乡镇转变职能,干部作风建设(调研报告)

践行“三个代表“思想 加快乡镇职能转换 中共石泉县委副书记、石泉县人民政府县长 明平英 实践“三个代表“，最终目的是要维护好、实现好最广大人民群众的根本利益。作为 党和政府联系人民群众的桥梁和纽带的乡镇人民政府，如何适应新时期农业和农村 工作形势发展要求，积极主动转换职能，更好地维护好、实现好农民的根本利益呢？ 这既是当前乡镇工作急需探讨的重大课题，也是乡镇人民政府面临的一项重要而紧 迫的政治任务。 一、当前乡镇工作面临的形势和存在的问题 近年来，随着农村各项改革的不断深入，广大农村发生了巨大变化，同时也对 乡镇工作带来前所未有的挑战，特别是今年中央 1 号文件的下发、农村税费改革的 深入以及行政许可法的颁布实施，无不对乡镇工作带来巨大而深远的影响，可 以说，乡镇工作从内容到形式都将发生质的变化，一些长期积累的矛盾和许多与新 形势不相适应的深层问题将很快凸显出来：其一，人往哪里去？农村税费改革后， 乡镇干部征收税款这一主要任务将大为减轻并逐步消失，加之乡镇计生、土管、司 法、社保、林业等工作相继走上法制化、规范化管理轨道，乡镇过去以“安排生产、 催粮要款、结扎引产“为主的职能将逐步弱化，其结果是相当一部分乡镇干部没有 明确的工作任务和目标，一些干部超编较多的乡镇甚至许多人无岗可上，无事可做， 弱化后的乡镇职能该如何界定，乡镇富余干部今后到底该干什么？其二，钱从何处 来？长期以来，农业税和农业特产税是乡镇财政收入的主要来源，是维持乡镇运转 的基本保障，这两税取消或逐步取消后，虽然上级通过转移支付给予一定补偿，但 形成的缺口仍然很大，不但难以保持机构最基本的运转支出，而且无力偿还所背负 的各种债务，更无法保证诸如农村义务教育、计划生育等社会事业和建桥修路等公 益性事业投入和开支，如何才能保稳定、促发展呢？其三，事该怎么干？乡镇工作 任务之重、条件之差、待遇之低，是众所周知、有目共睹的，但长期以来，乡镇工 作因职责界定不清、任务纷繁复杂、工作机制不健全、工作程序不规范、干部综合 素质不高、依法行政意识不强等原因，以致上级政策措施不能原原本本落实到群众 中去，进而影响到干群关系。新颁布实施的行政许可法以法律的形式对政府行 政行为进行了规范，那么对乡镇来讲，今后的工作该如何去做？以上三个问题是当 前乡镇工作所面临的最突出问题，同时也是做好新时期“三农“工作的根本突破口。 二、积极探索转变乡镇职能的新途径 乡镇职能究竟怎样转换呢？笔者通过深入调研，并从实践中总结出：要实现乡 镇政府职能的根本转换，必须按照“三个代表“要求，以人民群众的根本利益为出发 点和落脚点，按照新时期农民所需所盼来确定乡镇工作职能的转换，从乡镇工作机 制改进入手，切实解决困绕乡镇的“人往哪里去、钱从何处来、事该怎么办“三个核 心问题，使乡镇与群众利益得以统一，发展得以同步。 首先要调整机构设置，转移工作重心。要将乡镇工作重心由“抓事务、抓税收“ 向“抓产业、抓发展“转移，整合乡镇机构设置，把机构设置与乡镇经济发展战略思 路、与主导产业发展现状、与农民所思所盼有机地结合起来，精简事务性机构，重 新组建以产业发展为核心的服务机构，赋于其总揽整个产业市场调研、订单签订、 基地建设、技术服务、品牌包装、产品推介、目标效益等各个环节一条龙服务职能， 摒弃原先那种在产业发展上盲目跟风、行政命令、只管种不管卖、只讲面积不讲效 益的作法，而是通过机构调整和职能界定，使政府工作与外部市场、与农民收益紧 密地结合起来，通过农民增收情况直接检验政府工作，从而进一步强化乡镇政府在 加快农村经济发展、促进农民增收方面的职能作用。 其次要转换工作机制，调动整体活力。改变“包村“模式，整合人力资源，按照 专业化、一条龙服务的要求，通过“双向选择、竞争上岗“，把骨干力量集中充实到 各个产业发展服务机构中，建立新的运作模式，以进一步调动干部工作积极性、激 发乡镇工作活力。其一是实行有偿服务，鼓励各专业服务队与农民签订生产效益合 同，以农户的实际收益为依据，决定干部的报酬，从而激励干部在农户“种（养） 什么、怎么种（养）、往哪销“等问题上进行主动深入钻研，跟踪服务，以满足农 民盼发展、谋发展的强烈愿望和农民要信息、要技术、要市场的迫切要求，同时又 让干部从工作中获得实惠，把干部和群众的利益直接挂起钩来，真正成为一家人。 其二是发展经济实体，在干部有偿服务的基础上进一步延伸发展，通过产业服务队 向产业大户入股，实行利益共享、风险共担，或产业服务队共同出资组建产业发展 中介组织、龙头企业，在为农民提供产品供求信息、产业基地建设、产品生产技术、 产品绿色认证、品牌包装策划及市场营销等各个环节服务的同时，自身得到不断发 展壮大，逐步发展成为寓产、供、销为一体的独立经济实体，成为农民与市场之间 的桥梁和纽带，既带动了农村经济的健康发展，又锻炼和提高了干部搏击市场经济 风浪的能力，为下一步乡镇人员分流创造条件，同时这些经济实体的发展壮大，更 成为今后乡镇财政税收的重要来源。 其三要坚持依法行政，规范干部行为。坚持以服务为宗旨，寓管理于服务之中， 在服务中体现管理。各级干部要全面学习掌握各项涉农政策、法规，特别要准确掌 握行政许可法对政府履行行政职能的各项规范要求，自觉做到依法行政；要切 实改进干部作风，依据行政许可法要求建立严格的内部管理制度，对工作程序、 服务态度、工作效率等各方面做出严格规定，加强干部教育和监督管理，提高整体 服务水平，树立乡镇政府新形象；要加强宣传，按照行政许可法的规定对各种 办事程序进行公示，提高政务透明度，同时深入千家万户进行政策宣传，使党和国 家的各项方针政策深入人心，提高全民依法办事、按政策办事的自觉性，在全社会 形成良好的法制氛围。 三、乡镇职能转换应注意的几个问题 探索新形势下乡镇政府职能转变问题既是一项艰巨而紧迫的政治任务，也是一 个长期而复杂的系统工程。在实施过程中，必须坚持以“三个代表“重要思想为指导， 持之以恒地进行探索和尝试，并在实践当中不断地总结和完善。一要解放思想，更 新观念。乡镇职能的转变，不仅仅是形式上的改革，更重要的是干部思想观念上的 更新。原有的乡镇工作格局是沿袭了数十年之久的老模式，要打破这种传统格局， 实现破旧立新，必须让干部清楚地了解旧的机制存在什么问题，新机制要解决什么 问题；必须从思想上打破干部与农民之间长期以来形成的“无形界限“，敢与农民坐 在一条船上，共闯市场经济的“大海“；必须要通过学习掌握每一个产业发展所需的 种植加工技术、市场开拓能力、组织管理水平等，成为真正的行家里手，才能承担 起相应的职能。二要因地制宜，务求实效。新机制的建立，必须按照科学发展观的 要求，在充分调查研究、分析论证、广泛征求意见的基础上，结合本地资源及区位 优势、发展思路及任务目标、乡村干部素质及村民自治进程等各方面因素，因地制 宜、科学合理地设置新的工作机构，建立新的运行机制及考核管理办法，积极稳妥 地推行，切忌一哄而上、乱设机构，或不结合实情、生搬硬套，或只讲形式、不求 实效，或思路不清、措施不配套。三要及时总结，不断完善。在尝试过程中要坚持 循序渐进的原则，采取典型引路、逐步推广的方式，按照探索、完善、巩固、提高 的步骤，有组织、分层次进行，只要不违背国家法律和上级各项方针、政策有关乡 镇工作的规定，只要符合农业发展、符合农民意愿、有利于解决乡镇工作面临的问 题、有利于乡镇服务职能的发挥和干部工作作风的转变，都可以进行摸索，并通过 实践来检验成效。 农村取消农林特产税和农业税政策的实施，给乡镇工作带来三大新课题，蒲城 干部将它们归纳为三句话，即：人往哪里去？钱从何处来？ 事该怎么干？围绕这三大课题，他们悉心调研，大胆探索，谨慎实施，一 步一个脚印地进行机构重设、岗位重定、人员重组、职能重分，寻求新形势下 乡镇职能的新定位，闯出了乡镇机关改革的新路子。 机构重设带动人员重组，破解“人往哪里去” 蒲城有 24 个乡镇，转变职能前全县乡镇内设机构近 400 个，平均每个乡镇 达 16 个；乡镇机关干部总计 1145 人，一年到头几乎全部精力都围绕收税这一 个“中心”忙活，临近年底更是“老王打狗，一齐下手”。 无论是机构设置还是人力安排，实际上都无法把“为民”这两个字落到实 处。取消两税后，乡镇干部从过去一年四季催粮要款的负累中彻底解放出来， 可以心无旁顾地“拉本腔”、“唱本戏”了。可这“本腔”和“本戏”究竟是 什么？应当怎么搭“台子”？怎么“唱”呢？ 蒲城在进行一个多月的深入调查后认为，农民现在有三大需求：一要有钱； 二要舒服；三要安宁。把这三大需求“译码”变成对政府工作的命题要求，就 是一要帮助农民增加收入；二要改变农村生活环境；三要保证农民生存安全。 县委书记惠进才认为，这三大需求应当是乡镇职能转变的出发点和落脚点，也 是新的机构重设和人员重分的方向盘，更是检验改革成败的最终考量标准。明 确了这一点，蒲城便将此确定为乡镇职能转变后干部们应当唱红的“本腔”和 “本戏”，围绕这一点设计“脚本”、布排阵容。 重设机构是蒲城乡镇改革的突破口。他们认为，通过机构设置可以为人力 资源重新定位，直接实现人员的分流和重组，这是一种以行政手段重组资源的 最快、最有效的设计。实践证明确实如此。他们把乡镇机构划分为综合管理和 经济服务两大块，具体操作中该做“加法”的做“加法”，当做“减法”的做 “减法”。在综合管理口，全县统设了党政综合、社会治安综合治理、计划生 育三个办公室。在经济服务口，全县统设了民营经济发展办公室、城镇建设办 公室和畜牧产业服务中心、劳动保障服务中心等“两办两中心”。同时，各乡 镇围绕各自的主导产业，还增设了富有特色的服务中心 18 个，果业产业、设施 农业服务队 9 个，花炮产业服务中心 3 个。综合管理口和经济服务口的各办、 各服务中心属平行并列关系。 重设机构使乡镇机关岗位去臃、人员消肿，形成了从事管理与服务的专业 化工作格局，以经济工作为中心、助农增收的战略目标在职能定位上得到了明 确。现全县乡镇内设机构减少到 207 个，平均每个乡镇 8. 6 个，其中经济服务 性机构增加至 135 个。过去由几十名干部承担的党委、政府日常性工作现在交 由十几名干部承担，“小政府”的职能要求在此得到了充分的体现。 在此基础上，按照“归口管理、发挥特长”的原则和因责定岗、因岗定人 的思路，蒲城对乡镇领导和干部的工作实行了双向选择。在领导分工上，一般 由党政副职领导任办公室或产业中心主任，对原工作适当调整，实行一人双责。 有条件的，脱离原工作岗位，专职担任主任。在干部组合上，实行“两变、两 不变”，即变工作岗位，不变干部身份；变工作职能，不变原职级待遇。实施 结果，全县新组建的工作机构中综合管理口 494 人，经济服务口 651 人，分别 占到 43和 57。在这支经济管理服务大军中，他们还注重发挥产业带头人的 作用，把 58 名农村经济能人吸收到产业服务机构中，提升了乡镇干部经济服务 的整体素质和能力。县上还制定了鼓励干部带薪离职、鼓励 50 岁以上老同志内 退的优惠政策，为重组工作减轻了压力。 开源节流并重，试解“钱从何处来” 两税的取消，最大受益者是农民。与此同时，带来的一个现实问题是：县 乡由此而减少的财政收入窟窿从何处来补？ 蒲城是我省典型的农业大县、财政穷县，多年来每年给国家上缴粮食近 3 亿公斤，在地方财政 8500 万9000 万元的收入中，农林特产税占据了 40 的高额比例。今年实施取消两税政策后，这个县的地方财政收入预计只能达到 4500 万元，而他们每个月仅县乡两级干部工资支出就硬硬地需要 1550 万元， 即便加上上级的财政转移支付补贴，也还有很大的支出缺口。改革需要成本， 服务更需要成本，职能转变后的乡镇工作运转经费从何而来？坡头镇党委书记 王树勋形容这种感觉是“拖拉机撵兔有劲使不上”！他在细细算过一笔账 后告诉记者：一个乡镇不要说干大事，仅维持正常工作运转需要，每月下不了 3 万元。这些经费的来源，过去，乡镇可以通过收税搭车“捎”一点、处置资 产“落”一点、项目实施“挤”一点，而现在呢？收税搭车已经彻底没戏，处 置资产和项目实施管理也越来越规范，从中“挤”或“掏”的余地都会越来越 小，怎么办呢？ 面对这个棘手的难题，蒲城县乡两级干部用发展的眼光看问题，不等不靠， 开拓思路，正在通过多种方法探索解决这一难题。县上一方面解聘了 460 名乡 镇临时人员和 1000 名乡聘、村聘老师，通过政策引导使 92 名干部实现了二次 分流，以减轻财政支出压力；另一方面把村级干部的定额补贴纳入县财政预算， 县上每年拿出 315 万元对村级干部实行定额补贴，以减轻乡镇财政支出的负担。 与此同时，在财力十分困难的情况下，县上还将通过人代会决定，每年拿出 300 余万元作为乡镇工作经费，由县财政局根据人口规模转移支付解决。 各乡镇结合工作实际，也在想办法开源节流。党睦镇设法在“节流”上做 文章，去年选派 10 名优秀镇干部兼任村党支部书记、副书记，同时实行村组干 部交叉任职，减少了村级干部数量，减轻了干部支出财政负担。而早在三年前 就开始探索乡镇机构改革的龙池镇，则在“开源” 上搞探索。他们在 2002 年就组织镇干部试探性地进行过股份制改革并获得 了成功。今年，他们决定继续加大这方面的改革力度，在已经废弃多年的纸厂 100 亩地上，投资进行塑料大棚生产，经营管理采取一人牵头、干部入股的办 法。镇党委书记刘福朝预计投资需要 30 万元，一年就可全部收回。届时，纯收 入的 80用于股东分红，20作为镇上的管理费用上缴。他们还组织干部带薪 离岗，分赴西安、广州等地企业打工，合同一签三年，打工收入的 80归个人、 20交镇上。 应当说，在解决“钱从何处来”这个问题上，蒲城的改革正处在“摸着石 头过河”阶段，破解这个难题，对于他们来讲，仍然任重而道远。 探索机制创新，解决“事该如何干” 在机构重设到位、人员重分到岗之后，决定新的职能功效能否真正实现的 关键，是要建立起一套运行科学、监督有效的管理机制。蒲城根据各个岗位工 作的不同性质特点，对综合管理口和经济服务口实行了不同的运转机制。综合 管理口实行集体办公，挂牌上岗，轮流值班，体现便民高效。经济服务口各产 业服务中心按照“一体两翼”的基本组织框架和“支部协会”的模式运作。 “一体两翼”即以产业服务中心为主体，以服务实体和产业协会为两翼，服务 实体承担良种繁育、技术推广、病虫害防治和动物防疫，主要解决产业的技术 难题；协会把龙头企业、金融机构和农户联结起来，采取“支部协会分会 农户”等产业运作模式，搞好产前、产中、产后服务。陈庄镇畜牧产业服务 中心按照“前站后场”的经营思路，沿街新建了畜牧兽医站，站后空地建了良 种繁育场，养殖协会按照市场规律向农民提供有偿服务，实现了繁育、防疫、 治病、服务、示范一体化。坡头镇花炮生产比较发达，但长期以来农民一直是 在家生产，安全隐患极大。去年以来，镇产业中心联络协会，协调解决了资金 等问题，将 225 户生产者集中安排在 109 个工区，提高了生产规模，解除了安 全隐患。 乡镇运转机制的创新，使机关干部工作任务细分化、工作目标具体化、工 作程序透明化，干部工作的潜能大大释放，工作作风实现了彻底转变，长期以 来群众抱怨的政府“门难进，人难找，脸难看，事难办” 现象不见了，“立党为公，执政为民”的宗旨在这里得到了充分的体现。 全县三分之一乡镇设立了便民服务大厅，制定了一整套工作制度，实行领导带 班、轮流值班、集中办公、首问负责、窗口服务。在各个乡镇，办公室和产业 中心主任的电话全都对外公布，群众只要有需求，随叫随到。龙阳镇在政府院 内设立了办公地点示意图，将全体乡镇领导、干部的照片公布于众；翔村乡在 每个办公室门口设置含有姓名、职务、照片、联络电话的“便民牌”，群众来 办事该找谁、在哪里一目了然；坡头镇把党委书记的电话公布在大门口，让群 众通过这个电话监督镇干部的各项工作。龙池镇西瓜协会赵战斗主动联系客商， 为瓜农销售西瓜 100 多车；孙镇民营经济发展办公室主动为成龙集团等企业牵 线搭桥，帮助引资 1800 多万元。 乡镇职能的转变，对干部原有的知识结构和综合素质提出了新的要求， “万金油”式的干部派不上用场了，精通业务的专业技术干部吃香了。这种现 实需求对乡镇干部形成了新的压力，也产生了新的动力。乡镇机构重新设置后， 县上安排政法、果业、畜牧、设施、城建、人劳、花炮、乡企等对口部门，分 别对新组建机构的工作人员进行业务技能培训，并通过党政干部夜校和基层流 动培训学校，向乡镇干部宣讲中央两个“一号文件”精神，共培训乡镇干部 21 期，受训 2600 多人次。干部们也抓住一切机会，学习知识，充电加油。兴镇 12 名干部取得了驾驶员资格，16 名干部正在参加技能培训及继续教育等函授学 习，多数干部掌握了电脑操作技能。 蒲城转变乡镇职能经过一年的实践，效果明显。正如党睦镇水南村支部书 记刘有文说的：“乡镇职能转变了，便民大厅便民了，产业中心服务了，乡镇 干部下来了，农民收入上去了。”2004 年全县农民人均纯收入达到 1675 元， 增长 15.5，增幅创下了历史新高。 贫困地区转变乡镇职能的探 索与思考 随着我国农村税费改革的不断深入，乡镇改革稳步推进，乡镇干部已经从过去 的催粮要款中解脱出来 ，但乡镇职能如何由“管理型”向“服务型”转变，怎 样更好地为农民增收、农村经济社会全面发展服务，是一个急待研究和解决的 课题，为此，我们进行了深入细致的调研，并作出了一些粗浅的思考。 难乡镇现行机制难以适应发展需要 从调查情况来看，乡镇现行机制与乡镇干部自身存在的一些问题难以适应全 面建设小康社会的时代要求。主要表现在以下几个方面。 1、政府机构臃肿，财政给养人员过多。乡镇作为一级政府，要求配备政府的 全套机构，所谓“麻雀虽小，五脏俱全”，不管地域大小，人口多少，财政承 受能力如何，乡镇机构设置都要求上下对口，每个上级机构和部门都要在乡一 级找到自己的“脚”，结果乡镇机构臃肿，财政供养人员过多，致使政府职能 转变滞后，政府运行成本太高。以我县为例，我县是陕南一个落后的山区农业 县，财政入不敷出，但每个乡镇吃“皇粮”的多则近百人，少则三四十，致使 乡镇财政不堪重负。如我县银龙乡，该乡人口仅有 6143 人，但在编和不在编干 部却多达 71 人；财政收入仅有 30 万元左右，而一年的支出却要 80 多万元。 2、财权、事权与职权失衡。税费改革前，乡镇就存在着财政收支缺口，但是 由于当时农村税费制度不规范，还可以通过税外收费，通过借债，通过寅收卯 粮来勉强维持。农村税费改革后，取消了原先纳入乡镇财政预算的税费项目， 乡镇可用财力一下子变得更加捉襟见肘了。如我县 2003 年全县乡镇可用财力为 796 万元，而同期乡镇供给人员为 854 人，仅正常工资性支出就需 700 多万元。 但绝大部分事权（政府职能转变、农村社会公共物品提供、农村公益事业发展 等）都需要乡镇承担，乡镇政府得到的财权与事权比例失衡。而在财权与事权 不相统一的情况下，乡镇的职权也逐渐萎缩，近年来乡镇的“七站八所”在行 使职能时逐步走向独立，相关部门如国土、司法、统筹等十多个单位由上级主 管部门垂直管理，与乡镇党委、政府形成“隔离层”，而这些单位所承担的责 任，却依然在乡镇。权利不断上收，责任不断下放，乡镇财权、事权与职权的 失衡，直接造成乡镇各项工作协调和开展困难，乡镇党委、政府所承担的工作 任务与应具备的行政职能不相匹配。 3、干部作风不够扎实。由于乡镇工作和生活条件十分艰苦，导致相当一部分 乡镇干部不能安心扎根基层，千方百计想“进城”，没有把主要精力放在本职 工作上；还有一部分乡镇干部对自身要求不严，学习不主动、不深入，对党在 农村的政策吃不透、拿不准，工作方法简单；更有一少部分乡镇干部工作不求 上进，敷衍了事，作风漂浮。 4、干部流通体制不够完善。乡镇干部结构不合理，分布不均衡，平均年龄偏 大，性别比例失调。干部进出不畅，难以有序流动，尽管，近年来我们对乡镇 干部的提拔任用和交流力度不断加大，但交流的主体是乡镇领导干部，而一般 干部的交流难度很大，仍处于探索阶段。经济条件好的乡镇干部不愿到条件差 的乡镇工作，城郊乡镇的不愿交流到边远乡镇，本地干部不愿交流到外乡镇， 造成相当一部分干部长期在一个乡镇工作，思想上有厌倦情绪，工作缺乏积极 性和创造性。据统计，我县池河镇 113 名干部中，在本乡镇工作 10 年以上的有 78 人，占干部总数的 69.1。 5、干部综合素质有待提高。随着经济社会的发展，农村产业结构调整和解决 农民群众生产生活问题都需要有一支高素质的乡镇干部队伍，有一技之长的专 业技术人才，然而，乡镇干部学知识、学技术大多靠自学，目前的培训条件根 本无法满足大规模培训干部的需要，相应的干部培训配套机制也不完善，乡镇 干部素质提高缓慢。据初步统计，乡镇干部中重管理的干部多，懂技术的干部 少，有中级专业技术职称的干部平均每个乡镇不足 10%。 盼农民期盼乡镇提供优质服务 转变乡镇职能，变指令为指导，变管理为服务。那么，群众究竟需要什么样 的服务呢？我们在调研过程中了解到，农民“想的是致富，难的是技术，缺的 是服务，靠的还是乡镇干部”，他们迫切希望有一批联系紧密、作风过硬、发 展经济本领强的乡镇干部带领他们搞经济、闯市场，在生产、技术、流通、经 营管理等方面为他们提供全方位的指导和服务。 1、提供信息服务。市场信息对于农民来说，好似指路明灯，农民要致富，就 要选准项目，而项目来源于对市场信息的搜集、整理、判断和预测。农民普遍 反映，希望乡镇为他们提供准确的、较全面的市场信息，引导他们发展具有市 场前景的项目。 2、提供科技服务。农民群众因为缺乏技术，搞项目时就不大胆，想干而不敢 干，怕一旦技术跟不上，就会失败，亏本。技术问题已成为农民致富路上的一 条拦路虎，为农民提供的科学技术服务显得尤为重要。 3、提供流通服务。调研中，农民群众大多反映，现在农副产品生产出来找不 到销路，大多都卖到了小商贩的手中，短斤少两不说，小商贩还极力压价，农 民虽然极不情愿，却也无可奈何，这也成为影响农民增收的一个直接原因。农 民急需要有一个能够代表他们利益的流通服务组织，内联农户，外联市场，引 导他们搞好农副产品销售。 4、提供政策服务。党在农村的各项方针、政策，是农民利益的集中体现，认 真抓好政策的落实，特别是落实好土地承包、减轻农民负担、 按保护价敞开收 购余粮等与农民利益直接相关的基本政策，不但保护了农民的根本利益，还可 以提高农民的生产积极性。 5、用好作风提供优质服务。乡镇干部的工作作风一直以来都是一个十分敏感 的问题，作风的好坏直接影响着干群关系。农民群众需要的是真正扑下身子， 做给他们看，带着他们干，真心诚意帮助他们排忧解难的干部。 变乡镇转变职能要出实招 转变乡镇职能不是一句空话，要动真格，出实招。今年以来，我县采取合理 设置机构，优化人员配制，强化监督管理，严格考核奖惩等改革措施，使乡镇 工作机制真正走上一条群众欢迎、干部拥护、上级认可的改革新路子。下面， 结合我县的一些具体做法，提出转变乡镇职能的几点建议： 1、合理设置机构。转变乡镇职能，即由管理型向服务型转变，必须要建立相 应的体制和机构做保证，必须调整乡镇机构设置和运转形式，改变干部工作角 色和方式方法。一是按需求设置机构，我们对过去设置重复、职能交叉、越位 错位的机构进行撤销；把业务工作相近、工作性质相似的机构进行合并；把业 务单一、工作量相对较少的机构进行挂靠。二是按服务设置机构，针对服务的 对象、性质和方式的不同，设置对应的服务机构，实行“对口”服务。三是按 发展设置机构。各乡镇根据区域经济的不同现状，设置符合各自产业发展特点 的相应机构。 2、优化组合人员。坚持因事设岗，因岗定人，实行“竞争上岗、双向选择” 的机制。对乡镇内设办（所、队）负责人，全面实行竞争上岗，一般工作人员 由办（所、队）负责人根据其业务特点选择工作人员，一般工作人员根据所学 专业和工作经验，自由择岗。对在改革中岗位发生变化的干部，我们出台了 “三变三不变三鼓励”的优惠政策，即变工作岗位，不变干部身份；变工作职 能，不变原职务职级；变分配方式，不变开支渠道。鼓励乡镇干部自担风险， 带薪从事农业产业化生产经营或承建农科示范园；鼓励干部带薪从事民营经济， 领办、创办企业；鼓励干部带薪到村和街道社区任职。 3、撤销包村干部，成立产业服务队。我县积极探索和改革乡镇干部管理和服 务模式，绝大部分乡镇撤销了包村干部，重新整合技术力量，实行了按产业或 工作项目将干部编组定岗，成立产业服务队。过去，乡镇干部包村工作“一把 抓”，什么事都管都抓，结果什么事都抓不出成效。现在成立了服务队，工作 不搞“大杂烩”，干部不当“万金油”，实现了干部包村向专业服务转变，提 高了工作效率和服务水平。在谈到服务队的工作成效时，曾溪乡四新村支部书 记说：“过去包村干部绝大部分精力用在收税上，对农民的指导太少了。而现 在的服务队是九牛爬坡，各出各的力，效率很高，为农民提供的是专业服 务。”以我县饶峰镇为例，该镇根据自身产业发展需要，成立了烤烟，基础设 施项目建设，蚕桑、畜牧产业，财政、林业，计划生育和综合工作六个服务队， 分别制定目标任务，实行考核奖惩，且与工资挂钩，激发了干部为农民服务的 热情，服务队巡回各村开展技术培训，进行专业指导，推动了产业发展。 4、乡镇干部领办、创办绿色企业和科技示范基地。城关镇新堰村农民马孝平 告诉我们：“前年政府号召种莲藕，我怕种了不一定赚钱，所以一直拿不定主 义。后来，看到镇上的干部集资入股新建莲藕示范基地，我觉得他们田地要租， 劳力要请，而自己可以省下这部分，肯定能赚钱，就试种了几亩，结果卖了个 好价钱。”马孝平的话反映了很多农民的心声，他们发展产业或新项目，怕担 风险，没有信心，往往处于观望状态。而乡镇干部带头示范、领办创办绿色企 业和科技示范基地，给农民现身说法，能有效地把政府号召变为农民自发行为。 2002 年，熨斗镇干部孟天毅贷款 25 万元，承包了熨斗茶厂，建起了千亩优质 茶园示范基地，兴办了养殖场，形成种、养、加工一体化的经营格局。茶厂和 养殖场雇用农民工 45 人，并带动帮扶发展畜牧产业大户 10 户。实践证明，乡 镇干部领办、创办绿色企业和科技示范基地，是推进产业发展，吸收和消化当 地剩余劳动力，缓解财政压力的得力举措。 5、乡镇干部兼任村支部书记。据有关资料反映，我国部分市县试行将乡镇干 部下派到村任村支部书记的做法，收效良好。但我们在调研过程中，就这一做 法征求乡镇领导、一般干部及农村党员、干部、群众意见时，大家看法褒贬不 一。有人认为这种做法可行：一是乡镇干部兼任村支书有利于改进和加强党对 农村工作的领导，将工作重心下移，实现乡镇机关高素质的党员干部同基层党 组织的“高位嫁接”。二是可以消化乡镇富余人员。三是可以缓解村干部报酬 给乡镇财政带来的压力。也有人认为这种做法不可取：一是乡镇干部兼任村支 书在角色扮演上有冲突。二是乡镇干部兼任村支书开展工作难。村委会及村干 部能否接受下派的村支书，群众对其信任程度如何，以及乡土观念、宗族势力 的排挤等等，都为乡镇干部兼任村支书开展工作设置了重重阻碍；三是乡镇干 部兼任村支书生活上有困难。考虑到吃住等细节问题，有可能给农民增加新的 负担。因此，我们认为，实行乡镇干部下派兼任村支书这一做法要慎重。第一， 要挑选能力强、作风正的干部，这是前提和保证；第二，要符合该村实际，该 派则派，不搞一刀切，这是关键。 6、乡镇干部充实进社区工作。随着城镇化建设进程的不断加快，社区工作的 重要性凸现出来。然而，一些地区，特别是贫困山区，社区工作还存在许多薄 弱环节。就我县而言，一方面是社区干部队伍老化，工作人员大多都是一些退 休老干部，平均年龄均在 60 岁以上。另一方面是社区工作人员工资待遇太低， 工作积极性不高，难以适应社区发展的需要，据调查我县社区工作人员的平均 月工资为 120 元。这部分工资不但不能充分调动工作人员的积极性，而且还增 加了乡镇的财政负担。因此，把乡镇干部充实进社区工作，上述问题则迎刃而 解。 7、乡镇干部到发达地区闯市场、找信息、引资金。税费改革后，乡镇干部工 作量将减少一半，势必产生大量富余人员，而且绝大部分乡镇本身就严重超编， 如何为大量的乡镇富余人员提供施展才华的平台，发挥作用值得我们认真思考。 从我市个别县的实践来看，组织和引导乡镇干部到发达地区谋职锻炼、闯市场、 找信息、引资金，这一做法是积极的，成功的，是一条“借地育才”、“借鸡 下蛋”、培养和锻炼干部的好方法，是乡镇干部人事制度改革的有益尝试，对 盘活干部资源，带动地方经济发展起到了重要的示范、引导和推动作用。 8、变乡镇干部为农村经纪人，成立农副产品流通服务组织。我们在调研过程 中，有农民群众反映，农业结构调整“你也调，我也调，调来调去卖不掉”， 农民最大的困难是卖难问题。为让农民吃上一颗“定心丸”，种啥不愁销，我 们可以在乡镇干部中挑选信息灵、懂营销、善管理的干部，鼓励他们组建中介 组织，为农民和企业提供商品供求信息和产品营销等有偿服务。也可以按股份 制形式，成立农副产品购销公司，通过市场化运作，引导农民搞好农副产品销 售。 转变乡镇职能，变“管理”为“服务”，是新形势下的一个全新课题，到目 前为止，还没有成功的模式和现成的经验可以借鉴，只有在工作实践中进行不 懈地探索，才能找到出路。 推进乡镇职能转变 加强干部队伍建设的探索与思考 乡镇是我国最基层的政权组织，是党在农村工作和战斗力的基础。乡镇干部是 执行党和国家在农村各项路线、方针、政策的最前沿的一支干部队伍。乡镇职 能发挥得好坏，直接关系到政权的稳定，关系到农村经济社会的发展和小康建 设的步伐。随着中央一号文件的出台和农村税费改革的不断深入，农业与农村 工作形势发生了巨大变化。乡镇所面临的工作内容、工作任务也都发生了相应 变化，面对新形势、新要求，如何把乡镇的主要职能从管理型向服务型转变， 如何优化组合人员，把主要精力放在指导农民增收和财政增长上来，这是目前 乡镇面临和亟待解决的一个突出问题。石泉县在认真调研的基础上，积极推进 乡镇职能转变，在改进干部工作方式，加强干部队伍建设，农民增收和促进农 村经济发展方面进行了有益的探索。 一、主要做法 为尽快适应新形势下农业和农村工作对乡镇干部的要求，石泉县大胆探索， 勇于创新，使乡镇工作机制真正走上一条受群众欢迎、干部拥护、上级认可的 改革新路子。 （一）改革机构设置。转变乡镇职能，即由管理型向服务型转变，必须要建 立相应的体制和机构做保证，必须调整乡镇机构设置和运转形式，改变干部工 作角色和方式方法，适应市场经济和人民群众的需要。基于这一认识，县上及 时成立转变乡镇职能、改进工作方式工作领导小组，下设办公室，在深入调研 和广泛征求意见的基础上制定下发了石泉县关于推进乡镇职能转变、改进工 作方式的指导意见 ，做到领导、任务、责任、宣传四落实，使该项工作一开始 就沿着科学化、规范化的轨道有序推进。按照“精简、便民、高效”的原则， 着力构建为民服务的新机构。一是按需求设置机构，全县 15 个乡镇打破了过去 干部驻村包组的“满堂滚”工作模式，根据农村经济发展、农民增收的需求和 本地农业产业结构调整、党建工作、经济社会发展的需要，按综合管理、社会 事务管理、主导产业建设、基础设施建设等分类组建工作机构或服务机构，对 过去设置重复、职能交叉、越位错位的机构进行撤销；把业务工作相近、工作 性质相似的机构进行合并；把业务单一、工作量相对较少的机构进行挂靠，使 乡镇机构形成职责清晰、目标明确、统一管理的新格局。二是按服务设置机构， 针对每个服务对象、性质和方式的不同，设置社会事务、计划生育等服务机构， 进一步细化职责，实行“对口”服务，主动为群众排忧解难，真正使干部把精 力用在为群众服务上，把时间花在为农民增收上。三是按发展设置机构，坚持 把第一要务放在突出位置，紧扣发展主题，围绕经济建设“搭台子” ，各乡镇根 据区域经济的不同现状，设置蚕桑、畜牧、林业、烤烟等农村经济发展服务办 公室（队）或工作组，变被动机械管理为主动服务，彻底改变过去“安排什么 干什么”的工作方式，增强乡镇干部工作的主动性。 （二）优化人员组合。增强乡镇干部队伍的活力，是乡镇机构改革的重要任 务。过去乡镇干部是“胡子眉毛一把抓” ，既要“催粮要款” ，又要“刮宫引产” ， 长期以来，干部队伍无活力，工作效率不高，作风不实。对此，我们在改革实 践中，坚持因事设岗，因岗定人，实行“竞争上岗、双向选择”的机制，重新 调配人员，整活人力资源。对乡镇内设办（所、队）负责人，由乡镇党委实行 竞争上岗，经个人自荐、资格审定、竞岗演讲、组织考察等程序聘任负责人； 对一般工作人员，实行双向选择，一般工作人员可根据所学专业和工作经验自 由择岗，办（所、队）负责人可根据其办（所、队）业务特点选择工作人员。 对在改革中岗位发生变化的干部，实行“三变三不变三鼓励”的优惠政策，即 变工作岗位，不变干部身份；变工作职能，不变原职务职级；变分配方式，不 变开支渠道。鼓励乡镇干部自担风险，带薪从事农业产业化生产经营或承建农 科示范园；鼓励干部带薪从事民营经济，领办、创办企业；鼓励干部带薪到村 和街道社区担任正职。干部的“归口” ，人才的“归类” ，使干部的特长得到充 分发挥，战斗力也明显增强。饶峰镇通过“竞争上岗、双向选择”的办法，使 10 名工作出色的干部走上了中层领导岗位，50 名有特长或工作经验丰富的干部 找到了自己合适的岗位，使该镇工作形成了内外一条心、上下一盘棋的良好局 面。 （三）强化目标管理。科学的管理措施是工作机构有效运行的关键所在。在 规范机构设置后，各乡镇进一步规范职权范围，细化分工，明确责任，夯实任 务，有力地激发了干部队伍的活力。建立健全工作督办检查制度，由乡镇党委 书记任督查组长,对各办（所、队）工作落实情况，采取定期和不定期的方式进 行督办检查，对工作不力，未按时完成任务的，限期整改或限期完成任务，如 限期整改无起色，仍未完成任务的将予以通报批评，并列入办（所、队）或个 人的年终考核档案，年终按照目标任务完成情况进行量化考核，干部的责任感、 紧迫感明显增强，使全县乡镇干部形成明争暗赛、你追我赶、竞相迸发干工作、 创事业的大好局面。 （四）完善考核机制。在设置考核机制时，实行一项产业、一支服务队、一 套管理办法、一套考核机制，坚持从解决农民最关心、最迫切需要解决的问题 入手，从过去单纯的数量考核转移到数量考核和质量效益考核并重上来，坚持 以业绩为取向，以民意为根本，不以票数定格次。对引导农民增收、财政增长 作出积极贡献的干部，实行重奖，并与职务晋升、评优直接挂钩；对年终考核 基本合格的干部实行诫勉谈话，连续三次评为基本合格者责令下岗或予以辞退。 同时，打破过去的平均主义，做到干多干少、干好干坏不一样，使干部人人身 上有压力，个个肩上有担子，彻底消除过去干部等待观望的依赖思想，充分认 识到落后就会受罚、不努力就会淘汰，干部工作的紧迫感和压力感倍增。 二、初步成效 历经半年的实践运行，新的机构设置和人员组合，对于推进乡镇职能转变，促 进县域经济社会快速发展起到了强有力的推动作用，乡镇干部队伍的积极性、 主动性和精神面貌发生了可喜的变化。 （一）领导责任得到夯实。新机制实行乡镇副职领导担任办（所、队）第一 责任人，坚持与一般干部同考核同奖惩，改变过去“干部盯着领导干”为现在 “领导带着干部干” ，不仅使各项工作获得了最佳的人力资源配置，而且强化了 乡镇副职领导的工作责任，调动了副职领导工作的积极性，加强了对各项工作 的领导力量和落实力度，使副职领导职责更加清晰，任务更加明确，乡镇领导 班子之间形成了精诚团结、通力协作谋发展、抓发展的格局。 （二）工作合力得到提升。由于重新设置乡镇机构时，采取撤、并、挂等措 施，机构得到最优组合，干部得到最佳配置，工作合力明显提高，遇事推诿、 扯皮的现象明显减少，极大地调动了乡镇干部的工作积极性，工作效率也进一 步提高。明确的目标任务，严格的监督考核机制，干部工作的主动性进一步增 强，自觉扑下身子、深入一线落实中央 1 号文件、发展农村经济、优化投资环 境做深入细致地工作。如池河镇企业办主动出击，强化服务，积极营造一个亲 商、安商、富商的投资环境，引起了投资商的浓厚兴趣，在短短几个月时间内， 就引进外资 1400 多万元，引进投资 10 万元以上项目 8 个，成效十分明显。中 池乡与客商签订投资 2000 万元万家堡水电站建设项目后，项目组的同志一路跟 踪，主动服务，主动为投资商办理手续、找住处，使这项建设项目从签约到开 工只用了 60 天时间，大大缩短了从合同签订到开工建设的过程。 （三）服务意识得到增强。新机制充分考虑了群众的需求，坚持把最广大群 众利益维护好、实现好为工作地出发点，把农民增收、财政增长为工作落脚点。 干部的责任意识明显增强，服务手段趋于多样化，服务质量全面提高。如熨斗 镇蔬菜产业服务队在服务全镇蔬菜业发展中，一改过去零散、质次效低种植方 法，积极动员群众发展大棚菜 100 亩，短短 4 个月就为农民创收 30 多万元。池 河镇畜牧产业服务队，认真抓好政策宣传，实行重点扶持，积极协调资金，主 动外出学习，强化技术服务。服务队组建以来，发展养殖专业村 2 个，养殖小 区 4 个，扶持养殖重点户 100 户，培育建成万头养猪厂 1 个，为养殖大户协调 解决资金 50 万元，并积极组织养殖大户技术培训 100 余场次，高质量地服务， 进一步提高了农民发展经济信心。 （四）干部作风得到转变。新机制不仅整活了乡镇人才资源、激活了干部队 伍活力，也有效地推动了干部作风的根本转变，使乡镇干部工作的主动性进一 步增强，服务态度切实转变。原来，群众称干部下乡为“蜻蜓点水” ，现在干部 下乡吃住在农户，主动与农民群众交朋友，为群众办事、解决问题积极主动， 出现了“三多三少”工作局面，即：下村入户的多了，蹲机关的少了；讲方法、 讲策略、开展说服引导的多了，对群众搞行政命令的少了；解决基层问题的多 了，群众上访的少了。如池河、后柳等乡镇通过互联网积极为农民寻找致富信 息；迎丰镇在服务方法实行“五个一” ，即对前来办事的群众，推行“一声问候、 一把椅子、一杯热茶、一张笑脸、一份亲情”的服务，切实改变了过去那种门 难进、脸难看、事难办的衙门作风。 （五）带动作用得到显现。农民“想的是致富，难的是技术，缺的是服务， 靠的还是乡镇干部” ，他们迫切希望有一批密切联系群众、作风过硬、发展经济 本领强的乡镇干部带领他们搞经济、闯市场，在生产、技术、流通、经营管理 等方面为他们提供全方位的指导和服务。城关镇新堰村农民马孝平深有感触地 说：“前年政府号召种莲藕，我怕种了不一定赚钱，一直拿不定主意。后来， 看到镇上的干部集资入股新建莲藕示范基地，觉得他们田地要租，劳力要请， 自己可以省下这些钱，肯定有利可图，就试种了几亩，结果买了个好价钱。 ”熨 斗镇干部孟天毅贷款 25 万元，承包了本镇茶厂，建起了千亩优质茶园示范基地， 兴办了养殖场，建成配套千亩饲料基地，形成种、养、加工一体化的经营格局。 茶厂和养殖场雇用农民工 45 人，并带动帮扶发展畜牧产业大户 10 户。池河镇 干部陈泽文有一定的农业种植技术，自竞聘成为镇上瓜菜产业服务队员后，如 鱼得水，他利用自己特长与谭家湾村农户谭可兵合伙种大棚西瓜 1.7 亩，短短 90 天，收入 6500 多元，并带动全村落实大棚 100 个。实践证明，乡镇干部领 办、创办绿色企业和农科示范基地，是推进产业发展，吸收和消化当地剩余劳 动力，缓解财政压力的得力举措。 三、问题及成因 在探索推进乡镇职能转变，加强干部队伍建设的进程中，我们虽取得了一定成 效，也发现了一些亟待研究和解决的问题。 （一）干部思想不够解放。有的乡镇干部对新形势下乡镇工作的机遇和挑战 认识不清，本位主义严重，跳不出吃“财政饭” 、拿“固定工资”的束缚；有的 干部工作方式上仍习惯于过去的“大包大揽” 、 “发号施令” ，对服务意识认识模 糊，放不下架子；有的对鼓励干部带薪从事民营经济，创办、领办企业和农科 示范园，到村或社区任职心存顾虑，宁在一棵树上吊死，也不愿放手一搏。 （二）干部心态定位不准。有的乡镇干部自视清高，心态不够端正，部分所 学专业不能对口，自认英雄无用武之地，工作不安心，厌倦农村工作；