关于省属电台、电视台广告收入管理情况的调研报告

关于省属电台、电视台广告收入管理情况的调研报告 来源：湖南省非税收入征收管理局 政府举办电台、电视台的广告收入是占用国家无线电频率资源取得的国有资源有 偿使用收入，属于财政性资金。 为切实加强和规范省属电台、 电视台广告收入管理，防 止国有资源有偿使用收入流失，2010 年 4 月至今，省非税收入征收管理局会同厅教科 文处、省广播电影电视局等相关单位，就我省省属 电台、 电视台广告收入管理相关问 题进行了调研。同时，赴河南、陕西两省学习考察了 财政对省属电台、电视台广告收入 管理经验。调查情况表明，我省省属电台、电视台收取的广告收入一直游离于 财政监 管之外，与国务院关于加强法治政府建设的意见(国发201033 号)、财政部关于加 强政府非税收入管理的通知(财综200453 号) 和湖南省非税收入管理条例等规定 不符，与部分兄弟省市的成功作法也有较大差距。因此， 规范和加强我省省属电台、电 视台的广告收入管理势在必行并大有可为。 一、省属电台、电视台广告收入管理现状 湖南省广播电影电视局(以下简称省广电局)为正厅级行政单位，是省政府直属机 构。2000 年，省广电局实行机构改革，成立了湖南广播影 视集团(正厅级自收自支事业 单位，以下简称广电集团)，重新 组建了湖南电视台 (总台)，由广电集团统一管理，打破 了以往广播电视“ 局台合一 ”的模式，但仍实行“一套班子，两 块牌子” 管理。2010 年，省 政府撤销广电集团、湖南人民广播电台、湖南 电视台、湖南经济电视台，合并组建了湖 南广播电视台。明确湖南广播电视台为正厅级自收自支事业单位，接受省广电局行业 管理，实行“ 局台分立”。目前，湖南广播电视台广告收入主要由两大部分 组成，一是湖 南电视台收取的电视广告收入，二是湖南人民广播电台收取的电台广告收入。在具体 管理形式上，两者又各不相同。湖南电视台包括湖南卫视等 9 个频道的广告收入，全 部委托湖南电广传媒股份有限公司下属广告分公司(以下简称广告公司)统一收取，电 视台按税前广告收入的 40%支付给广告公司代理手续费；湖南人民广播电台下属 7 个 频道的广告收入统一由电台自设广告部收取，自行列支。 电台、电视台属于重装备、高消耗、大投入的单位，从 1960 年我省第一家电视台- 湖南电视台(时称长沙电视台)开播起，省属电台、电视台很长一段时期是靠财政拨款 维持基本宣传费用。随着改革的深入和市场经济体制的建立，这一格局被迅速打破。 近十年来，湖南广电以内容创新和品牌打造为基础，通过引入竞争机制、成立广告公 司、调整媒体结构、整合发布资源、开拓全国市 场等一系列重要 举措，积极拓展新媒体、 新业态、新空间，逐渐形成了多元化的盈利模式、全方位的 业务架构以及日趋完善的 大娱乐产业布局。随着我省广播电视事业的做大做强，省属电台、 电视台广告收入也 节节攀升，并呈迅猛增长态势，促 进了我省广电事业发展和繁荣。 连续五年来，省属电 视台的广告收入年增幅超过了 20%，2010 年广告收入更是达到 43.35 亿元，是 1999 年 2.08 亿元的 20.8 倍。尤其是湖南卫视已连续 5 年居全国省级卫视第一，成为海内外 具有广泛影响和传播价值的强势媒体，其 2010 年单频道广告收入就达 36.36 亿元。据 相关数据统计，省属电台、电视台 2010 年总收入 28.91 亿元，其中 财政拔款 0.23 亿元， 仅占收入总额的 0.8%；上级补助收入 0.12 亿元，占收入总额的 0.4%；其他收入 0.98 亿 元，占收入总额的 3.4%；扣除广告公司代理手续费后的广告收入达 27.58 亿元，占到 收入总额的 95.4%。显然，广告收入已成 为省属电台、电视台维持生存、寻求发展的最 主要收入来源，对推动我省广播电视事业发展起到了重要作用。 二、当前省属电台、电视台广告收入管理中存在的主要 问题 多年来，由于省属电台、电视台广告收入管理中存在着一些体制、机制方面的问题， 其资金一直未纳入财政管理，主要问题表现在以下几方面： (一) 社会各界对广告收入资金属性的认识不统一 在我国，广播电视媒体是比较特殊的行业，政府举办的电台、 电视台是公共事业单 位，是党和人民的喉舌。1994 年，省广 电局对所属电视 媒体进行大规模的结构调整， 将原分散在各电视台的广告经营业务统一归口电广传媒(原湖南广播电视发展中心)管 理，实行广告经营企业化、市场化运作。 长期以来，广告经营的市场行为模糊了广告收 入的财政资金属性。受“狭隘产权观”和部门利益影响，广电部门认为广告收入属于本 部门、本单位的经营收入而不是财政性资金。随后 组建的广电集团实行企业化管理， 每年财政投入资金较少，更多要靠所属媒体单位去创收。广告收入已经按规定缴纳税 费，再作为非税收入上缴财政有重复征收之嫌。因而，广 电部门对广告收入纳入财政 预算实行“收支两条 线” 管理尚存在分歧意 见， 对国有资源有偿使用收入所有权属政府 的观念尚未深入人心。 (二)财政部门对广告收入监管不到位 财政部关于加强政府非税收入管理通知(财综200453 号)和湖南省非税收入管 理条例规定，政府举办的广播电视机构占用国家无线电频率资源取得的广告收入是 国有资源有偿使用收入，应严格按照规定通过非税收入汇缴结算户上缴同级财政。事 实上，从 2008 年起财政部已对国家广电部门的广告收入实行了财政专户管理。一些兄 弟省市区如陕西、河南等地已将省属电台、 电视台广告收入收缴财政， 纳入部门预算 管理。就连我省部分市县也早已将广告收入列入非税收入管理范畴。但是，省属 电台、 电视台的广告收入至今未纳入省级财政管理。自九十年代以来，省属电视台的广告业 务一直交由广告公司统一经营，广告收入作为该公司的经营收入，列收列支。广告 经 营业务推向市场，虽然一定程度上减轻了广电事业发展的财政压力和负担，调动了电 视媒体积极创收的主动性，但也给财政管理带来弊端。广告收入本应属于政府权益， 却成了企业、部门、单位和个人的收入，造成省 级不同部 门、单位和个人之间苦乐不均、 分配不公。存在的突出问题主要有：一是收入收缴不规范，财政监管手段乏力。省属 电 台、电视台一直把广告收入作为单位经营性收入，其资金直接存入单位财务账户。 财 政部门缺乏有效的监管手段，加之对广告收入管理政策的不确定性，也只能听之任之。 3 二是财务管理不规范，收入坐收坐支。迄今为止，省属电台、电视台广告收入从未纳入 省级财政预算。广告收入在纳税后的剩余部分全部由各个电台、电视台自行支配，完 全游离于财政监管之外，怎么花、花在哪里，并不透明，监管难度也很大。据有关资料 显示，2007-2010 年，省属 电视台广告收入累计完成 109.05 亿元， 缴纳税款 7.1 亿元， 剩余约 100 亿的广告收入被 9 家电视台以自收自支方式花掉了，国有资源有偿使用收 入监管严重缺位。三是资金使用不规范，福利化 现象明显。 财政监管不到位, 广告收入 “体外循环”，电台、 电视台对广告收入拥有完全的支配权，支出随意性大。其一，广告 收入福利化现象日益突出。从相关数据来看，湖南卫视现有 1247 人， 2010 年人员工资 支出 6194 万元，奖金支出 7331 万元，两 项支出人均高达 10.8 万元。据了解， 2009 年 省广电集团为广电局机关发放岗位绩效津补贴、奖金等 760 万元，同时列支有关会务、 招待费、固定资产购置、大楼空调物管等费用，资金全部来源于广告收入。其二，制片 人权利过于集中。当前电视台实行产业化运作，采取“ 预算包干”，推行栏目制片人负 责制，赋予制片人必要的人、财、物支配使用 权，一定程度上加强和改善了节目生产管 理、提高了节目生产效率。但同时也带来了一些弊端，片面强调制片人权利，使得财政 财务监管困难重重。 (三)执收单位在资金使用上不规范 电台、电视台占用的无线电频率同土地、 矿产、森林、水源等自然资源一样属国家 所有，应实行资源有偿使用，即“使用者付费” 。但 实际 上，省属 电视台的广告经营归口 广告公司统一经营、管理，其占用无线电频率资源取得的广告收入 60%安排用于电视 台和集团支出，40% 支付广告公司代理手续费，从未考虑国有资源所有者的权益。另外 从多年实践来看，成立广告公司统一经营、管理原分散在各电视台自行经营的广告业 务的做法，虽有效杜绝了各电视台无序竞争，减少了单位间的内耗，但是， 给予广告公 司高达 40%广告收入代理手续费的做法不尽合理，也不利于我省广播电视事业的长远 发展。从广告销售看，电视台对广告收入所起作用是主要的。 电视台是靠节目的收视 率来支撑的，卖广告就是卖节目、 卖媒体的品牌。只有不断做好 节目，提高覆盖率和收 视率，广告商才能加大广告投放额度和比例，广告收入才能不断上升。而广告公司只 是依托媒体品牌和节目资源进行广告经营，并未参与广告的制作。从实际开支来看， 电视台的刊播费用(节目生产购置、设备购置、覆盖传输、人 员经费等) 远远高于广告公 司的费用支出。据有关资料显示， 2010 年省属电视台完成广告收入 43.35 亿元，其中 广告公司获得广告代理手续费收入 17.34 亿元，其所有成本费用支出 5.26 亿元(销售 费用 1.53 亿元，管理费用 1.33 亿元，税金 2.4 亿元)， 仅占其广告代理手续费收入的 30%； 电视台扣除广告公司代理手续费后的广告收入 26.01 亿元，相应成本费用支出达 17.37 亿元，为收入的 67%。 三、规范省属电台、电视台广告收入管理的建议 目前，广告收入是广播电视行业的收入主体，而且在未来相当长一段时间内仍将 是广播电视行业的主要收入来源。湖南广电近些年推出了一系列电视传媒企业化、市 场化的改革措施，但是电台、电视台的性质始终为事业单位。在 绝大多数事业单位已 经实行收支两条线管理的背景下，省属电台、 电视台广告收入仍然游离于财政管理之 外，无疑对构建公共财政体制和促进财经秩序良性发展有害无益。党的十七大报告明 确提出“建立健全 资源有偿 使用制度” ，我省也即将以政府规章出台国有资源有偿使 用收入管理办法，以进一步加强和规范国有资源收益管理，省属电台、 电视台的广告 收入作为国有资源有偿使用收入实行规范管理已刻不容缓。因此，针对省属电台、 电 视台广告收入管理中存在的上述问题，从既有利于财政财务规范化、精细化管理，又 有利于广电事业健康发展出发，提出以下建议: (一)统一认识， 进一步明确广告收入的财政资金属性 根据财政部关于加强政府非税收入管理的通知(财综200453 号)和湖南省非税 收入管理条例.释义的规定，政府举办的广播电视机构占用国家无线电频率资源取得 的广告收入属于国有资源有偿使用收入，是政府非税收入的组成部分。省属电台、 电 视台均是国有事业单位，占用的无线电频率是国有资源，播放和刊登广告获取的广告 收入应属于财政性资金，其所有权属国家、使用 权归政府、管理 权在财政。规范和加强 省属电台、电视台广告收入管理，涉及到各方面的利益分配，必须以法律法规、政策为 依据，依法行政，依法征缴。省政府 应尽快出台相关法 规或规章，并授权财政部门抓紧 制定电台、电视台广告收入管理办法及相关配套管理措施，进一步明确广告收入的 财政资金属性，明晰其管理主体、权限和各部门、单 位职责，并对不同管理模式下的广 告收入性质、收缴方式、票据使用、 资金管理、监督检查等方面做出明确的规定，将电 台、电视台广告收入征管纳入法制化、 规范化轨道，防止国有资源收益流失。 (二)界定范围，尽快将广告收入纳入财政预算管理 省属电台、电视台收取的广告收入属于财政性资金，不是部门和单位的自有资金， 不论是否缴纳税款都应纳入财政预算，实行“收支两条 线”管理。按照我省非税收入管 理相关规定和深化部门预算改革的要求，同时考虑广告经营的市场行为，应进一步创 新理念，逐步建立“广告业务经营和广告收入财务管理相分离，收入收缴和支出安排相 分离”的管理机制。由省非税收入征收管理局具体负责 省属电台、电视台广告收入的征 收管理；广告收入扣除相关税费和广告代理成本后，通过非税收入汇缴结算户缴入同 级国库，纳入财政预算管理；由省财政编制广告收入综合财政预算，科学界定收支范围， 对纳入财政管理的广告收入实行统筹安排，仍用于发展广播电影电视事业。同时， 针 对广告收入管理的特殊性，可建立广告收入预算考评和激励机制，在预算支出中安排 一定比例的奖励经费，对广告收入预算完成较好的部门或频道进行奖励，以充分调动 各方的积极性。 (三)合理分配，充分发挥资金的使用效益 5 广告经营是市场行为，要充分发挥市场机制配置资源的作用，建立与市场经济体 制相适应的广告经营权制度。省属电台、 电视台广告收入属于国有资源有偿使用收入， 电视台委托广告公司代理广告是一种劳务关系，可以按规定双方签订合同支付一定比 例的代理手续费。代理手续费的测算，可根据近年来广告公司代理广告收入发生的实 际成本费用综合确定。据了解，广告公司 2010 年代理广告收入的全部成本费用支出 为 5.26 亿元，为当年广告销售收入 43.35 亿元的 12%。因此， 应将支付给广告公司的 代理手续费比例适当下调，必要时，广