乡镇财政建设概述

乡镇财政建设概述 根据区财政局的部署，为全面了解基层财政建设现状，探讨解决基层财政面临的困 难与问题，提升基层财政建 设水平。 就当前基层财政 职能、机构 设置、人员编制、存在的 主要困难等情况进行了深入细致的调查，现将有关情况报告如下。 一、乡镇财政管理的基本情况 乡镇财政是我国最基层的一级财政，是乡镇政府履行各项社会经济职能的财力保障。 近年来，随着农村经济的发 展以及农村税费改革的逐步推进，乡镇财政面临新的形势和 任务。为进 一步规范乡镇财 政职能，加 强乡镇财政管理，发挥乡镇财政的监督作用，现将 具体情况简报如下： 1、乡镇财政职能、机构设置、人员配备的演变过程。 一是税费改革前的财政。乡镇财政是基本完整的一级财政，特别是 1994 年预算法 的颁布实施，乡镇的财权和支出范围扩大，保障能力增强， 乡镇财政相对独立的编制财 政预决算，管理预算内、外资金，财政管理职能显著增 强。但是， “分税制” 财政体制的实行， 也给乡镇财政带来了诸多负面影响。 “分税制”后形成了一级政府一级财政，财政“分灶吃 饭”的格局，一 级管一级， 财力向上集中，乡镇财政只能听命于上级，乡镇财政成为众矢 之的。同时， 乡镇财政管理受税收征管体制影响较大， 财政职能作用被局限于收收支支 的框架内，资金监管和服务职 能得不到发挥， 乡镇财 政基本建设处于停滞局面。 二是农村税费改革以来的乡镇财政。2002 年开始实行农村税费改革，取消专门面向 农民征收的各种税费，调整了 财政体制与分配关系。税费改革后，随着三提五 统、农业税、 农业特产税逐步取消，乡镇财 政所组织财政收入这一主要任务大大减轻，仅剩耕地占用 税税种。乡镇财政重要职能就是保证乡镇政权组织的正常运转，通过规范的预算编制、 合理的资金分配，优先保障干部职工工资发放和单位的公用经费，以维持最低层次的社 会管理需要。随着国家支持“三农”力度的加大和惠农政策的不断出台，通过乡镇财政下 达的新农村建设资金、各项直接针对农民的补贴逐年增多，乡镇财政不可替代的承担了 这些资金的兑付落实工作。面对面服务群众、服 务乡村经济社会发展正在成为新时期乡 镇财政工作的显著特征。 二、乡镇财政管理的经验和做法 1、一卡通情况 截至 2009 年 12 月 31 日，我办财政补贴农民资金“ 一卡通”发放 278.24 万元，惠及 21921 农户，补贴项目达 9 项补贴。 从发放补贴资金总额来看，我办一卡通”发放 278.24 万元，占全区发放第一。从发放补贴 资金种类来看，共 9 项补贴通过“一卡通”发放。补贴种类个数最多。从主管部门管理的 补贴项目分布看，财政补贴农民资金项目涉及 2 个主管部门。其中：财政涉及补贴种类 4 类、民政 4 类、农业 1 类。从财政内部业务科室拨 付补贴资金结构看，财政补贴农民资 金拨付涉及 2 个业务科室。其中：社会保障科、经济贸易科拨付补贴资金种类高居榜首。 从金融机构代理补贴发放业务结构看，财政补贴农民资金“ 一卡通”发放业务由农村信用 社联合社代理，代理发放的补贴金额为 278.24 万元。 我办财政补贴农牧民资金“一卡通” 发放主要特点 一是补贴资金发放增长较快，补贴种类不断增多。全办财政补贴农民资金“ 一卡通” 发放逐月递增，各类补贴进一步提标扩面，民生工程由应急解难逐步向建立长效机制转 变。通过“ 一卡通”发放的补贴种类从起初的 1 项增至 9 项，新增 8 项。 二是有效遏制了虚报、冒领、 挤占、挪用 补贴资 金现象的发生。由于原来补贴资金发 放来源多、渠道乱，缺乏监管，导致补贴资金虚报、冒领、挤占、挪用等情况屡屡发生。实 施“一卡通”后，一是对补贴对象基础信息通过入户普查、集中录入、银行联网核查等程 序，保证身份的唯一性，数据的统一性，为“一卡通”发放奠定了坚实的基础。二是形成了 财政补贴农民资金管理新格局。三是建立了严格的补贴对象基础信息准入制度，坚持公 示制度、公开资金运行，变被动监督为主动监督，变单 一监督为互相监督，确保了基础环 节的“阳光”操作。 三是决策支持能力进一步增强，财政改革不断延伸。通过“ 一卡通”系统，可以及时监 控补贴资金发放进度，并能够按行政区划、 补贴项目、受益范围、主管部门、财政归口科 室等多角度、多层面统计分析补贴发放数据，及 时归并整理不同部门发放数据， 为各级 领导决策提供实时、准确、权威的数据。能 够及时准确掌握 补贴资金支出进度，使绩效考 评成为现实，并极大提高了财政资金的科学化精细化管理水平。 四是农村税费改革之后，特别是随着农村综合改革的不断推进，基层财政面临的困 难和暴露的问题更加突出。 近年来，国家出台 强农惠 农政策越来越多，管理要求越来越 高，绝大多数都要落实到户 到人,农户一般可得到多项补贴，如种粮农民农资综合直补、 家电下乡补贴、汽车下摩托 车下乡、低保五保 补贴、奶牛补贴等等。这些最终都要靠财政 所来落实，经财政所审核、填报后，由银行直接代发农户 。存在人少事多，工作量大问题。 随着一卡通工作量的大幅度增长，需要的办公经费开支也相应增长，如惠农政策业务培 训、电脑 等办公设备更新、办公易耗品、下 乡所需的交通工具开支、需要打刷大量的 农户 补贴清册、通知书、公示表等等，没有 经费问题直接影响工作效率与工作 实效。 2、三资代理 府城街道办事处位于焦作市西部，面积 24.47 平方公里，农业人口 21000 余人， 辖 12 个行政村，68 个村民小 组。我 们在坚持“村（组）资金的所有权、使用权和收益权不变”、 “民主理财”、 “严格财经纪律 ”、“政务公开”四项原则的前提下，全面推行了“三资” 代理服务 制度。 “三 资”代理服务中心作为具体的工作部门，以“ 三资” 代理服务为主，融监督和管理 于服务之中；实行服务承诺制，对外公布服务监督电话，自觉接受社会各界和人民群众 的广泛监督，充分保障群众的知情权、参与 权、决策权和监督权。 2006 年 5 月份，我们在体现集体理财、民主 监督前提下，对收入实行了合同（协议） 备案制；对支出实行了“ 四表三 单两级” 会审制。 10 月份，在实行村（组）资金代理服务的 基础上，推行了村（组）集体 资产、 资源代理服务，实 行资产资源台账式管理。对各村（组） 的集体资产、资源进行摸底排 查、复 审、公示后，由“ 三资” 代理服务中心对各村（组）集体 资产、资 源建立台账，严格资产、资源报批备案制度。各村（组）集体资产的增加或减少、 集体资源的使用除履行村里的有关程序外，须报办事处“ 三资”管理监督委员会审批，同 时 报“三资”代理服务中心 备案。 在实行“三资 ”代理服务过 程中，我们严格实行“重大事 项代表会、财务收支联签审、一 般事务两委会”等一系列制度，强化了对农村资金、 资产 、资源的管理，顺应了民意，取得 了初步成效；村级集体经济运行 质量和效益得到进一步优化；消除了组级资金管理空白 点，解决了组级财务管理混乱，组级干部难以管理的 难题；提高了村（组）财务工作的透 明度，做到了给群众一个明白，还干部一个清白，杜 绝 了因财务问题引发的信访问题；实 现了“为民作主 ”向“ 由民作主 ”转变、 “制度民主”向“程序民主 ”转变“ 暗箱操作”向“阳光工 程”转变、 “人管人”向“科学管人”转变、 “干部定事”向“ 群众定事 ”转变的“五个转变”，有力 地推动了农村基层党风廉政建 设，促进了农村的稳定与发展。 3、涉农资金监管情况 加强涉农资金的管理与监督，是政府和有关部门的主要工作内容之一，经过近些年 的摸索，涉农资金的管理与监督工作，已 经进入一个建章立制、不断提高 质量的新阶段。 但由于某些规范或制度不健全，监管工作未能有效配套，导致涉农资金在这一新阶段里， 出现了良好态势与问题并存的矛盾状况。 突出环节程序的规范与问题并存。 为保证各项惠农政策落实到位，都突出了环节程序的规范和管理，包括涉农资金的 分配、拨付和发放，所有资金严格按照上级文件规定和实施项目进行分配。其中涉及 农 民个人的种粮补贴、农资增支综合补贴等，大力推行“ 一折通”发放，及时、完整，减少了 中间环节。而对于涉农项目资金的规范和管理， 对项目资金拨付实行财政报账制， 实行 涉农资金跟踪检查制度等等。 （详情请访问乡村官网 ） 但不容忽视的是，具体管理使用中问题还是频繁发生，如配套资金少或不到位等等。 问题根源不可忽视，涉农资金监管中存在的矛盾和问题，既有客观原因，也有主 观 因素，归纳起来主要有四个方面： 一是涉农资金管理部门的职能交叉重叠。从目前情况看，涉及政府、财政部门、计 划管理部门等；行业主管部门又涉及农业、畜牧、民政等部门。 这些部门对同一类型资金 或项目实行多头管理，如果协调不好、缺乏科学 统筹，就成了“都管都不管”的空白地带， 造成资金投入分散、难以集中办大事，影响使用效果。 二是地方财政困难，农业投入力量不足。目前，大多数 农业专项资金都规定了各级 财政配套资金的比例，而基层财政，运 转困难，难有 财力配套。 三是资金管理监督机制不健全。由于政府管理部门自身资金不足，基础设施建设等 投入都依赖于上级财力。没有建立严格的资金或项目管理的监督检查机制，缺乏一整套 全程的监控措施。 三、基层财政存在主要的困难与问题 随着社会主义市场经济的发展和财政改革的深入推进,财政所干部队伍建设面临着 诸多新的问题。 1、工作量加大，工作难度增加。 乡镇财政处于财 政管理体系的末端，直接面对千家万 户，工作面广，服务项目多，补贴兑付工作程序和标 准要求较高，致使任务十分繁重，增 加了乡镇财政人员的工作量。相对于改革前， 业务量反而越来越大了。同时，会计核算业 务也大量增加，造成工作难度的增大。人 员缺乏，造成干部兼职较多。 2、干部队伍素质不能适应新形势要求。一部分是半路出来， 业务上不能说一窍不通， 只能说是略知一二。2004 年，区 财政局对乡镇财所人员的编制问题进行了改革。 乡镇财 政人员编制上划区财政局，乡镇的财政干部人员的工资待遇很低。 3、目前乡镇财政职能基本状况及需要研究解决的现实问题。目前， 财政所主要是承 担乡镇一般预算资金的收支管理、国有（集体）资产管理、财政补贴资金发放与信息化管 理、执行 财政监督、参与农村综合改革、 协助税收征管等。与取消农业税前相比，主要表 现为“三个转变 ”： 一是由过去向农民收钱的“征管型” 向现在给农民发钱 的“服务型”转变。 二是过去抓收入为主的“ 收入型 ”向现在管理财政收支的 “收支并重型”转变。由于中 央支农惠农政策不断加强，涉农补贴和支农项目越来越多。 三是由过去“ 单纯业务型”向现在“综合协调型”转变 。目前， 乡镇财政逐步承担了建设 社会主义新农村、组织提供 农村公共产品和服务、推进农村综合改革等多项任务，其 综 合协调的功能明显增强。 4、如何规范乡镇财政职能，需要解决的问题： 一是从预算编制看。有的收支项目还没有纳入到财政预算管理范围，预算执行和管 理也不严格，约束力不强。 二是从收入来源看。税源匮乏，无税可收 问题严重。但乡镇政府为了确保年年递增 的年度财税收入任务的完成，年年都在关键的时候采取非常措施，人为抬高了税收征收 成本，降低了本级可用财力，并且形成了一种恶性循 环。取消 农业税后，加上农村地区的 耕地占用税税源十分有限，使得乡镇财政固定税收收入大幅减少，日常运转和社会事业 支出主要依靠上级财政的转移支付。 5、涉农资金监管中存在着矛盾表现形式不尽相同，解决的方法和对策应着力强化 四个方面的工作： 一是强化思想认识，确立涉农资金监管工作的基础地位。涉农专项资金是党中央、 国务院和各级解决“ 三农”问题、 实施强农惠农政策的具体体现，做好涉农专项资金的安 排使用，确保涉农资金切实发挥效益和安全运行，不仅仅是简单意义上的经济问题， 还 是关系到国计民生的重大政治问题。这就要求各有关部门要进一步提高认识，切实加强 领导，高度重视涉农资金，严格按照资金管理的有关规定，建立健全 规章制度，强化资金 使用的监督管理，确立涉农资金监管工作的基础地位。 二是强化前瞻性，填补涉农资金监管的“空白 ”地带。在涉农资金分配制约关系和涉 农项目审批监督制约关系的，必须开展延伸监管。要从涉农资金分配拨付的源头查起， 或从资金使用的基层单位、个人逐级核查， 资金运行到哪里，就追查核实到哪里。同时还 可根据实际情况的需要，按照政府的要求进行监管，或 者 委托社会中介组织进行查证， 填补涉农资金监管的“ 空白 ”地带。 三是强化督办力度，确保涉农资金的安全完整和规范高效。从而提高涉农资金监管 的规范性和实效性，确保涉农资金真正发挥作用。 6、新形势下乡镇财政职能、管理体制、机构的重新定位的问题。从目前的改革发展 趋势来看， 乡镇财政还承担了建设社会主义新农村、管理和监督涉农资金等多项任务， 其综合协调功能明显增强。 乡镇财政的主要职能概括为：一是负责本乡镇政府预决算编 制、预算 执行、预算调整， 乡镇预算内外资金收支管理、国库集中支付等工作；二是负责 乡镇政府预算单位财务核算与监督；三是负责组织实施的各类专项资金管理；四是负责 农村社会保障资金的筹集与管理工作；五是负责村级资金的专户存储、核拨和监督管理； 六是负责乡镇国有资产管理；七是负责各项农民补贴的核定兑付。 四、加强财政管理的意见和建议 1、提高认识，统一思想， 稳定人心。采取多种形式，向广大干部职工阐明乡镇财政所 在新时期中的任务、职能和作用；加大对乡镇财政的宣传力度，使社会各方面了解乡镇 财政所的作用和地位，为乡镇财政所干部工作创造一个良好的外部环境。 2、制订完善各项规章制度，加强纪律的考勤工作。制订奖励约束机制，切实推行首问 任责任制和行政效能机制。认真研究新时期下乡镇财政所干部职工工作的奖励机制。在 财政所内建立起适用的首问责任制和行政效能机制，提高财政所的工作效率，完善工作 程序，规范工作管理，强化监督。 转换干部管理体制。建议加强人员配备管理。根据业 务量大小，合理配备乡镇财政工作人员，增 强乡镇财政的人员流动，要 进行交流调动。 3、建立学习的制度化。加强对乡镇财政所干部的培训工作。培 训要分批，分层次，分 年龄段等方式有针对性地轮训，要建立起自学与集中学习相结合的考核制度，用制度督 促人，用考试检查人、用成绩评价人来作为提拨人才和年度考核的依据。 4、强化乡镇财政职能的必要性及其实现途径 一是乡镇财政职能是乡镇政府职能的集中体现，强化其“ 当家理财”的作用是全面建 设社会主义新农村的必然要求。乡镇政府职能的履行必定要以乡镇财力作保证，乡镇财 政职能发挥的程度如何，直接决定政府服务乡村经济社会发展的广度与深度。另外， 乡 镇财政收入将随着农村经济的发展而增加，这是强化乡镇财政“ 当家理财”的又一因素。 二是合理定位乡镇财政职能是适应农村经济社会发展实际，实现其管理效益最大化 的有效途径。统筹城乡协调发 展、建