区域经济协调发展的宏观调控机制

基于区域经济协调发展的宏观调控机制研究 提要 在当前社会主义市场经济条件下，怎样完善促进区 域协调发展的宏观调控机制，是我国区域经济协调发展的重大课 题。本文在研究区域经济宏观调控基本范式的基础上，对构建促 进区域经济宏观调控机制提出对策建议。 关键词：区域经济协调发展；宏观调控 我国政府和理论界在通过宏观调控来协调区域间发展不平衡方 面，已经达成共识。从国民收入分配和资源配置的角度看，区域 经济宏观调控的实质就是在区域经济宏观调控机制的作用下，实 现国民收入在区域间的合理分配和使用，促进社会资源在区域间 优化配置，提高资源的空间配置效率。改革开放 30 多年来，我国 区域经济宏观调控经历了由计划经济体制下的直接调控为主向社 会主义市场经济条件下间接调控为主的转变；市场经济条件下促 进区域经济协调发展的宏观调控机制已经初步建立。但是，当前 的区域经济宏观调控机制与我国区域协调发展的要求还不相适应， 宏观调控效果并不明显。如何完善已有的区域经济宏观调控机制， 运用宏观调控手段弥补市场机制在调节区域经济发展不平衡中的 缺陷，是国家和政府亟待解决的重大课题。 一、宏观调控在区域经济协调发展中的重要作用 一般来说，市场机制对区域经济发展的调节是初次调节，它着 重解决的是区域经济发展中的效率问题，而宏观调控则是在市场 对区域经济初次调节的基础上进行的再次调节，这种调节侧重于 解决经济发展中的公平问题。在正常情况下，空间资源的配置可 由市场自动调节，生产机制在区域资源的配置中发挥基础性作用。 但是，仅仅靠市场机制的调节作用来完成国家集中资源重点开发 某个区域的任务是难以达到的，容易造成区域资源配置的失衡和 区域发展差距的拉大，自然也就不能有效地实现区域经济的协调 发展。如果政府在经济发展过程中不去考虑各区域之间客观存在 的发展差距，片面地追求稀缺资源在空间上的平衡配置，则会降 低资源的使用效率和经济的总体发展速度；相反，如果片面追求 区域经济发展过程中的效率，而不考虑稀缺资源在空间上的平衡 配置，则必进一步拉大区域之间的经济发展差距，导致各种经济 和社会问题，不利于宏观经济的持续快速健康发展。因此，在资 源稀缺的情况下，政府需要采取各种措施，充分发挥市场机制与 政府宏观调控的作用，通过市场和政府的双重调节解决区域经济 发展不平衡问题，从而达到平衡区域经济发展和追求社会公平的 目标，实现区域经济的协调发展。 总之，我国政府通过实施宏观调控来实现区域经济的协调发展 是十分必要的，必须充分发挥政府宏观调控与市场机制之间的互 补关系，共同构筑区域资源的优化配置体系，既要确保市场对区 域资源配置的基础性作用，又要积极发挥政府对区域经济的调控 作用，加强对欠发达区域的援助和扶持，纠正区域资源的失衡性 配置，扭转区域发展差距的扩大，从而促进区域协调发展。 二、区域经济宏观调控基本范式 （一）区域经济宏观调控的对象。区域经济宏观调控对象是全 国之内的经济区域。市场经济体制建立以后，区域已经成为独立 的利益主体，但区域是一个比较抽象的概念，往往没有严格的范 畴和边界。在我国现阶段的区域经济宏观调控中，调控对象就是 以行政管理为基础的计划区，最常见的层次就是省级经济区域。 这是因为：首先，我国社会主义市场经济体制是在多年来形成的 由国家行政机关实行集中控制的计划经济体制基础上改革演变而 来的，市场经济体制正在建立和完善之中。在现行市场经济体制 下，民营经济有了很大的发展，但社会主义国家的性质决定了我 国政府在经济决策中起决定性作用。省级行政区域为单位与实际 的经济区域有较高程度的吻合；其次，我国经济管理体制改革， 特别是财政体制改革，使省级政府有了很大的宏观调控能力，在 区域经济发展中能起到较大的作用；再次，省级经济区域都有一 定数量的中心城市、一定的经济腹地和较完善的经济网络，如交 通、通讯、资金、信息等，是一个完整意义上的经济区域。 （二）区域经济宏观调控的主体。与西方宏观调控“一级主体、 一级调控”不同的是，我国目前实行的是“一级主体，二级调控” 的调控方式，即中央政府作为一级利益主体，中央政府和地方政 府（主要是省级政府）在统一的利益下分别制定和实施宏观调控 政策。区域经济的宏观调控主体，除中央政府外，还包括地方政 府和社会力量。在区域经济宏观调控的两大主体间的关系上，中 央政府应始终处于主导地位。中央政府在区域宏观调控中的这种 主导地位主要体现在：一是中央的财政资金是落后地区的重要资 金来源；二是中央政府在区域政策的制定和实施上仍居主导；三 是在制定协调区域发展的法律法规方面，中央政府具有其他调控 主体所不可比拟的至上性和权威性。当然，地方各级政府虽不占 主导，但仍然是区域宏观调控主体的有机组成部分，在不违背和 损害中央政府的区域宏观调控权威前提下，合理分配和调整中央 与地方的权责，赋予地方政府必要的区域调控权力，对增强区域 宏观调控的效果也是十分必要的。目前存在的主要问题是，在现 行的财税体制和政绩考核制度下，地方政府与中央政府的利益目 标不尽一致，为了实现自身利益的最大化，地方曲阻现象时有发 生。中央政府和地方政府利益目标的不一致性，使得必须重新考 虑地方政府在宏观调控中的定位，即地方政府有两重身份：地方 政府既是区域经济宏观调控的主体，同时在现有的体制下，地方 政府作为区域利益的代表，实际上地方政府应成为中央政府宏观 调控的首要主体对象。 （三）区域经济宏观调控的目标。区域经济宏观调控的最终目 标就是国民经济的最终目标：经济增长、物价稳定、充分就业和 国际收支平衡。但就区域经济的宏观调控来说，它的直接目标是 实现区域分工与协作以及区际经济协调发展。一是实现区域分工 与协作。建立合理的新型区域分工与协作体系是区域经济、也是 国民经济健康发展的基础，区域比较优势是区域经济发展的重要 条件，也是区域经济发展方向和产业结构选择的主要依据。我国 改革以来出现的产业结构趋同、区际分工淡化、区域封锁等问题， 都影响了各区域经济的长远发展，造成了资源的浪费。只有各个 区域立足其比较优势，明确在全国地域分工体系中的地位和作用， 才能加快区域经济发展的步伐，提高资源的宏观配置效益，实现 区域经济协调发展，才能促进整个国民经济持续、快速、健康发 展；二是实现区际经济协调发展。区际经济协调发展是区域经济 宏观调控的目标选择问题。很多经济学家提出了区域经济非均衡 发展模式，认为区域经济差距拉大是经济发展的必然结果。威廉 姆森认为：在国家经济发展的早期阶段，区域间经济发展的差距 会拉大，之后随着经济成长，区域间不平衡程度将稳定；当达到 发展成熟阶段，区域间经济发展差距将趋于缩小，这就是区域经 济中的“倒 u 型”理论。就目前的经济现实来看，我国应该选择 旨在缩小区域经济差距的区域经济协调发展战略。 （四）区域经济宏观调控的手段。区域宏观调控的手段包括直 接和间接两种，即间接的宏观调节和直接的宏观控制。所谓宏观 调节，是指宏观调控主体通过经济杠杆的作用影响经济主体的经 济利益，并进一步影响经济主体的行为。宏观控制是指宏观调控 主体直接作用于宏观调控的对象，以达到宏观调控的目标。随着 我国市场经济体制的不断完善，通过实施间接的区域财政政策、 区域金融政策、区域产业政策以及区域发展规划等工具，已逐渐 成为我国区域宏观调控的主要手段。这里需要指出的是，区域发 展规划是区域政策的基础部分，主要任务是对各地区按照其当前 社会经济状况和未来可能趋势进行分类，分别制定不同的政策目 标，并采取相应的政策手段加以实现，具有战略性、综合性和地 域性特点。我国区域发展中所存在的市场分割、各自为政、盲目 开发等一系列问题，给统筹区域发展带来诸多障碍。因此，应借 鉴发达国家地域空间规划的成功经验，根据区域发展战略要求， 系统、全面地分析研究区域自然、经济、社会、技术条件，通过 制定和完善区域发展规划，科学地确立经济发展的各阶段区域经 济社会发展目标，合理地界定经济区域的功能与定位，统筹考虑 生产力布局，使目前按行政区划各自为政的无序发展转变为按经 济区划开展良性互动的有序推进。 三、构建促进区域协调发展的宏观调控机制 （一）完善区域调控手段。促进区域协调发展，必须构建国家 区域规划、财政政策、金融政策和产业政策相结合的调控手段体 系。各级政府应积极发挥国家发展规划、产业政策在区域宏观调 控中的导向作用，综合运用财政、货币政策，提高区域宏观调控 水平。宏观调控要充分考虑货币政策、财政政策、产业政策等的 性质，掌握好其在不同经济区域应用的时机与力度。对市场化程 度较高的区域着重使用货币政策，货币政策在这些经济区域的传 导会更加迅速，实施效果也不会产生很大的折扣。对市场化程度 较低的中西部地区可以主要采用财政政策，产业政策相配合。产 业政策对行业、企业的影响更为直接，需要货币政策、财政政策、 行政手段相配合。还要以因地制宜的区域发展规划为实施宏观调 控打好基础。针对聚集核心生产力的经济区域制定国民经济社会 的中长期发展规划，不仅为宏观调控提供便利，更是为发挥主体 功能区的集聚、带动和辐射作用创造有利条件。 （二）健全区域协调互动机制。健全区域协调互动机制是统筹 区域发展、充分发挥政府区域宏观调控职能的体制基础。通过建 立和完善包括市场机制、合作机制、互助机制和扶持机制在内的 区域协调互动机制，打破地区间的行政分割体制及行政区经济的 壁垒，加快全国统一市场建设，使生产要素在全国范围内自由流 动和充分竞争，从而实现区域发展资源的优化配置。这种新型协 调互动机制，既要充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用， 又要有效地发挥政府的积极引导和调控作用。应坚持政府推动和 市场导向，本着互惠互利、优势互补和共同发展的原则，推动跨 区域的协调互动，逐步确立东中西部地区互动、优势互补、互相 促进、共同发展的区域新格局。 （三）建立区域利益分享与补偿机制。在区域合作中总有相对 的优势和劣势，必然伴随着区域利益从劣势的一方转移向优势的 一方问题。这就需要合作中优势的一方给予劣势的一方必要的利 益补偿，使合作的各方利益共享，否则，区域合作将难以持续。 可见，从调整和协调区域利益关系着手，结合国家主体功能区建 设总体布局要求，通过建立区域利益共享与补偿机制，有效地引 导和安排重点产业向重点区域集中，限制重要生态功能区的部分 产业扩张，并确保有关各方能在主体功能区建设的区域合作中获 得相应的利益分享与补偿，有助于打破传统的区域分工体系，形 成科学、合理的区域产业分工格局。 （四）设立全国性的区域管理机构。尽管目前我国相关部门已 设立了“扶贫办公室” 、 “西部开发办公室” 、 “东北振兴办公室” 以及“中部崛起办公室”等协调区域发展的管理机构，但各自的 职能也仅限于特定范围，相关机构的区域管理和协调作用则难以 得到体现。有鉴于我国区域管理与调控职能主要还分散在不同机 构和主管部门的现状，根据统筹区域发展的宏观调控需要，设立 全国性的区域管理机构已有必要。该机构应承担起制定和实施国 家相关区域规划和区域政策、监控区域差距变化的态势，以及协 调区域发展中诸如地区、部门及上下级之间的各种关系等职能。 （五）制定和完善法律体系。制定和完善统筹区域协调发展的 法律体系是我国区域发展实践的大势所趋。20 世纪八十年代，我 国曾出现过一次较大规模的区域合作互动的热潮，但九十年代许 多区域合作组织却名存实亡或解散了。究其原因，主要是由于在 区域合作活动和区域协调发展中缺乏完善、配套的法律依据、保 障和规范。就目前我国统筹区域发展和区域协调互动的要求而言， 其所需要的法律包括两个层面：一