，把政策看成是杰出人物行为的产物，只反映他们的价值观，并服务于他 们的目标，有其合理性。迄今为止，人们不难发现，现今在任何政治制度下，总是少数人 统治着多数人；其次，在任何社会中，政治精英对政治参与的态度可能是影响该社会政治 参与性质的一个最具决定性的因素，对大多数政治精英来说，政治参与至多是一种手段， 而不是一种基本价值；（亨廷顿难以决策 ）另外，人类政治民主的理想形式是最广大的 人民直接管理国家，但政治民主的内涵在本质上是由社会经济的整体发展水平所决定的。 只要代议制民主制依然是现阶段人类政治民主的主要形式，精英决策就是不可避免的。 然而在任何一个大众参政议政程度较高的社会里，人民群众的影响仍是占主要地位的。从 发展民主政治的要求看，政府最基本的目标，是为广大人民群众谋利益，其决策既要真正 能代表并反映他们的需求，又要获得他们的支持和拥护，否则任何一个政治系统不可能稳 定和发展。 四、集团决策模型 假设：这个模型的基本假设是，集团之间的相互作用和斗争是政治生活中的根本事实。 在如美国的那样的多元化社会中，存在着大量的政治利益集团。尽管这些利益集团，在利 益、规模、结构和活动方式上是多样化的，但一般地说，某一利益集团往往关心的是影响 与某一具体问题相关的政策。不同的利益集团对同一个政策，常存在着相互矛盾的理解与 追求，因此政府就有必要从相互冲突中进行选择。 内涵：集团决策模型将公共政策看成是集团斗争的产物，正如厄尔莱瑟姆指出的那 样:“所谓公共政策，是指某一特定时间里，团体间的争斗所达到的平衡，它体现了那些一 直试图获取优势的并相互竞争着的党派或集团之间出现的均势。从集团模型看来，集团是 个人与政府间发生联系的纽带，集团间的互动是政治生活中的基本特征。作为一种政治行 为，这种体现了个人的愿望和利益间的集团的互动性，将不断地影响着政府制定公共政策 的动机。 评价：按照集团决策模型的理解，政府在制定政策过程中，完全处于被动地位。集团决策 模型过份夸大了集团的重要性，既低估了决策者在政治过程中所起到的独立的又富有创造 性的作用，又没有充分认识到政治生活中其他因素的重要影响。但这种模式把注意力集中 到决策过程中集团的作用上，并以此去认识、分析和处理具有利益冲突的各种政治经济和 社会行为，从这点上讲是富有启发性的。 五、系统决策模型 系统决策模型是一种视公共政策为政治系统对来自环境需求反应的决策模型。是美国著名 学者戴维伊斯顿于 1979 年在政治生活的系统分析中提出来的。它将公共政策的制定 放在政治、经济、社会与文化环境中进行考察和解释，强调政治系统的环境作用，将政策 看成是环境对系统作用下的产出。 （一）政治系统模式的几个主要概念： 输入表示政治系统与其他环境之间的概括性变量，这种变量在最广泛的意义上“包括了系 统外部以一切可能的主要方式改变，修改或影响系统的所有事件” 。在所有事件中，要求和 支持变成主要的输入方式。 要求表示构成政治系统环境的个人和团体为了得到一定的利益或实现一定的价值理念而以 政治系统为诉求对象提出的采取行动的政策主张。一般地说，环境因素的要求尤其是那些 代表广泛或者表现强烈的要求，会直接影响公共政策的规定性。 支持表示，个人和团体遵从约定的政治民主方式选出的结果，遵守法律、缴纳税收， 接收政治系统为满足要求而做出的权威性的价值分配，即遵从政策决定。 输出表示，政治系统制成公共政策（完成了关于价值的权威性分配）并以此影响环境，改 变环境因素提出的要求，增强或降低环境因素的支持。 从一般系统论的观点看，系统的要素是相互联系的，因为政治系统的复杂性，人们视它为 黑箱，一般不需要仔细研究清楚它的结构，只求对输入(投入) 、系统、输出(产出)之间的关 系搞明白就行。它们之间的相互依赖关系也可以用图表示: 环境 环境 要求 支持 环境 环境 政治系统的简化系统 （二）政治系统的内容 公共政策制定系统与环境的作用，是个互为影响的动态过程，在反复循环中产生公共政策。 对系统来说，保存自己的机制是:产出要符合民众利益; 本身要不断完善具有法律支持的强 制力;对冲突性的投人要有协调措施。对反馈来说，有效的机制是: 实施公共政策后需要进 行评价，并将评价结果叠加到输人中，达到影响输出之目的，即修改和补充原有的公共政 策。 （三）评价 利用系统决策模型，若能对下列问题做出圆满解答，会对政策分析提供有意义的成果: 1、需求和支持(投入)会在什么样的政策环境下对系统发生影响 ? 2、政治系统本身所具有的哪些重要特征，得以将需求和支持转化为公共政策，并使公 共政策具有持久效用? 3、环境的投入，如何影响政治系统的特征? 4、政治系统的特征，如何影响公共政策的内容? 5、环境的投入，如何影响公共政策的内容? 6、公共政策如何作用于环境并反过来对政治系统发生作用? 系统决策模型虽没有很好地说明一项决策中的决定是如何做出的，但它能很好说明政 治现象的复杂性和动态性。无论在何种环境里，它都可以解释复杂的社会现象，因而它有 广泛的应用性。在稳定的环境里，需求和支持变化不大，政治系统只需渐进地修改公共政 策的内容;在快速变迁的环境里，需求和支持变化很大，为适应变化获得自身生存的需要， 政治系统必须实行彻底改革，使系统的产出，即公共政策符合新的需求和支持。 第二节 数学分析模型 数学分析模型，在公共政策分析中运用很广。仅运筹学的内容中，如规划论、排队论、决 策论、对策论等，都是经常用到的方法。本节仅介绍规划论，主要是线性规划，以及决策 论、对策论的基本内容。 一、规划论 作为规划论中最基本的内容，线性规划是一种合理利用资源、调配资源的应用数学方法。 其基本思想是在满足一定的约束条件下，实现目标的最大化，即以消耗最少的资源，实现 最大化的社会经济效益目标。这个目标既可以使产出最大，也可以使投入达到最小。 线性规划模型结构有三个基本要素： 1、决策变量 在给定的政策问题中，要确定其值的变量，它们与问题的目标和从事的活动 政 治 系 统 输出输入 有关，是非负数变量。 2、目标函数 是决策目标的数学描述，主要是求得目标的极值。 3、约束条件 实现政策目标的客观条件和限制因素。对模型中的决策变量起约束作用，可 分为资源、需求、结构、边界约束等。 为说明线性规划的基本内容，举例如下: 某条河流经两个城市 A 与 B，流经城市 A 的河水流量是每天 500 万立方米。在两个城市之 间有一条流量为每天 200 万立方米的支流，城市 A 每天排放污水 2 万立方米，城市 B 每天 排放污水 1.4 万立方米。从城市 A 排出的污水流到城市 B 之前，有 20%可自然净化。依据 环保要求，河流中的污水含量应不大于 02%。若两个城市都各自处理一部分污水，城市 A 处理污水的成本是 1000 元 /万立方米，城市 B 处理污水的成本是 800 元/ 万立方米。问要 满足环保的要求，两个城市各自处理多少污水，才能使两地总的处理污水费用为最小？ A: 500 万立方米/天 B 200 万立方米/天 河流流量 显然本题所要求的控制变量是城市 A 与城市 B 应处理的污水量，分别用 X1 与 X2 表示。 目标函数是要求两城市所用于处理污水的总费用为最小，以 Z 表示。按照给定的条件: Z=l0Oox1+800x2 约束条件是要符合环保要求，河流中的污水量不能大于 2%，因此得出: 2-x1/5002/1000 0.8(2-x1)十 (1.4-x2)/7002/1000 综上所述，该环保问题可归纳为满足如下约束条件的一组线性方程: x11 0.8x1+x21.6 x12 x21.4 x1,x20 使得:Z=l0OOX1+800x2 最小 本问题是我们假定这条河只流经两个城市，若这条河流经若干城市，每个城市都可能会向 这条河流排放污水量。在保证符合环境保护要求的前提下，如何治理各城市的污水，而使 总的处理污水的费用达到最小?根据这一思路，可以做出抽象，并从数学上列出这两类优化 问题的共同特征:(1)用一组未知数(x1，x2Xn)表示政策分析中的一组决策变量，体现这 些变量的未知数值是非负的;(2)用若干个线性等式或不等式来表示约束条件；(3)目标可以 表示为若干未知数的线性函数，并求出最大化值。所以线性规划标准的数学模型为: 目标函数 max(min)Z=c1xl+c2x2+cnxn 约束条件 a11x1+a12x2+a1nxn(=，)b1 a21x1+a22x2+a2nxn(=，)b2 am1x1+am2x2+amnxn(=，)bm x1，x2,xn0 如何求解一个线性规划问题，可以用不同的方法，其中图解法既直观又简单。在前面所举 的例子中，我们可以依据条件画出图来，并由此获得最优解。 Z=l0OOX1+800x2 x11 已知条件为： 0.8x1+x21.6 x12 x21.4 x1,x20 在以 x1,x2 位坐标轴的直角坐标系中，非负条件 x10 代表包括 x1 轴和它的右侧半平面； 非负条件 x20，代表包括 x2 轴和它的以上的半平面。在两个约束条件同时存在时，实际 是指坐标系第一象限。同理 x12，是包括 x1=2 的左平面；x11 是包括 x1=1 的右平面； x21.4 是 x2=1.4 的下半平面。特别 0.8x1+x21.6 是表示以 0.8x1+x2=1.6 为直线边界的右 上方平面。综合上述条件，必然得出以上多平面相交而成的区域，即图中阴影部分（见下 图） 。在这个区域内，每一个点都符合上述条件，即它们是问题的可行解。 x1（万立方米） 2 x1=1 x1=2 0.8x1+x21.6 x2=1.4 1 x2（万立方米） 1 2 污水处理费用 本题是求最小值问题，由图可知，在 x1=1，x2=0.8 时 Z=1640 位最小。即城市 A 每天处理 污水量 1 万立方米，城市 B 每天处理 0.8 万立方米，则处理污水中费用最小。 尽管线性规划在政策分析中有一定的应用，但却存在着局限性，首先在实际问题中，各种 变量之间的关系并不一定都是线性的，以及过份苛刻的限制条件会使目标函数得不到满意 解。其次，由于人们在不同价值观上的差异所造成的目标冲突，使目标函数的设置产生了 困难，若不采取一定的妥协，就难以设立目标函数。如果目标函数或约束条件中，有一个 或多个变量是非线性函数，这种规划问题称为非线性规划。自然解非线性规划问题要比解 线性规划问题困难得多。 在政策分析中，还会遇到这样一类问题:它把整个决策过程划分为若干互相联系的阶段。在 每一个阶段都需要作出决策，并且在一个阶段的决策确定后，会影响下一阶段的决策，以 至于影响到整个活动过程。如果每一个阶段选择了最恰当的决策，这样可期望获得整体上 的最优化。正由于每个阶段是以时段表示的，各阶段所采取的不同决策都随时间而变化。 这类规划又称为动态规划。 二、决策论 公共政策是政府决策的产物。决策论与规划论一样，也是运筹学中的一个重要分支。决策 是为解决目前或未来可能发生的问题，选择最佳方案的一种过程。在政府的决策中，比如 做一项设计或计划，常会面对几种不同的情况，有可能采取几种不同的方案，最后从多种 方案中选定某一个较为理想的方案。在决策论中，把所面临的几种不以人们意志为转移的 自然情况，称为自然状态，又叫客观条件，简称状态（或条件） ，这是一些不可控因素。把 那些为实现目标的各种方案，称为行动方案，简称方案（或策略） 。每个行动方案在不同的 自然状态下受损或损失的值，大致可以依据经验或其他资料计算出来，这样，决策论中的 基本模型为： Q=F(Ai，Qi) 式中:Q 为价值，是 Ai 与 Qi 的函数 Ai 为行动方案，称为决策变量 Qi 为自然状态，称为状态变量 人们依据政策问题性质的不同，把决策分为确定型决策，风险型决策和不确定型决策。 确定型决策通常具备四个条件:(1)存在着决策者期望实现的明确目标(收益大或损失小);(2) 只存在一个确定的自然状态;(3)存在着两个或两个以上可供选择的行动方案;(4)不同的行动 方案在确定自然状态下的益损值可以计算。 风险性决策通常具备五个条件:(1)存在着决策者期望实现的明确目标 (收益大或损失小)?(2) 存在着两个或两个以上不以人的主观意志为转移的自然状态;(3)存在着两个或两个以上可供 选择的行动方案，最后只选定一个方案;(4)不同的行动方案在不同自然状态下的益 不确定型决策的条件，前四条与风险性决策相同，唯一不同的是各种自然状态出现的可能 性（概率）也不知道。本文重点讨论风险性决策，或称为概率分析性决策。 依据风险性决策的界定，决策者可以把政策分析中若干行动方案的集合视为一个向量， 称为方案向量。同样把自然状态的集合成为状态向量；把状态发生的概率集合成为状态概 率向量。分别记为： A=(A1,A2AiAm) Ai 是分量（I=1,2m） =(1,2jn) j 是分量（j=1,2n） P=P(1),P( 2)P(j) P(n) Pj(j)是分量（j=1,2n）;(j=1n)Pj=1 当自然状态是 j，采取方案的 Ai 的益损值是 a(A i,j)=aij,Ai 的益损期望值则为 E(Ai)= (j=1n)Pjaij。把状态、方案、概率、益损值、期望之间的关系，可用矩阵表示如 下： 状态 1 2j n 状态概率 益损期望 E(A) 益损矩阵 P1 P2 Pj Pn 方案 A1 a11 a12 a1j a1n E(A1) A2 a21 a22 a2j a2n E(A2) Ai ai1 ai2 aij ain E(Ai) Am am1 am2 amj amn E(Am) 决策 Ar=maxE(A)(As=minE(A) 为说明风险性决策在政策分析中的实际应用，试举一例：某地方政府为实际解决某个问题 进行决策，其方案、状态、概率、效益值如下图： 单位:百万元 状态 1 2 3 4 状态概率 益损期望 E(A) 益损矩阵 0.2 0.4 0.1 0.3 方案 A1 4 5 6 7 5.5 A2 2 4 6 9 5.3 A3 5 7 3 5 5.6 A4 3 5 6 8 5.6 A5 3 5 5 5 4.6 通过 E(A)=益损矩阵 *概率矩阵求值，最终益损期望值见上表。合理决策是可选取方案 A3，又可选取方案 A4，最终选取哪个方案可以再比较。 三、对策论 对策是决策者在某种竞争场合下为战胜竞争对手所做出的决策，是在选择的策略集合中选 取对付对方的策略。军事对抗、政治对抗等问题，无疑都是典型的对策问题。1944 年著名 学者冯诺依曼提出了系统的对策理论后，人们不断利用对策论，分析军事政策与外交政 策，成功地解决了许多重大的政策问题，以下举例说明对策论内涵。 二次世界大战期间，美国获悉日本舰队准备从南太平洋的一个岛上，向新几内亚进发。 为阻截日舰，美国西南太平洋空军受命执行轰炸任务。从该岛到新几内亚有南北两条航线， 航程都是三天。根据气象预报，提供的北线阴雨，南线能见度高等资料，以及美军先需派 飞机侦察然后再轰炸的要求。针对日舰将走南线或北线两种可能策略，美军经过分析获得 四种结果:日舰走北线，美机大多飞北线，可能有两天轰炸时间; 日舰走北线，美机大多飞 南线，可能有一天轰炸时间;日舰走南线，美机大多飞北线，可能有两天多的轰炸时间; 日 舰走南线，美机大多飞南线，可能有三天的轰炸时间。从战争的需要分析，美军策略目标 是要获得更 多的轰炸时间，而侦察机也有搜索南、北两线的飞行策略。美军究竟应采取何种策略?美、 日双方策略以及实际效果可用表说明: 日方策略（即美方未来客观条件）美方策略的条件收益 航 北 线 航 南 线 大多北飞 2 天轰炸 22 天轰炸美方策略 （即日方未来客观条件） 大多南飞 1 天轰炸 3 天轰炸 对美方来说，一旦日方策略确定，总想在可供选择的策略中，找效果最好的策略。比 如日方北航，美方想采用效果好的北飞策略，因为它能获得两天的轰炸时间，而南飞却获 得一天的轰炸时间。同理，日方若南航，美方就想采用效果好的南飞策略，因为它能获得 三天的轰炸时间，而北飞却获得两天多的轰炸时间。对日方来说，一旦美方策略确定，总 想在可供选择的策略中，找效果最好的策略，即损失最小的策略。比如美机南飞，日方想 采用效果好的北航策略，因为它只被美机轰炸一天，而南航则被轰炸三天。同理，美机北 飞，日航则采用北航策略，因为它只被美机轰炸两天时间，而南航则被轰炸两天多的时司。 历史事实是日军走了北线，美机也把大部分力量放到北线的搜索上。 这个案例实际结果十分简单、明显。在社会生活中发生的对策案例，要比它复杂得多。 该案例是“两人零和对策 “，即竞赛双方必有一方是赢者，另一方是输者。双方的利益得失 之和为零。事实上在各类政治系统的竞赛中，不一定双方得失之和一定为零。有时双方都 是赢者，有时双方都是输者。为研究方便，我们先从零和对策问题谈起。因为在大量的政 策分析中，决策者面对着总资源有限，并且在总量一定的条件下，两者竞争的对策分析，