中小城市社区建设滞后原因探析

中小城市社区建设滞后原因探析 赵振军 【该文章阅读量：413 次】【字号：大 中 小】 社区建设已经成为我们生活中的一个热门话题。但深入考察就会发现,这种社区建设热主要是 热了大城市,大量的中小城市社区建设依然冷清。 中小城市是我国社会结构中的一个重要环节, 在我国社会发展中占有重要地位。在我国现有的 668 个城市中,中小城市就有 587 个,占到城市总数的 87.9%。1无论从我国社会的宏观发展还是具 体的城市化道路看,中小城市都是一个重要的关节点, 是事关全局又联结城乡的桥梁和纽带。通过社区 建设推进中小城市发展,并进而带动整个社会发展进步意义重大。2但实际生活中如此重要和关键的 中小城市社区建设却严重滞后,原因何在? 研究中小城市社区建设的机制,探讨中小城市社区建设落后的 原因,已经成为当前社区建设与社会发展对理论和实践提出的共同要求。为此,2002 年上半年我们以泰 安市和淄博市为样本,对我省中小城市社区建设进行了为期半年的大型调研活动。调研引发了我们对 中小城市社区建设的深入思考。 一、中小城市社区建设的限制 中小城市社区建设意义重大, 但与大城市相比,其发展却受到更多的限制。这些限制主要包括: 经济落后。社区建设从根本上说受制于社会经济发展水平。这既制约人们对社区建设的主观要求, 更直接构成社区建设的客观限制。在主观上,人们的主观愿望和要求总是一定客观条件的产物和反映。 由于发展落后,抑制了人们对于社区建设的更高要求, 对于通过社区建设满足人们多方面的需要, 官方和 公众的要求都不强烈。在客观上,经费、资源等的限制使中小城市的社区建设常常捉襟见肘,力不从心。 调查中我们看到,中小城市经济发展水平与大城市不可同日而语,支持社区建设难有大手笔; 社区建设主 要还得靠社区自己,而脆弱的社区经济却是弱不禁风, 社区建设举步维艰。 体制陈旧。中小城市接受现代社会发展的冲击如民主化、市场化等不明显、不敏感,体制变迁缓 慢,社会生活中往往更多传统因素。社会习惯于传统的运作方式,公众习惯于接受行政权力的“保护”, 官 方习惯于传统的“管理社会”。如地方基层政权的产生, 自治组织的内部事物,第三部门的发展等仍属“ 官 办经济”。 观念滞后。由于公众习惯于传统的社会运作方式, 较少产生现代性的观念和要求。相对于不断被 边缘化的农民,人们的失落感不明显, 消磨了人们享受现代社区生活的欲望和要求。人们有时也以集会、 请愿等的方式向政府或单位施加压力,但因观念保守, 缺乏组织, 难成气候,不能有效影响政策或政府行为。 社会关系制约。人就其本质而言是一切社会关系的总和,由于经济社会发展水平滞后,人们对于经 济困境的承受能力似乎更强。相对于与他们有天然联系的那些群体,如多在农村、生活更为窘迫的亲朋 好友,其社会失落感并不明显; 对下岗、失业等的困境没有曾经沧海难为水的尴尬, 甚至还有些许的满足: 毕竟还有一份最低保障,有不算好但还说得过去的住房, 甚至还有重新上岗或者被安置的希望 。因为 从未领先潮流,也就无所谓落伍和被抛弃, 引领潮流的那些现代化的东西不过是天方夜谭, 农民式的小富 即满的思维方式使他们极易知足常乐,安于现状, 较少采取激进的方式去追求更高的理想。 “单位”体制依然存在并发挥作用,也是社区建设的限制之一。在“单位”体制下,社区依然是行政权 力末梢,居委会仍然主要由边缘群体构成, 社区精英另有归属, 构成社区主体的多是些“小鱼小虾”,自然很 难“兴风作浪”,难有大的作为。调查中我们发现 ,虽然大多数“ 单位”苟延残喘,生不如死,但人们还是不能 割舍对“单位”的那份情感,不肯回归社会 ;有的厂子已经 5 年不发工资了,不少工人还是按点“上班”, 指望 “单位”哪一天出现奇迹突然复活, 对“单位”的依恋成了一种宗教崇拜。社区使尽浑身解数, 挣脱不开“单 位”的魔掌,其权威和吸引力受到严重挑战。 另外,中小城市较少大型的现代化科层制组织,这一方面使社会成员较少飞黄腾达的机会,较少接触 到现代化的社会生活方式,社会分化不明显, 竞争意识和追求高品位生活的欲望不强烈; 另一方面也断绝 了其接受现代社会组织锻炼和熏陶的机会,使其成员缺乏组织,不能形成较有影响的力量向政府和社会 施加压力改变现状(比如使政府受到压力去建设社区) 。 二、中小城市社区建设动力不足 中小城市社区建设滞后的主要原因在于社区建设的支持系统薄弱,动力不足。不仅社区的三种主 体不能构成社区建设的强大支撑,外围组织也积弱不振。 首先是政府在社区建设中的工作不到位。对社区建设观念不到位,工作不得力,对社区建设重要性 认识不足,对社区建设的理论就更不以为然, 甚至主管社区建设的部分政府官员也认为教授就是“把一句 话搞成三页纸”,而只有他们那种行政全能主义的直接指示、简单命令才是真正的高效率。总是捉襟见 肘的经济,也使社区建设经常被搞成了运动和刮风。由于主客观因素的制约,社区经常“在最需要你( 政 府)的时候牵不到你的手”,政府只享受权利,不承担责任, 不能在资金、人员、体制等方面对社区建设给 予始终如一的强劲支持。 其次是居民参与严重不足。由于种种原因, 社区建设对绝大多数居民来说还是“彼岸”。目前“官办” 社区的一些做法也隔离了居民对社区的亲和力,社区建设与居民需要还有相当距离。另一方面,由于社 会发展限制,现代社区“奢侈”的设置与公众的实际生活水平有较大距离,加之思维方式的制约, 他们自身 很难主动产生出现代社区建设的要求,居民自治组织一定程度上成了扶不起来的刘阿斗。于是社区建设 原动力不足。 再次是第三部门和驻区单位没有发挥应有的作用。在中小城市,由于受到社会发展水平的制约和 观念滞后,真正意义上的第三部门、中介组织极少存在, 有限的第三部门也往往发育不良, 更难指望它们 成为社区建设的有生力量。驻区单位在社区建设中也没有发挥应有的作用。单位与社区之间缺乏必要 的协调机制,社区认为单位“不听招呼”, 单位认为社区越俎代庖, 双方互相牵制,关系一般,共建社区并非 易事。 我们一直说单位体制解体。但我们的调查发现, 特别在中小城市,单位体制依旧。社区相对于单位 仍是弱者,而且呈明显的弱势。社区建设由此受到很大影响,如社区仍然主要是社会弱势群体的收容站、 集散地,社区无精英,精英也不对社区“感冒”, 人们有事还是认为单位可靠。即使下岗了 ,也还是要千方百 计找一份工作也找一个单位。没有谁靠社区生存,也没有谁指望社区生存,用老百姓的话说,“ 社区 顶吃还是顶喝?” 造成这种现象的原因是复杂的, 除了制度刚性和体制惯性以外,民族传统、思维方式也制约和影响 着人们的观念。特别是长期的官本位体制,行政力量至高无上,人们习惯于把一切交给行政权力: 封建制 度下是皇帝和大大小小的“青天大老爷”, 传统体制下是“一切交给党 ”。离开了这种刚性的、强大的 东西就心里发虚、不塌实,“没着没落的” 。在单位强大的挤压下,社区苟延残喘, 生存成了第一要义,发展 总是第二位的问题。 最后是中小城市社区建设的智力支持系统薄弱。它在社区建设中起着极为重要的作用,特别是其 中的高等院校,由于其独具的人才储备和科研优势理应受到特别的青睐,如何发挥其对于地方社区建设 的作用值得特别关注。但遗憾的是调查中我们发现,地方政府与地方高校之间缺乏一种有效联接的机制, 在社区建设上不能互相支持。探讨其背后的原因是我们研究的重点之一。 毛泽东说理论一经掌握群众就会变成巨大的物质力量。但我们的理论却往往停留在观念形态,缺 乏与实践的连接,热中于书斋里的繁琐考证, 学究式地理解生动的现实生活, 不注意发挥理论在实践中的 指导作用,甚至瞧不起“琐碎”的、“庸俗”的现实生活及其过程, 不屑于关注和研究那些“低俗”的生活事实。 结果使理论越来越成为空中楼阁,成为营养不良的“无土栽培”,听起来或看起来很美, 实际上是水中花、 镜中月,孤芳自赏,自我陶醉,成为一种典型的小资情调和知识分子的自恋情节。 对一般理论与实践的关系尚且不能正确把握, 服务地方社会的观念就更淡薄。与普通高校一样,地 方高校往往也把目光仅仅聚焦于传统的所谓宏大高深的“学问”,热中于那些被学界普遍关注的、能够引 起学术轰动的“科研”。在职称评定、人员评价上地方高校也与普通高校一样,以核心期刊、国家重点课 题等作为唯一标尺。作为一种导向,极大地影响了科研人员的科研兴趣和研究方向,限制了科研人员对 地方社会发展的关注。 地方政府的因素同样不容忽视。越是中小城市“官念”越强,越是不能平心静气地科学对待理论。理 论和学术要有效影响政策,规范政府行为, 需要付出特别的代价, 走更多的弯路。民政部认为,各地设置社 工专业的大专院校是国家培养社工人才的专门机构,地方政府要主动与他们挂钩,经常邀请专家学者对 社区建设进行调研、培训和指导。5但在中小城市这一点却很难做到,对于一向处于权力中心、习惯 于发号施令的地方政府及其官员来说,听专家教授对他们“神圣”的权力行为指手画脚、评头论足是困难 的、不可想象的。这与大城市有很大不同,如上海市早在 1995 年就由中共中央政治局委员、市委书记 黄菊亲自主持,召集驻沪高校专家学者就上海社区建设问题咨询对策,听取意见, 进行历时半年、耗资巨 大的社区建设大型调研活动,并以此为依据, 形成了指导上海社区建设的一系列文件,6 上海也由此成 为全国社区建设的典范。而在中小城市至今没有这样的范例。 三、中小城市社区建设与一般社区建设区别何在 第一,观念差异。如前所述,中小城市人们的传统观念更强。特别是由于迅速城市化,人口构成中本 来意义上的市民很少,如泰安市,1978 年城市人口( 包括各县市)只有 34.1 万人,2000 年已达 161.4 万人,短短 20 余年间翻了两番还多 ,7今天的市民绝大多数是昨天的农民。其结果是居民的农民意识 多于市民意识,故土意识强于社区意识; 同时由于发展水平限制, 人们往往重眼前轻长远,重利益轻价值。 在社区建设中,居民对直接带来物质利益的感兴趣, 注重价值但不能直接带来好处的不干。社区在开展 社区建设中也更多使用了一百多年前恩格斯在法德农民问题中所批评的法、德两党对待农民的做 法,利用经济利益“引诱”居民参与 ,使用行政权力“压迫”居民参与。 第二,体制差异。如前所述,中小城市体制变迁缓慢, 传统体制的作用更大。在社会生活中 ,“官本位、 强政府、小社会”根深蒂固,民主、价值、尊严、主体意识淡薄,行政权力至高无上, 社会意识不受重视。 中小城市观念更新、体制改革、社会变迁的速度都远远落后于大城市,不能及时跟上和适应现代社区建 设的要求。 第三,经济实力差异。中小城市经济发展水平较低,支持社区建设往往力不从心,力度不大, 政府主 导主要是靠权力,而不是承担起政府在基础设施建设、公共利益维护等方面的责任。也就是说,一方面, 由于传统体制和传统观念作祟,行政权力无限扩张, 加之政绩驱动, 政府在社区建设中越俎代庖,由协调变 成了主导;但另一方面 ,政府在一些有关社区建设的重大问题上比如经济投入、社会组织的培育和支持 等方面的作为却与政府在政治上和权力上的巨大投入极不相称,甚至恰好相反。 中小城市社区建设一般主要靠社区自营经济支持, 而这种自营经济大多积弱不振,差强人意。社区 建设缺乏经济支撑,难有建树, 极易陷入两难境地:越是在中小城市社区建设因为经济困难越需要政府扶 持,但越是中小城市由于经济实力限制政府扶持越不“可靠”。 第四,社区建设市场空间有限。由于生活方式和思维方式的局限,社区建设的买方市场无法形成。 一方面由于受到经济发展水平制约,社区设施建设经费来源严重不足,无米下锅; 另一方面生活水平限制 又使收费的服务项目少人问津,有限的设施无人消费, 不能形成良性循环。社区也无法借此建立与居民 的感情或联系,无法借此吸引更多的目光关注和支持社区,社区建设的规模效益更无从谈起。由于社区 建设投入不足,市场疲软,许多社区有限的设施成了花架子。调查中我们看到许多社区的健身房和图书 室等设施大多“尘封”已久,社区不敢也不舍得真正无节制地开放它们。 第五,第三部门发育不足。绝大多数中小城市社区基本上不存在真正的第三部门,甚至市场组织的 发育也远远落后于整个社会发展水平。在社区调查中我们发现,物业公司是社区内表面看来唯一不同于 政府和社区自治组织的机构,但它实际并非真正的专业机构。物业公司主要来源于以下两条途径:房管 处和房屋建筑商。前者是政府机关改制而来,仍然带有极强的“官办”色彩,后者是典型的市场主体。无 论哪一种形式的物业公司,实质上都是市场组织, 它以逐利为目的, 与居民、社区的关系普遍紧张,很难成 为推动社区建设的积极因素。 落后的经济社会发展水平, 传统观念的根深蒂固,人们很难产生出建立独立于政府和市场之外的社 会组织的愿望和要求,更难付诸行动。在调查的两市, 不仅几乎没有本来意义上的第三部门, 甚至社区内 部与传统的政府组织稍有不同的社区组织如协商议事会、业主委员会等也鲜有建立和实质运作。 第六,一些在其他社区建设中行之有效的东西在中小城市不一定“畅销”。各种体育健身活动、舞会、 婚介服务等在大城市的开展,低成本地吸引了居民参与社区,培育了社区精神, 强化了社区认同,发育了社 区文化。但在中小城市