关于建立职业教育发展实现机制的思考

关于建立职业教育发展实现机制的思考 市教育研究院职成部主任、副研究员廖晨君 “成也机制，败也机制 ”，机制是系统 的基础和保障。只有 健全完善的机制,才能使一个系统不断接近自我适应的状态 并能使系统在外部条件发生不确定变化时保持系统的稳定 和有序,进而科学有效地做出反应、最终实现优化目标。从我 市职业教育发展的历史经验和现实状况看，我们在职业教育 发展过程中，应该重视研究并逐步建立完善的职业教育发展 实现机制。 一、实现机制及其认识 什么是实现机制？比照“机制是有机体的构造、功能及其 相互关系”的定义，我 们可以把机制的有效载体和能保证机 制有效运行的实现体系称之为实现机制，即职业教育在政府 的主导下,有效载体与科学体制、制度的建立并实现良性互动。 1、政府是实现机制建立的主体。政府的公共服务职能决 定了在职业教育发展过程中的主体地位，职业教育发展过程 中涉及到的整体规划、学生来源、经费筹措、教师选聘、就业 渠道、企业实践等方方面面的问题，必须在政府的统筹决策、 协调规划和政策保障下才能妥善解决。以政府为主导、企事 业单位和社会力量参与的多元化办学格局的建立，也要依靠 政府出面牵头、大力推进才能实现。政府主体作用发挥的如 何，直接关系到当地职业教育发展的规模、速度和质量。 2、体制、制度是实现机制建立的基础。体制主要是指职 业教育的组织职能和岗位责任的调整配置;而制度则是有关 职业教育的国家和地方的法律、法规以及职业教育系统内部 的规章制度。实现机制的构建是一项复杂的系统工程，因为 各项体制和制度的建立、改革与完善都不是孤立的,也不能简 单地以“1+1=2”来解决,不同层次、不同侧面必须互相呼应、 相互补充,这样整合起来才能发挥作用。 3、正确实践是实现机制建立的途径。任何一个机制的建 立和完善都需要在充分调研、论证的基础上，从实际需求出 发，明确及履行组织的职能和责权；还要在实践的过程中及 时发现体制中不相适应的因素，研究由机制变革带来的新问 题，通过建立健全较为直观的法律法规、规章制度来予以保 障。我国三十年的改革历程基本实现了计划经济向市场经济 体制的转换，职业教育也由过去的计划指令性办学转为以市 场需求为已任，如何实现机制转换，实践出真知，发展中的 问题要靠实践来解决。 4、实践主体素质是实现机制建立的关键。实现机制的建 立还与人的因素密切相关。如果职责再明确，体制再合理， 制度再健全，假如执行机制的人（实践主体）职业教育理念不 新，思想僵化或不重视职业教育或不研究职业教育发展规律， 他就根本没有办法履行责任，再好的机制也只能是空中楼阁。 二、我市职业教育实现机制存在的问题 由于职业教育的实现机制不健全不完善，致使其职业性、 社会性、人民性、基础性、先导性作用没有很好发挥，主要是 体制不完善，制度不健全。一是办学规模小、标准低。胡锦涛 总书记在十七大报告中指出：“优化教育结构，促进义务教育 均衡发展，加快普及高中阶段教育，大力发展职业教育，提 高高等教育质量。 ”这 是胡总书记在整个教育发展的布局当中， 第一次提出来要加快普及高中阶段教育。高中阶段教育是由 两部分构成的：一个是普通高中的教育，而普通高中教育的 发展受制于高等教育的发展，因为普通高中一个很重要的因 素就是为高等学校输送新生；高中阶段教育的另一部分就是 中等职业教育，它不是以升学为主导的、而是以就业为主的， 大量的人可以通过职业教育来接受高中阶段教育。我市初中 毕业的升学率不足 60%，也就是说还有 40%的学生还不能够 接受普通高中的教育，主要应该通过中等职业教育这个途径。 从我市的情况看，按照教育部关于中等职业学校的设置标 准中规定的要求，2006 年我市的 85 所中职学校中有 56 所 学校没有达标,不达标率高达 65.9%。就是在合格的 29 所学 校中，绝大部分学校也只是接近标准。随着社会对职业教育 的重新认识，人们开始理智地选择职业教育，但我们的学校 却因为硬件不足不能满足其教育需求，实在是一件令人遗憾 的事情。二是实训基地建设条件差。实习实训基地是中职学 校提高核心竞争能力的重要保证，也是学校有无能力办学的 重要条件。按照教育部关于中等职业学校的设置标准中 “中等职业 学校必须 具有与专业设置相匹配、满足教学要求 的实验、实习设施、仪器设备和与所设置专业相适应的校内 实习基地和相对稳定的校外实践活动基地”的要求，到 2006 年下半年止，我市 85 所中职学校中，有 45 所学校没有校内 实习基地，占学校总数的 51%，52 所学校没有校外实习基地， 占学校总数的 61%，根本达不到标准要求。很多学校只好停 留在校内的仿真模拟、演示操作、参观见习的浅层次上。三 是统筹管理迟缓影响发展先机。2006 年省批准了我市上报 的 1 个综合性，2 个区域性，9 个专业实训基地建设规划的请 示，在落实的过程中虽经反复论证，但在资源调配、征地规 划等迟迟悬而未决的情况下，没有在规定时限内最终呈报我 们的计划和规划，以致使 1 个综合性实训基地、2 个区域性 基地的建设规划都成为了纸上谈兵。我们在扩大招生规模、 县级职教中心建设、示范性中等职业学校建设和中等职业学 校教师素质提高等一些职业教育基础能力建设项目已落在 全国先进城市的后面。四是就业准入监管机制不完善。在我 市的一些企业中，由于受利益驱动，不执行国家关于“先培训、 后就业”、 “先培训、后上 岗”的规定，在执行就业准入制度和职 业资格证书制度上存在“你有政策，我有对策” 的现象。有关 部门在执行劳动监察过程中由于缺少专项资金和人员保证， 造成在监管监察问题上处于“心有余而力不足” 的两难境地。 就业准入失控，直接影响职业教育的招生环境，也严重地影 响劳动者的整体水平。五是机制、体制缺乏创新，活力不足。 严格地说，在我市的职业教育管理系统中， “分级管理、地方为 主、政府统筹、社会参与”的管理体制虽然建立了但还十分脆 弱。还很难担负起组织协调校际合作、中高职合作、校企合 作、区域合作和城乡合作等有效联合办学模式，部门和学校 界限的制约使这些有效的办学模式处于两难之中。因此出现 了中职学校的联合办学体中“外地的好于本地，民营的胜于 国企”的现 象。还因 为机制体制改革缺乏创新与活力（如教师 人事制度改革），致使一些学校形成了“同职称，同报酬” 的僵 化管理模式，校长缺乏自主权，想用的人进不来，不适合的 人又出不去，学校管理中很难实行真正的竞争机制。 三、建立职业教育发展实现机制的几点建议 建立科学合理的职业教育发展实现机制，重要的是做好 两方面的工作：一是建立政府统筹的发展机制；二是健全各 项保障制度。 1、建立政府统筹决策机制。长期、稳定、有效的政府统 筹机制，既是我市职业教育优化结构的前提，也是职业教育 发展由小到大，从无序到有序的关键。一是从组织领导上统 筹。建议成立以市教育局、劳动和社会保障局、发改委、财政 局、人事局、农委、经贸委等相关部门和有关行业专家学者 参加的“全市 职业教育工作 领导小组办公室” ，建立会议制度， 开展实质性工作，以解决职业教育管理主体间责任不清、职 能交叉的综合性问题，强化对职业教育发展规划、资源配置、 条件保障、政策措施的统筹管理力度，集中力量解决发展中 的瓶颈问题；如最近市工业美术设计学校得到了市教育局统 筹划拨的三处校舍，准备用于服装、动漫实习产业基地，省 教育厅已决定投入 800 万元装备成全省最好的动漫和服装 实训基地；汽车职高在原属企业改制后划归教育局管理，教 师身份由企业人变为国家事业单位人员，解除了教师的后顾 之忧。二是从普职比例上统筹。全面统筹我市高中阶段的招 生工作，政府在扶持和做大职业教育上要有鲜明的态度和政 策倾向性，确保普职比例 1：1 落到实处。三是从城乡职教对 接上统筹。以哈尔滨市关于加快推进城乡职业教育对接工 作的实施方案为指导，切实把职业教育城乡对接工作作为 当前和今后一段时间的主要工作来抓，融入到我市社会主义 新农村建设的过程体系之中，纳入全市经济社会发展总体规 划并摆上政府工作议程。 2、建立监督检查评价机制。监督检查评价机制是实现机 制中的重要环节。人大、政协是监督检查的主体执行者，政 府内部各职能部门是建立健全各种职责、制定相应制度和措 施的主要组织者和实施者。要建立各区、县（市）“职业教育发 展问责制”，严格按照 职普比 1：1 的要求布置教育工作，检查 落实情况。还要学习国外先进的评估监督理念，建立行业评 估机制。比如，在德国，职业教育的评价是由与培训无直接 联系的行业协会承担的，行业协会有专门的考试委员会，由 雇主、工会和学校教师三方代表组成。这种制度设计既能保 证职业教育的培训质量，也能促进职业教育的有效机制生成。 3、建立人才合理流动机制。由于职业教育的特殊性，学 校非常需要具有直接工作经验和行业背景的专业教师。因此， 必须建立灵活的人才合理流动管理制度，打破学历、身份限 制，坚持能者为师，鼓励教师和专业技术人员在企业与学校 之间有序流动。要制定和运用激励约束机制，不断优化教师 队伍结构，努力提高“双师型” 教师的比例。建立并完善教 师 能力考核制度和到企业一线的实践制度，使那些能力强的教 师得到重用和奖励，要定期组织教师到国内外进行学习、考 察；要“敞开入口，把住出口” ，在用足用活国家政策的基 础上， 深化学校人事制度的改革，营造良好的环境，广泛吸纳社会 和企业有专业技能的人才到学校任专业教师。 4、建立多元经费投入机制。职业教育是一种高投入的教 育类型，需要政府的重视和投入，确保多元经费投入机制， 是职业教育不断完善发展的关键因素。在德国，一个职校生 培养的经费是一个普通学校学生的两倍，日本是 2.5 倍。我 国目前是“穷国办大教育 ”，经费投入不足是限制我国教育事 业发展的致命因素。我国在职教法中鼓励通过多种渠道依 法筹集发展职业教育的资金。除企业、事业组织、社会团体、 其他社会组织及公民个人对职业教育捐资助学外，还鼓励境 外的组织和个人对职业教育提供资助和捐赠。政府也应设立 专项基金，专项补助和职教经费统筹等，逐步建立以财政拨 款为主，多渠道筹集相结合的投入机制。职业学校也可以走 产教结合，自筹资金的路子，根据本校的专业特长和市场情 况开办各种经济实体，弥补办学经费的不足。如德国职业教 育的经费 85%来源于企业，15%由州政府列支，对学生免收 一切学杂费。另外，失业者参加培训时，政府会按每学时拨 给补贴费，英国、美国、法国等国家及其地方政府都对涉及 支柱性产业的职业教育学院给予资金和政策上的倾斜。 5、建立校企合作保障机制。职业教育的性质决定了必须 建立长期有效的校企合作保障机制才能实现培养目标的针 对性和适用性。对此，德国的“双元制”具有很强的借鉴意义， 德国“双元制 ”职业教育是一 项“政府扶持、行业协会主导、企 业广泛参与”的教育制度，是将 “双元”体现在企业与学校、学 徒与学生、师傅与教师、理论与实践、知识与技能等多方面 并完美结合，以培养高水平专业技术人才为目标的职业教育 和培训制度。 德国“双元制 ”从机制层面上说，是以国家立法（职业教 育法、 教育法）为遵循，校企合作、企业为主的一种办学制 度。在这种制度的保证下，各级各类企业均把职业教育作为 “企 业 行为 ”来看待，企 业内不仅有相应 的生产岗位供学生生 产实践，还有规范的培训车间供学生教学实践；不仅有完整 的培训规划，还有充足的培训经费；不仅有合格的培训教师 和带班师傅，还有相应的进修措施，这一切均使双元制 的“ 机制 层 面” 更为健全、更 为完善，从而使整个 职教体系得 以有效而顺利的开展。 我们当务之急是建立校企互惠互助、彼此促进的双赢机 制，用利益关系和责任义务使双方建立较稳定的长期的合作 关系，学校为企业培养培训适用人才，企业为学生实践提供 设备和技术保证。政府要在企业税收、学生实习劳动保障等 方面制定配套政策，解决校企合作中遇到的资金、场地、报 酬、劳保等方面的实际问题。例如广东省东莞市为了加强校 企合作，引导一所中职学校与两家企业签约，学校为企业提 供车间场地，将企业的生产车间引进校园，企业在学校进行 生产，学生在车间进行实习。这种车间进校的校企合作模式， 对企业可以降低经营成本，对学校可以为学生提供一个固定 可靠的实习机会和场所，这是一种典型的校企双赢模式，也 是对德国“双元制” 教学模式本土化的有益尝试。 6、建立就业准入机制。就业准入制度是指根据劳动法 和职业教育法的有关规定，对从事技术复杂、涉及国家财 产、人民生命安全和消费者利益的职业（工种）的劳动者，只 要从事国家规定的技术工种（职业）工作，必须取得相应的职 业资格证书，方可就业上岗的制度。要建立完善的职业资格 制度，为人才成长提供畅通无阻的通行证，就要改变多头领 导、政出多门的领导体制。要实行学历文凭和职业资格证书 并重的政策并不断完善考核标准，还要在全社会真正形成 “先培训、后就 业”“先培训、后上岗”的用人机制，加 强社会化 管理体系的建设，提高职业资格证书的地位和声誉，形成职 业教育与就业准入良性循环，相互促进的工作机制。而从政 府层面的责任上讲，建立就业准入机制，是使就业市场由用 人到用能人，由廉价使用人到体现人的价值发生根本转变的 关