农村土地流转中存在的问题与建议

农村土地流转存在问题与建议 岳阳县柏祥镇土地流转情况调查 随 着 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 的 健 全 和 农 业 经 济 进 入 新 的 发 展 阶 段 ，对 农 业 生 产 要 素 尤 其 是 农 村 土 地 资 源 实 行 市 场 配 置 和 规 模 经 营 的 要 求 越 来 越 迫 切 。在 现 有 土 地 承 包 关 系 保 持 稳 定 并 长 期 不 变 这 一 政 策 背 景 和 相 当 长 期 内 土 地 还 将 承 载 社 会 保 障 功 能 这 一 基 本 国 情 下 ，推 进 土 地 流 转 ，实 现 土 地 相 对 集 中 、规 模 经 营 ，成 为 农 业 现 代 化 的 必 由 之 路 。 一 、 土 地 流 转 是 生 产 力 发 展 到 一 定 程 度 后 的 历 史 必 然 选 择 农 村 土 地 流 转 即 农 村 土 地 权 利 的 流 转 ，是 指 农 村 土 地 权 利 主 体 将 拥 有 的 土 地 权 利 全 部 或 部 分 转 移 给 其 它 主 体 的 行 为 。推 进 农 村 土 地 流 转 ，发 展 农 业 规 模 经 营 ，是 转 变 农 业 发 展 方 式 ，实 现 农 业 “第 二 个 飞 跃 ”，促 进 农 业 增 效 、农 民 增 收 的 重 要 途 径 。 1978年 11月 24日 ，安 徽 省 凤 阳 县 小 岗 村 18户 农 民 秘 密 签 订 协 议 ，决 定 将 集 体 耕 地 承 包 到 户 ，从 而 拉 开 了 中 国 农 村 土 地 经 营 方 式 变 革 的 序 幕 ，为 农 业 生 产 带 来 了 生 机 和 活 力 。但 随 着 时 间 的 推 移 ，分 散 经 营 的 科 技 指 导 效 率 低 、耕 种 成 本 高 、农 业 结 构 调 整 困 难 和 机 械 化 运 用 不 充 分 等 弊 端 逐 步 显 现 。特 别 是 近 年 来 ， 由 于 农 村 外 出 务 工 人 员 增 多 ，种 地 农 民 减 少 ，国 家 各 项 强 农 惠 家 政 策 的 出 台 与 落 实 ，分 散 经 营 方 式 已 经 逐 渐 适 应 不 了 农 村 经 济 发 展 的 需 求 ，并 一 定 程 度 上 阻 碍 了 生 产 力 水 平 的 进 一 步 提 高 。 各 地 以 转 包 、租 凭 等 方 式 开 展 的 流 转 方 式 不 断 出 现 。 2008年 10月 12日 ，党 的 十 七 届 三 中 全 会 出 台 的 中 共 中 央 关 于 推 进 农 村 改 革 发 展 若 干 重 大 问 题 的 决 定 ，作 出 了 我 国 总 体 上 已 进 入 加 快 改 造 传 统 农 业 、走 中 国 特 色 农 业 现 代 化 道 路 的 关 键 时 刻 的 重 要 判 断 ，并 要 求 加 强 土 地 承 包 经 营 权 流 转 管 理 和 服 务 ，建 立 健 全 土 地 承 包 经 营 权 流 转 市 场 ，按 照 依 法 自 愿 有 偿 原 则 ，允 许 农 民 以 转 包 、出 租 、互 换 、转 让 、股 份 合 作 等 形 式 流 转 土 地 承 包 经 营 权 ，为 农 村 土 地 流 转 指 明 了 正 确 方 向 ，提 供 了 政 策 保 障 。 1、实 行 农 村 土 地 流 转 ，可 以 弥 补 分 散 经 营 的 不 足 。首 先 ， 促 使 耕 种 大 户 追 求 规 模 效 益 ，提 高 耕 种 积 极 性 ，增 强 抵 御 市 场 风 险 的 能 力 ；其 次 ，保 障 一 部 分 没 有 其 他 技 能 的 农 民 的 基 本 生 活 需 要 ，这 部 分 农 民 可 继 续 在 自 己 的 承 包 地 里 耕 作 ；再 次 ，让 拥 有 土 地 承 包 经 营 权 的 外 出 务 工 者 取 得 转 让 收 益 。 2、实 行 农 村 土 地 流 转 ，有 利 于 提 高 机 械 化 效 率 。养 牛 耕 地 费 时 费 力 ，不 适 合 规 模 化 经 营 需 要 。使 用 农 机 成 片 操 作 ，不 仅 提 高 效 率 ，而 且 节 约 成 本 。近 年 实 施 的 农 机 补 贴 政 策 ，更 能 促 进 种 粮 大 户 购 买 农 机 的 积 极 性 。2003年 ，柏 祥 镇 只 有 耕 田 机 58台 ，机 耕 化 程 度 不 足 5%，通 过 几 年 来 的 土 地 流 转 ，到 时 2010年 ，全 镇 耕 田 机 超 过 1500台 ，并 且 拥 有 收 割 机 110多 台 ，机 耕 化 水 平 达 到 87%。 3、实 行 农 村 土 地 流 转 ，有 利 于 农 业 科 技 推 广 和 结 构 调 整 。 通 过 土 地 流 转 ，使 土 地 向 一 部 分 种 粮 大 户 集 中 ，他 们 致 力 于 专 心 学 习 农 业 科 技 ，努 力 提 高 耕 作 水 平 ，运 用 科 技 的 积 极 性 较 高 ， 土 地 规 模 化 经 营 有 利 于 科 技 指 导 ，提 高 指 导 效 率 ，也 便 于 产 业 结 构 调 整 。 二 、 农 村 土 地 流 转 现 状 随 着 流 转 的 不 断 深 入 ，通 过 对 岳 阳 县 柏 祥 镇 情 况 调 查 ，农 村 土 地 流 转 总 体 上 呈 现 出 健 康 有 序 的 发 展 态 势 。柏 祥 镇 位于岳 阳县东南部，毗邻107国道和京珠高速公路，交通十分便 利。全镇辖25个村，3.15万人口，耕地面积37389万亩，其 中水田30246亩，旱地7143亩，山林面积7.6万亩。2 010年 ， 实 现 农 民 年 人 均 纯 收 入 8105元，是岳阳县粮食生产大镇和 市生猪养殖大镇。 2008年开始，由镇长牵头，主管农业副镇长负责，财 政、经管、司法、国土、林业、信访等单位配合成立了土地 流转协调委员会。至2011年上半年，柏祥镇共流转土地1.1 万多亩，主 要 存 在 以 下 几 种 方 式 ： 1、能 人 转 包 。指 有 一 定 专 业 技 术 和 经 营 能 力 的 农 村 种 田 能 手 或 养 殖 大 户 等 各 类 能 人 转 包 农 村 土 地 ，开 展 特 色 种 养 ，实 施 规 模 经 营 。全 镇 7620户 中 ，种 粮 20亩 以 上 的 有 282户 ，种 粮 面 积 6507亩 ，年 产 粮 食 2000万 公 斤 以 上 。2008年 ，柏 祥 镇 年 出 栏 生 猪 300头 以 上 享 受 国 家 大 户 补 贴 的 共 52户 ，其 中 明 淑 村 李 海 东 于 2001年 承 包 赵 李 村 荒 山 及 水 浸 田 48亩 建 起 海 东 农 庄 ，分 水 村 李 亮 承 包 本 村 及 邻 近 汨 罗 田 地 30多 亩 建 起 大 丰 农 庄 ，付 义 村 于 罗 林 承 包 本 村 集 体 林 场 及 邻 近 农 户 田 地 另 建 起 规 模 养 殖 场 ，成 为 柏 祥 镇 生 猪 产 业 发 展 的 三 个 领 军 人 物 。 2、企 业 租 赁 。是 指 通 过 行 政 或 中 介 组 织 引 导 、服 务 ，引 进 企 业 参 与 流 转 ，租 赁 农 村 土 地 建 设 生 产 基 地 。近 年 来 ，柏 祥 镇 党 委 、政 府 不 断 加 强 招 商 引 资 步 伐 ，努 力 力 营 造 全 民 招 商 氛 围 ，通 过 土 地 转 包 ，在 大 湖 村 开 辟 了 近 1平 方 公 里 的 工 业 园 ，先 后 引 进 了 岳 阳 申 鑫 胶 合 板 厂 、湖 洲 林 特 机 电 有 限 公 司 等 企 业 。柏 祥 村 2009年 引 进 的 岳 阳 中 正 电 子 有 限 公 司 ，今年 顺利进入规模以 上工业企业。由北京江河集团黄正兴乡友投资3000多万 元的岳阳竣博建材有限公司，租赁土地50余亩，建成投产 后可解决劳动力就业300多人，年上缴税收200万元。谢 全 村 的 汇 天 花 炮 厂 、文 付 村 的 吉 福 星 炮 厂 也 通 过 土 地 流 转 不 断 发 展 或 落 户 。 3、成 片 开 发 。是 指 对 成 片 集 中 的 土 地 通 过 争 取 项 目 开 发 ， 再 转 包 给 私 营 老 析 或 企 业 从 事 生 产 。通 过 国 土 造 地 ，柏 祥 镇 对 十 步 、桂 林 、松 岭 、文 付 等 村 的 1200多 亩 荒 山 荒 地 进 行 了 改 造 平 整 ，并 在 此 基 础 上 引 进 了 以 敬 老 院 为 中 心 的 300亩 葡 萄 园 建 设 项 目 ，占 地 845亩的 花 卉 苗 木 生 产 基 地 于 2009年 10月 由 各 农 户 与 深 圳 文 科 园 艺 发 展 有 限 公 司 签 订 了 承 包 合 同 。 在 推 进 农 村 土 地 流 转 、实 现 规 模 经 营 中 ，农 民 专 业 合 作 组 织 的 作 用 不 可 或 缺 。为 便 于 集 中 生 产 、协 调 矛 盾 、充 分 利 用 资 源 ， 柏 祥 镇 2000年 12月 份 成 立 了 柏 祥 生 猪 养 殖 协 会 ，2001年 成 立 了 桂 林 用 水 者 协 会 ，2011年6月岳阳县雷公藤中药材种植专业 合作社在柏祥镇蒋渭村成立，将建立中药村种植基地 1500亩，其中蒋渭村600亩，黄珍村600亩，光明村300亩。 三 、 农 村 土 地 流 转 中 存 在 的 问 题 1、旧习惯根深蒂固，承包土地流转困难。在外出务工、 经商的农民中，有的对土地的眷恋还很深，宁愿造成地荒 也舍不得将土地流转出去，部分地方季节性抛荒一定程 度存在，极大地影响农业经济发展，给农村经济造成一定 的损失。 2、规模化流转不容易，模式有待突破。股份合作 土 地经营权的股份化这一有效形式未及时进行引导和支持， 始终在小范围进行；以企业、业主为主体开展的规模化租 赁受到经营权保护的制约，一旦个别农户拒绝流转，就可 能“ 流 产” 或受到影响；转包、转让、互换 只是在个别农户 间进行，难成规模化气候。 3、规范化操作不普遍，管理有待加强。普遍表现为流 转合同不规范，权利、义务不明确；规模化流转对农民的 风险保护不够；农户之间的小规模流转一般只有口头约定。 部份表现为基层干部干预、强迫承包权人流转，不尊重农 民的意愿，引发社会不稳定；发生纠纷时没有权威机构调 解、仲裁，流转双方相互扯皮。1996年，岳阳纸业集团在 柏祥镇四知、谢全、中村等村承包1000多亩山林用作纸业 原材料生产基地。在2009年开始实施的集体林权制度改 革中，因部分农户反对，酿发矛盾，争产权、争利益风波 一直持续二年才慢慢平息。 4、社会化服务不到位，体系有待健全。流转平台未建 立，土地流转信息不畅，出现农户有意转出土地却找不到 合适的流入方，而需要土地的流入方又难以找到有流转 土地意向的农户，造成转入转出两头难。没有专业的经营 权价值评估机构，农村土地承包经营权流转缺乏金融服 务支持。 四、规模化、规范化推进农村土地流转的建议 1、指 导 思 想 。以 党 的 十 七 届 三 中 全 会 精 神 为 指 导 ，以 促 进 农 业 增 效 和 农 民 增 收 为 目 标 ，以 稳 定 农 村 土 地 承 包 关 系 为 基 础 ， 加 快 发 展 土 地 集 中 型 、合 作 经 营 型 和 统 一 服 务 型 农 业 ，大 力 提 高 农 业 规 模 化 、产 业 化 、集 约 化 水 平 ，促 进 农 业 现 代 化 建 设 。 2、遵 循 原 则 。推 进 农 村 土 地 流 转 ，发 展 规 模 经 营 ，必 须 遵 循 好 以 下 四 条 原 则 ： 一 是 坚 持 农 村 基 本 经 营 制 度 ，保 障 农 民 合 法 权 益 。坚 持 并 完 善 农 村 基 本 经 营 制 度 ，切 实 保 障 农 民 对 承 包 土 地 的 各 项 权 利 ， 按 照 依 法 自 愿 有 偿 原 则 ，发 展 多 种 形 式 的 适 度 规 模 经 营 。土 地 承 包 经 营 权 流 转 ，不 得 改 变 土 地 集 体 所 有 性 质 ，不 得 改 变 土 地 用 途 ，不 得 损 害 农 民 土 地 承 包 权 益 。 二 是 坚 持 尊 重 农 民 主 体 地 位 ，促 进 农 民 增 收 致 富 。推 进 农 村 土 地 流 转 ，必 须 充 分 发 挥 农 民 的 主 体 作 用 ，是 否 流 转 土 地 、开 展 何 种 形 式 经 营 要 由 农 民 作 主 。必 须 围 绕 增 加 农 民 收 入 这 个 中 心 ，立 足 于 优 化 配 置 土 地 资 源 ，提 高 农 业 效 益 ，促 进 农 民 增 收 。 三 是 坚 持 政 府 引 导 ，市 场 运 作 。既 要 充 分 发 挥 政 府 调 控 引 导 作 用 ，通 过 宣 传 发 动 、典 型 示 范 、政 策 扶 持 ，培 育 规 模 经 营 主 体 ，推 动 规 模 经 营 加 快 发 展 ；又 要 充 分 发 挥 市 场 机 制 作 用 ，加 快 探 索 建 立 市 场 化 的 流 转 机 制 、股 份 化 的 土 地 经 营 制 度 、合 作 化 的 经 营 组 织 形 式 和 产 业 化 的 经 营 方 式 ，推 进 农 业 规 模 经 营 。 四 是 坚 持 因 地 制 宜 ，分 类 指 导 。要 从 各 地 实 际 出 发 ，允 许 多 种 组 织 形 式 并 存 、多 种 经 营 方 式 并 存 、多 种 投 入 主 体 并 存 、多 种 实 践 路 径 并 存 。 3、工 作 方 法 。推 进 农 村 土 地 流 转 ，发 展 规 模 经 营 ，必 须 坚 持 “四 个 结 合 ”。 一 是 与 促 进 农 民 持 续 增 收 相 结 合 。鼓 励 土 地 向 种 养 大 户 、 家 庭 农 场 和 农 民 专 业 合 作 组 织 适 度 集 中 ，促 进 他 们 扩 大 经 营 规 模 ，取 得 规 模 效 益 。要 通 过 土 地 流 转 ，在 确 保 流 出 土 地 的 农 民 获 得 承 包 土 地 合 理 收 益 的 同 时 ，实 现 充 分 就 业 ，增 加 收 入 。 二 是 与 优 化 农 业 产 业 布 局 相 结 合 。统 筹 安 排 城 乡 建 设 、产 业 发 展 、生 活 居 住 和 生 态 保 护 等 空 间 布 局 ，推 进 工 业 向 园 区 集 中 、农 民 居 住 向 城 镇 和 社 区 集 中 、农 业 向 适 度 规 模 经 营 集 中 ，促 进 农 业 优 势 主 导 产 业 集 聚 、集 约 、集 中 发 展 ，打 造 优 势 产 业 带 、 产 业 群 、产 业 区 ，提 高 规 模 化 经 营 水 平 。 三 是 与 发 展 高 效 农 业 相 结 合 。加 强 土 地 整 理 和 农 业 综 合 开 发 ，大 力 改 善 农 业 基 础 设 施 ，建 设 高 标 准 农 田 ，吸 引 规 模 经 营 主 体 投 资 农 业 ，发 展 设 施 园 艺 、规 模 畜 牧 业 和 特 色 水 产 业 ，推 进 高 效 农 业 规 模 化 。 四 是 与 农 业 产 业 化 经 营 相 结 合 。农 业 产 业 化 经 营 通 过 合 理 组 织 、分 工 协 作 和 专 业 化 生 产 ，带 来 了 农 户 和 龙 头 企 业 的 规 模 经 营 ，增 加 了 内 部 规 模 经 济 效 益 。要 大 力 发 展 精 深 加 工 业 和 现 代 流 通 业 ，延 长 产 业 链 ，提 高 附 加 值 。加 快 培 育 壮 大 成 长 性 好 、 带 动 力 强 的 龙 头 企 业 ，进 一 步 完 善 利 益 联 结 机 制 ，带 动 更 多 的 农 户 进 入 基 地 生 产 ，推 动 产 业 化 经 营 。 4、发 展 途 径 。创 新 土 地 流 转 机 制 ，是 推 进 农 村 土 地 流 转 、实 现 规 模 生 产 的 重 要 途 径 。 一 是 要 搞 好 农 村 土 地 承 包 经 营 权 的 确 权 、登 记 和 颁 证 工 作 。 依 法 落 实 农 民 的 土 地 承 包 经 营 权 ，做 到 长 期 稳 定 并 长 久 不 变 ， 明 确 和 完 善 土 地 承 包 经 营 权 的 各 项 权 能 ，依 法 保 护 农 民 对 承 包 土 地 的 占 有 、使 用 、收 益 等 权 利 。 二 是 要 建 立 健 全 农 村 土 地 流 转 有 形 市 场 。要 建 立 土 地 流 转 交 易 服 务 平 台 ，形 成 土 地 流 转 的 交 易 信 息 网 络 体 系 ，发 布 土 地 流 转 供 求 信 息 ，开 展 土 地 流 转 储 备 、委 托 流 转 等 服 务 工 作 。 三 是 要 加 强 农 村 土 地 流 转 的 规 范 化 管 理 。全 面 实 行 流 转 管 理 的 合 同 制 和 备 案 制 ，完 善 流 转 登 记 和 档 案 资 料 的 信 息 化 管 理 ， 要 健 全 土 地 流 转 纠 纷 调 处 机 制 。 四 是 要 加 强 土 地 流 转 价 格 指 导 ，形 成 农 村 土 地 流 转 价 格 自 然 增 长 机 制 ，保 护 农 民 土 地 收 益 ，提 高 农 民 流 转 承 包 土 地 的 积 极 性 。 五 是 要 加 强 统 一 服 务 职 能 。要 在 坚 持 家 庭 经 营 基 础 上 ，实 行 统 一 产 业 布 局 、统 一 种 苗 供 应 、统 一 技 术 标 准 、统 一 专 业 化 服 务 ，发 展 订 单 生 产 ，为 农 民 提 供 全 程 服 务 。通 过 实 行 统 一 服 务 ， 把 各 种 现 代 生 产 要 素 注 入 家 庭 经 营 之 中 ，有 效 提 高 家 庭 经 营 的 集 约 化 水 平 。要 积 极 引 导 支 持 工 商 资 本 、民 间 资 本 、外 商 资 本 发 展 农 业 产 前 、产 后 生 产 加 工 龙 头 企 业 ，