中外养老保险政策比较分析

中外养老保险政策比较分析 摘要： 在世界人口老龄化的挑战下，各国的公共养老保险制度都面临支付危机，为了缓解人 口老龄化带来的政府支出压力，各国纷纷采取对策对现有的养老保险制度进行全方位改革。 其中最突出的一点是在政府与市场主体之间重新划分养老保险责任,将原来主要由政府承担 的养老保险责任更多地向市场主体转移,即我们所说的养老保险市场化改革。发达国家由于 经济发展水平、经济体制、社会文化背景等方面的相似性在养老保险领域也有很多相似的 地方,从近些年的改革趋势看市场化倾向日趋增强,政府承担的责任逐渐在减轻,而市场主体 的责任不断得到强化,这些思想在养老保险制度设计的很多方面都有所体现,通过对这些国家 养老保险市场化改革的共同趋势及政策选择的简要分析,可以得出可供我们借鉴的东西。 关键词：养老保险；市场化改革；国际经验；政策选择 Abstract： In the worlds aging population challenges, public pension system to pay countries are facing a crisis, government spending in order to ease the pressure of population aging, countries have to take measures on the existing pension system for all-round reform。One of the most prominent is between the government and market players re-division of pension liability, the original mainly borne by the government pension transfer more responsibility to the market players, that we call the pension market-oriented reforms。Developed countries due to the similarity of the level of economic development, economic system, and other aspects of social and cultural background in the pension field, there are many similarities。From the reform trend in recent years to see the growing tendency of the market to enhance the responsibility of the Governments commitment gradually reduced, and the responsibility of market players continue to be strengthened，these ideas are reflected in many aspects of the pension system design, through a brief analysis of the common market trends in these countries, pension reform and policy choices can be drawn that we could learn something。 Keywords: Pension；Privatization reform；international experience；Policy selection 1、我国养老保险体系的基本现状 (1)基本养老保险的现状 就我国企业职工基本养老保险金来说,其基本养老保险金替代率一直在下降,最近几年 甚至还没有达到 60%的既定目标。所谓替代率是指退休金与退休前收入的比例,是衡量退休 生活水平的重要指标之一,一般而言退休收入只有达到退休前收入的 70%,才能保证一定的 生活品质,做到养老无忧。从表 1 可以看出,我国近年社会基本养老替代率只能达到 40%50%左右,如果退休后仅仅依靠基本养老收入,生活水平将产生巨大落差。 (2)企业年金的现状 对于我国企业年金的发展,从发展规模来看,2000 年我国企业年金规模仅 191 亿元,到 2005 年底达到 680 亿元,增长了 256%,2006 年上半年,全国又新增年金计划 260 个,年金积 累基金增加 110 多亿元,显示出企业年金良好的发展势头。然而从覆盖范围来看,2000 年全 国建立企业年金的企业约有 1.6 万家,参加职工 560 万人。到 2001 年企业数为 1.7 万家,参 加职工 655 万人。2005 年底,全国建立企业年金的企业达到 2.4 万家,参加职工 924 万人。 同期,全国基本养老保险覆盖的职工人数分别为 10,448 万人、10,802 万人和 13,120 万人, 企业年金覆盖职工人数分别只占当年基本养老保险覆盖人数的 5.36%、6.06%和 7.04%。 (3)商业养老保险的现状 我国商业保险发展与西方发达国家相比,存在非常大的差距。从国际比较看,我国 2007 年底人均长期商业寿险保单持有量为 0.1 件,远低于发达国家 1.5 件的平均水平。2008 年 中国保险行业协会原会长王宪章表示,我国人均商业养老保险保费大约是 431 元,仅为国际 平均水平的 1/10,为美国的/70。目前我国商业养老保险占到个人养老保险的 10%20%, 学术届普遍认为,在成熟社会中,人们的养老保险占养老金的比例是:社会养老保险约占养老 金总数的 30%,企业年金占比为 30%,商业养老保险占比为 40%。 2、基本养老保险、企业年金和商业寿险之间的政策比较 (1)本质方面 基本养老保险是以国家为主体,通过行政或法律手段强制执行的,为保障退休人员基本 生活需要而实施的一种社会保险,其基本特点是保障水平比较低。企业年金是对基本养老保 险的有力补充,企业年金是企业保障职工福利的自愿行为,其实施体现了强制性与灵活性的 统一,商业寿险产品是商业寿险公司以营利为目的而卖出的产品,属于消费商品范畴。因此 从本质上讲,基本养老保险和企业年金都是一种制度,一项旨在保证职工自退休之后依然能 获得一部分养老金的制度,其发起和建立都不以营利为目的,是属于企业的保障计划和企业 的福利制度范畴,而商业寿险则属于以营利为目的的商业性业务。 (2)投资领域方面 基本养老保险基金结余额除预留相当于 2 个月的支付费用外,应全部购买国家债券和存 入专户。任何部门、单位或个人不得利用基本养老保险基金在境外进行其他形式的直接或 间接投资。企业年金基金财产的投资,按市场价计算应当符合下列规定:投资银行活期存款、 中央银行据、短期债券回购等流动性产品及货币市场基金的比例,不低于基金净资产的 20%;投 资银行定期存款、协议存款、国债、金融债、企业债等固定收益类产品及可转换债、债券 基金的比例,不高于基金净资产的 50%。其中,投资国债的比例不低于基金净资产的 20%;投 资股票等权益类产品及投资性保险产品、股票基金的比例,不高于基金净资产的 30%。其中,投 资股票的比例不高于基金净资产的 20%。目前商业寿险产品的投资领域主要是银行存款和 债券等固定收益类产品。 三、国际上几种典型的养老基金管理模式 （一）美国模式 美国的养老金制度是政府与私人混合的管理模式。经过 200 多年的长期发展，现行的 养老保障体系由三大支柱组成，俗称“三脚凳” 。第一支柱是政府强制执行的社会保障计划， 即联邦退休金制度。带有福利的退休金计划构成了养老保障体系中的第二支柱。第三支柱 是个人自行管理的个人退休账户，即个人退休金计划，也叫个人储蓄保险。 1. 管理机构。美国的养老保险由美国卫生与人类服务部的社会保障署实行高度集中统 一管理，直接管理到每个养老投保人和退休者，企业完全解脱了这方面的负担。 2. 中央公积金构成。目前美国全国有 1.2 亿人参加了退休养老保险，约占全部就业 人员的 95%，几乎所有的社会劳动者都被纳入保险范围。全国现有 2500 多万退休人员领取 养老金，约占人口总数的 11%。1986 年退休人员的法定养老金开支 1960 亿美元，占美国 当年国民收入的 5.7%。美国保险金支付额按工资基数分为三段计算：低段工资基数的养老 金支付比为 90%，中段基数的支付比例为 32%，高段基数的支付比例为 15%。 凡推迟退休 的，每推迟一个月增加 0.25%养老金，推迟一年可增加 3%。凡要求提前退休的，每提前一 个月减发 0.56%养老金，提前一年减发 6.72%。 3. 中央公积金投资运营。中央公积金局负责公积金的投资运营，聘请专家负责投资策 略分析。具体执行机构是美国政府投资公司，主要是购买国债，少数投放金融市场。中央 公积金可用于投资的资金分为成员结余、保险基金和退休前取款基金。成员结余由公积金 局掌管，只能投资于国债；保险基金主要由保险公司投资于定期存款、股票债券等；会员 可以在退休前提取出部分公积金。个人选择参加资产增值计划，包括投资计划、教育计划、 非居住房产计划和特殊折扣股票计划。投资计划指 21 岁以上非破产的成员可以用其公积金 账户资金以美元的形式投资存款、债券、保险金等项目，不同的账户投资项目限制不同； 教育计划指帮助成员或其子女在经批准的院校接受高教育的贷款制度，使用该资金的学生 必须毕业一年后或者离开学校一年后开始偿还全部积累资金及利息，可以一次性或者按月 偿还，并且须支付现金；非居住房产计划是指成员可以购买非居住房产作为投资或者自己 使用，如写字楼、商店和仓库等；特殊折扣股票计划是指成员可以购买固定折扣的 ST 股票。 4. 对美国模式的评价。持续不断的世界金融危机，导致美国缩减财政预算，企业也相 继降低包括养老费用在内的成本支出，社会养老保险制度出现“裂痕” ，并直接导致美国的 社区养老服务不断萎缩与东方儒家文化不同，美国传统文化历来强调个人的独立性、自主 性，所以美国的养老模式一直都存在社会（社区）养老功能发达而家庭养老功能弱化的现 象，这又无形中加深了美国社会养老保险制度的“裂痕” 。尽管美国和我国在养老保险管理 基金上的管理有很大差别，我们仍可以从中得到有益启示：第一，应重视非政治组织在基 金运营中的作用。我国目前非常缺乏这类负责养老保险运营的非政治性组织。第二，为私 有退休基金的运营提供保障。我国可以借鉴美国的做法，成立由政府主导的非营利性质的 保险公司来加强对补充养老保险基金的管理。第三，扩大投资范围。例如我国现在许多经 济适用房和廉租房供不应求，如果将部分养老保险基金投资在这些项目上，既减少了国家 投资的压力，又能使基金增值，从而实现互利互惠。 （二）瑞典模式 1. 组织管理。瑞典的养老金管理是典型的相对集中的管理模式。瑞典自 20 世纪 90 年 代初开始对养老保险制度进行改革，从而逐步形成了现有的养老保险制度。新制度包含两 部分名义账户和个人账户，名义账户是现收现付制，个人账户是积累制。瑞典养老金 由税务部门缴收，其征收的养老金转交给新成立的养老金管理局 （PPA） 。养老金管理局根 据个人的意愿，将相应部分的养老金交给雇员自主选择的养老基金管理公司管理。养老金 管理局成立于 1998 年，属于社会保证管理局的分支机构，负责记录所有个人账户情况， 包括供款、投资收益、资金划转等等。实际上 PPA 在参保人和基金公司之间架起了桥梁， 是所有参保人的唯一代理人，委托基金管理公司管理个人账户的资金，起到了“结算中心” 的作用。PPA 汇总所有个人账户的资金投向，代表参保人买卖基金，根据差额与各基金公 司进行资金划转。此外，养老金管理局还负责养老金的发放，以及名义账户的现收现付部 分。 2.养老金内容。瑞典规定养老金缴费率为工资收入的 18.5%，雇主和雇员各缴 9.25%。 其中，16%计入现收现付的名义账户，其余 2.5%计入个人账户。名义账户是现收现付制和 缴费确定制的结合，该账户实际上是一个空账户，资金用于支付当前退休人员的养老金， 因此只是一个记录账户。个人账户是瑞典养老金体制中市场化管理的体现，个人账户里的 资金由雇员自己选择管理公司，从而自主决定基金的投资方向。个人账户中的养老金必须 退休后按月支取，不能提前支出。保险缴费率直接与未来给付挂钩，这就产生了良好的激 励机制。瑞典规定 62 岁退休时获得给付的工资替代率为 46%，65 岁退休为 62.6%，如果 68 岁退休替代率为 82%。这一规定雇员自动延迟退休，减少了退休金的压力，缓解了人口老 龄化带来的问题。 3. 养老金投资运营。瑞典养老金的投资运营由养老基金管理公司负责，允许任何在瑞 典注册的基金公司参与管理，参保人可以任意选择，由养老基金管理局代替参保人与基金 公司签署管理合同。管理公司可以将养老金投资于资本市场，受政府的监管，但是没有最 低收益保证制度。4. 对瑞典模式的评价。瑞典引入的名义个人账户虽然是一种过渡性改革 措施，但却是瑞典保障制度改革的重要一步。从过去的现收现付，由政府和雇主缴纳养老 金，向个人养老的过渡，大大减轻了政府财政的负担。瑞典模式既实现了集中管理的规模 效益，又实现了分散管理的市场竞争机制。但是对基金管理公司的准入没有严格限定标准， 也没有最低收入保证，势必增大了养老金管理的风险。名义账户与我国的统账结合模式的 初衷相吻合，对我国这个经济转型期的国家来说，是一个很好的启发。我国的个人账户管 理也可以借鉴这种相对集中的管理模式，实现个人账户的市场化管理 四、中外养老基金管理模式的比较分析 （一）账户设置 我国实行“统账结合”的养老金管理体制，统筹账户实行现收现付制，个人账户实行 积累制，这与瑞典的名义账户和个人账户类似，都是实行部分积累制。美国和智利每位参 保者都只有一个个人账户实行完全积累制，只是美国雇员的个人账户可以根据作用不同进 一步分为 3 个账户。账户设置上的差别必定要求各国采用不同的管理模式。 （2）管理主体 智利养老基金管理总局只负责对养老基金管理公司的经营行为和养老金的使用进行监 控，具体的管理工作由参保者个人选择的私营养老基金管理公司负责。瑞典现收现付的名 义账户由养老金管理局管理，个人自主选择养老基金管理公司管理个人账户的资金，但是 参保者和管理公司并不直接接触，由管理我国养老基金不论是统筹账户还是个人账户，管 理主体都是社会保障基金理事会，由社会保障基金理事会负责选择基金的投资管理人和托 管人。这与美国的中央公积金局一样都属于政府部门管理，管理机构的选择中都没有参保 人的参与，具有政府集中管理的性质。 （3）投资运营机构 不同于私人分散管理模式，也不同于相对集中管理模式的个人账户中投资运作全部由 基金管理公司操作，我国的养老金投资运作由政府机构负责，但又不像美国那样完全由政 府投资公司执行。我国养老金是全国社会保障基金的重要组成部分，由社会保障基金理事 会管理。该机构选择并委托全国社会保障基金投资管理人，对全国社会保障基金资产进行 投资运作。此外，社会保障基金理事会还可以在规定的范围内对基金资产进行直接投资运 作。截至 2011 年，社保基金会管理的基金资产总额 8688.20 亿元。其中，社保基金会直接 投资资产 5041.12 亿元，占比 58.02%；委托投资资产 3647.08 亿元，占比 41.98%。 （4）基金收益、 私人分散管理和相对集中管理模式中，都引入了市场竞争机制。参保人自主选择各基 金管理机构，管理机构必然注重养老金投资收益的提高，以吸引更多的客户。此外，基金 管理机构可以充分利用养老资金，投资于金融市场，实现增值。因此，基金管理市场化可 以实现较高的收益率。我国的资金投资由政府部门管理。虽然交给基金管理公司执行，但 是对基金的投资有很大的限制，大部分基金公司并不能充分发挥市场化的作用实现收益最 大化。这一点与政府集中管理相同，难以保证养老保险基金的稳定增值。我国年均投资收 益率为 8.40%，而智利 1981 年到 2001 年养老金的年平均实际收益率已经达到 10.9%。但 是，这样的管理模式却能够比其他管理模式更好地保证基金的安全性。 （5）管理成本 采取私营管理模式的智利，诸多的私人养老基金管理公司为了吸引更多客户，加大宣 传和营销费用，提高了管理费用，增加了参保人的负担。我国的管理模式与采用集中管理 模式的美国和瑞典比较接近，养老基金集中管理有利于发挥规模效应，降低管理成本。 （6）政府职能 智利政府只负责监督和指导基金管理公司的运营，制定相关的政策规定，并不参与养 老金的管理和运营。瑞典政府养老金管理机构起到联系参保人和管理公司的纽带作用，只 负责管理名义账户以及监督管理机构的工作。我国政府部门和美国政府部门的职能相似， 既负责养老金的管理，还负有监督和调控的职责。这样的管理机制难以造成行政管理和基 金管理分离，