关于“政社分开”的探讨

关于“政社分开”的探讨 马庆钰 程 玥 (国家行政学院，北京 100089；中央财经大学，北京 100081) 摘 要“政社分开”作为行政改革中的一项重要议题，其不仅是政府职能转 变和公共管理新模式的需要，而且符合“社会事务责任的剩余原则”，符合 “多元促进生机”的规律，符合“直销”降低服务产品成本的规律。政社分开 的努力离不开科学理念的引导，只有从公共管理的客观要求和社会组织发展的 自有规律出发，来探寻改革之路和采取创新措施，才能使政府与社会组织既相 对分开又相互合作的目标真正得以实现。 关键词 政社分开；政社关系；政府职能转变；社会组织管理；公共管理 作者简介马庆钰，国家行政学院公共管理教研部教授；程 玥，中央财经大 学文化传媒学院副教授 中图分类号D63 文献标识码A 自从 1988年我国政府在第二次行政机构改革方案中提出“转变政府职能” 的战略目标以后，“政社分开”就成为各级政府对自身管理的一个带有转折意 义的要求。所谓“政社分开”，就是促进实现社会各类角色的合理分化，让政 府不再担当“千手观音”的全能职责，按照社会事务管理的规律，还原社会组 织也就是民间组织或者“非政府非营利组织”的应有社会地位，在我国建构一 个多元参与的公共管理新格局。“政社分开”是一个进步的理念，是一个改革 的理念，是一个政府管理现代化的理念。所以二十年来，“政社分开”早已成 为我们日常生活中一个频率很高的概念字眼。 与此同时，我国政府也一直在进行着相应的努力，比如从 1998年开始，中 办和国办就以“两办”的名义要求“党政机关领导干部不兼任社会团体领导职 务”。比如在行政改革中也着力推进政府职能转变，为社会组织留出发挥作用 的空间；比如已经认识到双重管理体制的弊端并试图为社会组织的发展创造更 好的条件等。 但是，按照公共管理的多元化本质要求来看，对照社会组织应有的性质看， 根据我国社会组织登记管理的实际状况看，“政社分开”的改革目标还远远没 有达到。 就第一个方面看，我国还没有真正形成多元管理和服务的格局，计划经济 时代，我国是一个政府大包大揽无微不至的一元格局；开放改革三十年后的今 天，我国基本上进入一个政府和企业组成的二元格局，至于说社会组织这个单 元，虽然说我们已经发展出 42.5万个登记过的组织，但是从总体经济规模、就 业能力、社会影响来看，仍然微不足道，民间组织总支出占 GDP的比例只有 0.73%左右，远远低于发达国家 7%的水平，也低于 4.6%的世界平均水平，还不 能算是多元结构中响当当的一元。 就第二个方面看，我国社会组织的性质相对于客观标准也存在明显距离。 我国的社会团体中大量组织是官办组织，或者叫做“二政府”。它们有编制， 吃财政，即便不是直接的，也与党委和政府有着千丝万缕的关系。“社会组织” 是在 2004年 9月中共十六届四中全会决议中提出来的，目的是为了回避主观上 不能接受的其他一些概念符号，增加名称对各类组织的涵盖性，体现我国的特 色。但是，无论怎样变通，它都不能离国际公认的客观标准太远。作为与政府 和企业不一样的角色，社会组织的主体就是非政府非营利的民间组织。因此它 就不应当背离“独立性”和“非营利性”的主要特质，否则就会混同于政府和 企业，也就没有什么政社分开了。 就第三个方面看，我国对社会组织的入门管理还是没有解决好。自 1988年 社会团体登记管理条例出台以来，二十年间，大约只有 20%的社会组织按 照规定在民政部门登记注册，而 80%的社会组织则处于“无法定身份”的状态。 由于很多社会组织无法按照现有条件要求跨过正式登记的门槛，他们便只能半 公开、半地下地活动。结果是影响了社会组织的规范和正常发展，也不利于政 社分开格局的形成。 目前，我国党的部门和各级政府，都非常重视“政社分开”所遇到的困难， 并且一直在进行实践探索，希望通过管理创新推进政社分开，为转变政府职能， 建立公共管理新格局创造条件。在这个过程中，我们感觉有几个问题需要提出 来，引起各方的注意。为的是使针对社会组织管理的改革少走弯路，使政府 “政社分开”的目标越走越近而不是相反。 第一个问题，应当更加全面认识“政社分开”的意义。这似乎已经不是什 么问题，正如上述，我们的改革实践者都能够清楚认识到，这是政府职能转变 和公共管理的需要。除此而外，还有三个理由在这里强调： 第一个理由，政社分开是“社会事务责任的剩余原则”所要求的。根据国 家共同体生成机理，应当承认，个人和家庭始终都是利益责任的核心和根本， 而国家共同体是个人和家庭利益实现的延伸工具。尽管国家利益非常宏大和伟 岸，但最终都是和共同体中每个成员的利益相关联的。在一个国家社会中，与 社会成员利益息息相关的各种事务责任，并不是也不可能一概由政府来包揽和 承担的，而是依照可实现程度由不同责任主体来分担的。人们日常的大部分事 情都是个人和家庭能做的事务，这叫做私人事务，并不需要政府介入；而私人 处理不了的首先应由社会组织或者社区组织来做，也基本不要政府来介入；在 这个层面再处理不了的，再由政府组织承担起来。承担的责任也是先地方、后 省里，只有那些复杂到地方各级政府组织都做不了的公共事务，最后才轮到国 家政府出面来承担管理或者服务的责任。这就叫做“社会事务责任的剩余原则” 。所以，“政社分开”是符合这个原则的一种社会事务管理的责任分担机制， 是国家共同体中一种最合理的利益实现形式。 第二个理由，政社分开符合“多元促进生机”的规律。事物发展的一般规 律是，多元要比一元好，有利于共生共存和生机活力的蓄养与保持，有助于生 命力的延续。社会管理也不例外。我国计划经济时代的政府管理，是一元管理， 在没有比照、没有学习、没有竞争的环境中，再加上政府自有的官僚文化和天 然惰性，久而久之，最终丧失社会事务管理的活力和效率。而按照公共管理模 式，引入多元机制后，各类社会组织也能有自己的权利空间，承担本来属于自 己的利益责任。政府、营利组织和非营利组织之间围绕公共事务，各有分工， 各有侧重，相互支持，相互合作。同时又能够相互借鉴与学习，这样既能够激 发各自的潜能和动力，又能够给社会增加生机和活力。 第三个理由，政社分开有利于降低成本和提高效率。公共事务管理是需要 成本的，管的越多成本越高，环节越多成本越高。传统政府管理是政府什么事 情都去管，无微不至，无远不届。可是，社会事务纷纭复杂，性质有别，政府 既没有人力和财力，也没有精力和能力把天下所有事情都管起来而且管得让每 个成员都满意。按照“社会事务责任剩余原则”，只有个人、家庭、社会组织 和社区组织做不了的事情，才由政府出面组织解决。这种责任分担机制不仅可 以调动各方积极性，而且还有利于成本降低和效率提高。我们了解企业产品有 “直销”和“转销”的销售做法。直销无论对生产者还是对消费者来说，都是 最为经济和合算的。政社分开的做法，就很像采用直销的办法来处理社会事务， 社会个人、家庭、组织能够自己做的，不用代劳；只有实在处理不了的再让政 府去做。政社分开，创造条件让社会组织直接参与社会事务的自我管理和服务， 从理论上讲，既可以让政府摆脱全能政府的尴尬，也可以因为减少了“转销” 环节而减轻公民纳税的财政负担。关于政社分开的进一步认识和分析，可以更 加激发党和政府推进社会组织管理改革和促进政社分开的自觉性。 第二个问题，应当避免管理体制改革走入误区。为了实现政社分开，各地 都在紧锣密鼓地进行社会组织管理的创新。新思路、新经验、新机制层出不穷， 这的确是令人欣慰的好现象。但是创新如果偏离了正确价值理念的导向，我们 的创新就有可能走进误区，付出成本收不到实际效果是小损失，更让人担心的 是有可能创出一个更糟糕的工作机制，最终使政社分开的道路越走障碍越多。 这样，我们就不是创新而是在继续守旧。 针对广为诟病的双重管理问题，不少地方都在寻求简化登记管理、扶持社 会组织发展的做法。鞍山、北京、广东的创新实验虽然各有特点和贡献，但并 不是每个探索都有利于政社分开的目标要求。 1.辽宁创新。辽宁鞍山针对行业组织管理采取的创新办法是将原来业务主 管单位的审批权，转移到了当地工业经济联合会的名下，虽然将多个部门的管 理简化为一个组织的受理，但是并没有在本质上突破“双重管理”旧做法，同 时还违背了“社会团体的主体地位一律平等”的法规原则。 2.北京创新。从 2007年开始，北京市就大张旗鼓进行社会建设的系统工程， 核心是建立“枢纽型社会组织”。在这个新概念下面，他们成立了“北京市社 会工作委员会”，和市政府的“社会工作办公室”，制订了五个社会建设的文 件。具体动作是在改造、提升、新建基础上，将原来的 134家社会组织的业务 主管单位，减少为由各人民团体为主的 25家挂靠和业务主管单位。 这个做法的初衷也是为了简化双重管理的体制，但是实际结果也很难如愿。 现在围绕着社会组织发展与管理，出自党委和政府的不同职责部门越来越多。 既有“民政局社团办”、又有“指导作用的政府部门”、“枢纽型组织”，还 有“市社会建设工作领导小组”、“领导小组办公室”、“市委社工委”、 “市府社工办”。根据 2008出台的关于加强推进社会组织改革与发展的意见 ，“社会建设工作领导小组”是北京市社会组织发展和建设的总协调者；它的 具体工作机构是“领导小组办公室”，具体召集联席会议，研究、部署、协调 有关枢纽型社会组织管理、社会组织建设、社会组织党建等工作；“市委社工 委”和“市府社工办”对全市社会建设进行规划、指导和综合协调；“市民政 局社团办”负责登记注册和监督管理；枢纽型社会组织将承担业务主管单位的 职责；原来的挂靠单位将做行业管理政策指导方面的工作。 这个探索，基本上与“组织管理的层次精简、环节精简和主体精简原则” 相违背，导致管理关系更加复杂，法定民间组织管理机构地位被相对矮化。虽 然在设计逻辑上是想逐渐淡化有关行政部门的“婆婆”作用。但是，“市委社 工委”和“市府社工办”的作用有不确定性，且实践当中极有可能逐渐凌驾于 其它职能机构之上，形成对社会组织管理的干预，最终不利于政社分开。 3.广东创新。在深圳市、广州市社会组织管理探索基础上，广东省近几年 对双重管理体制进行了突破性改革。以行业协会管理为例，他们从 2006年开始， 率先取消了业务主管单位，统一由民政部门行使对行业协会的登记和管理。广 东在协会组织管理改革中实行的“五自”（自愿发起、自选会长、自筹资金、 自聘人员、自主会务）和“四无”（无行政级别、无官方编制、无业务主管部 门、无现职国家工作人员兼职）也很好实现了与民间组织性质的真正对接。 广东的做法直接避免了不少地方所谓的“变通”和“迂回”措施，可以说 是一步到位。尽管遇到现有法规的冲突以及原有挂靠部门资源和相应职能转移 方面的滞后以及其它有待克服的问题，但是，广东在双重管理体制方面的改革 的确具有标杆意义，在实现政社分开上具有一定的推广价值。 第三个问题，政府与社会组织应当建立合作机制。在多元参与的公共管理 时代，其重要的管理特征，一个是讲究分工合作，一个是讲究成本效益。所谓 分工合作，是强调政府的职责主要是掌舵，也就是进行总体规划和制定公共政 策，而具体的社会管理与公共服务项目，则由包括企业、社会组织在内的各种 角色来承担。所谓讲究成本效益，就是政府通过购买服务的机制，将各种社会 资源都纳入到社会管理和公共服务中来，不仅调动和激发各类社会组织参与公 共事务的积极性，而且还通过合约购买的方式，降低成本，提高效益。 在当今公共管理的潮流中，“花钱买服务”和“政社伙伴关系”，早已经 是一些非常时髦的政府管理术语。比如英国布莱尔政府于 1998年与全英慈善组 织委员会共同签署的具有划时代意义的政府与志愿及社区组织合作框架协议 （COMPACT）和地方各级政府与志愿及社区组织合作框架协议，比如美国布 什政府于 2001年组建的“基于信仰和社区行动的白宫办公室”，以及在联邦和 各州和城市成立的负责规划、协调、服务于 NGO组织的“国家社区服务公司” 等，都是政府“花钱购买服务”，与社会组织合作的实践典范。在这个合作过 程中，政府管规划，管合约，管标准，管招标，管评估，管质量，管买单。而 各类社会组织主要是以其相应资质争取公共项目和政府的资助，提供社会管理 和公共服务。大量实践证明，这种政社分工，合约服务的机制，的确能够节约 成本，提升质量，便于管理，容易问责。 我国如果想借鉴这方面的经验，需要先解决两个问题。一个是关于社会组 织参与社会事务管理的空间问题。也就是说，政府必须要转变观念，克服履行 职能当中的越位弊端，给社会组织留出机会来。现在的情况是受利益、习惯、 体制等因素的影响，政府好多部门仍然是一边说着职能转变，一边却把很多服 务事项继续揽在手中不放，比如政府机构和事业单位的关系中，就存在政府职 能越位错位现象。由于双重管理体制的影响，也由于政府部门对自身利益的考 量，再加上改革推进中的各种复杂因素，使我国事业单位呈现一种怪相。我们 的政府部门，几乎个个都有各种中心，在门户网站上随便打开一个中央部委和 省级厅局的机构，就可以看到，少的有五六个，多的有十几个、二十几个甚至 三十多个事业单位，有些政府的部委，在内设机构之外，各种中心、研究所、 研究院、培训基地、报社、出版社、学会、协会、基金会、促进会、联合会等 等一应俱全。“近水楼台先得月”，“肥水不流外人田”。在这个结构中，内 设机构制定政策和分配资源，然