城乡二元社会保障制度研究

农村养老保险制度研究 养老保险是什么？ 我国养老金主要分为两类：事业单位人员退休养老金和企业人员退休养老金。二者实行的 不同制度，被舆论广泛称为养老“双轨制” ，两者待遇差距巨大，是一种歧视性的制度，在 我国已经持续 20 年。 起因 中国的基本养老保险制度实行社会统筹与个人账户相结合的模式。基本养老保险覆盖城镇 各类企业的职工；城镇所有企业及其职工必须履行缴纳基本养老保险费的义务。目前，企 业的缴费比例为工资总额的 20%左右，个人缴费比例为本人工资的 8%。企业缴纳的基本 养老保险费一部分用于建立统筹基金，一部分划入个人账户；个人缴纳的基本养老保险费 计入个人账户。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成，基础养老金由社会统筹 基金支付，月基础养老金为职工社会平均工资的 20%，月个人账户养老金为个人账户基金 积累额的 1/120。个人账户养老金可以继承。对于新制度实施前参加工作、实施后退休的 职工，还要加发过渡性养老金。 3.2 发展 经过几年的推进，基本养老保险的参保职工已由 1997 年末的 8671 万人增加到 2001 年末 的 10802 万人；领取基本养老金人数由 2533 万人增加到 3381 万人，平均月基本养老金 也由 430 元增加到 556 元。为确保基本养老金的按时足额发放，近年来中国政府努力提 高基本养老保险基金的统筹层次，逐步实行省级统筹，不断加大对基本养老保险基金的财 政投入。1998 年至 2001 年，仅中央财政对基本养老保险补贴支出就达 861 亿元。目前， 基本实现了基本养老金由社会服务机构（如银行、邮局）发放，2001 年基本养老金社会化 发放率达到 98%。此外，机关事业单位职工和退休人员仍实行原有的养老保障制度。 1991 年，中国部分农村地区开始进行养老保险制度试点。农村养老保险制度以“个人交费 为主、集体补助为辅、政府给予政策扶持”为基本原则，实行基金积累的个人账户模式。 从 2009 年起开展新型农村社会养老保险试点工作。 一、我国农村社会养老保险中存在的问题 我国目前拥有世界上数量最多的老年人口，其中 75%在农村。据统计，未纳入社会保 障的农村人口还很多。就目前我国农村普遍存在的养老保险模式而言，无论是家庭养老、 社区养老、商业养老还是政府养老，都不能单独、有效的解决农村养老问题。 首先，传统家庭养老已经不能承担农村老人全部生活的能力。在农村，家庭保障主要 是依靠家庭全体成员共同承担风险，家庭保障的主要经济基础是储蓄。但是，由于农村居 民储蓄的数额低，投资渠道单一，使其难以符合农村储蓄养老的要求。农村的“养儿防老” 思想根深蒂固，家庭赡养一直是最重要的养老方式。但是，随着工业化社会的到来，养儿 防老的思想观念受到了挑战。 其次，现行的农村社区养老保障存在许多问题，如建立程序不规范、覆盖面窄、保障 水平低；缺乏法律的权威性和保护；养老基金保值增值问题严重等，而且自身的历史局限 性也导致这种方式具有很大的不稳定性，甚至可能加剧社会的不平等和区域经济发展不平 衡等问题，难以充分保障我国农村人口的养老要求。 再次，商业保险存在着逆向选择和道德风险的威胁。在农村养老保障问题上，市场养 老机制与政府养老机制分别与不同的目标相联系。农村商业养老需求由于受农村社会文化 与传统观念、社会经济环境与经济机制、经济发展水平、保险市场价格以及保险人的服务 质量的影响，需求受到很大限制。由于市场的缺陷，不能有目的地向农村老龄人口有效倾 斜，因而只好通过政府社会性养老保障的转移支付进行收入再分配。 最后，从农村养老保障的实践看，民政部推行的农村社会养老保障模式同样存在局限 性。第一，这种模式依靠个人缴费，且以自收自支方式推行，缺少政策倾斜，缺少共济性， 实际上并不是一个严格的“社会”保险行为；第二，养老基金的保值增值，由于通货膨胀 的影响，养老金的价值有可能贬值，因为农村养老保障的基本方式是把钱存人银行，仅仅 依靠利息是不能实现保值增值的。 二、完善农村社会养老保险制度的必要性 根据联合国标准，一个国家或地区如果 60 岁以上的老年人口占总人口的比重超过 10%或 65 岁以上的老年人口占总人口的比重超过 7%以上，就被称为人口老龄化国家。2000 年 11 月，第五次全国人口普查结果表明，我国人口总数为 12.95 亿人。其中 65 岁以上的人口为 8811 万人，占总人口数的 6.69%。8811 万老龄人口中，农村老龄人口为 5938 万，占老龄 总人口的 67。4%。而且，从我国第五次人口普查的变化来看，近十年来，我国的人口老 龄化不仅规模越来越大，速度迅猛，而且呈现出十分明显的阶段性和累进性。我国的人口 基数大，人口老龄化的冲击强度比世界上的任何一个国家都要激烈。而人口老龄化带来的 最直接的影响就是需要赡养的老龄人口的增加。 第五次全国人口普查资料显示，我国城镇人口为 4.56 亿，占全国总人口数的 36.09%；农村人口为 8.07 亿，占全国人口总数的 63.91%，和第四次全国人口普查相比， 虽然城镇人口占总人口数的比重上升了 9.68 个百分点，但是农村人口已经超过了 8 亿大关。 因此俄国人口老龄化研究的重点，应当关注农村人口老龄化所产生的养老保障问题。理论 界往往把我国人口老龄化研究的目光放在城市，有关人口老龄化问题的分析研究，也绝大 多数是针对城市老年人而言的，总体上缺乏有针对性和可行性的农村人口老龄化理论研究。 所以，大力开展农村社会养老保险制度研究，积极探索有中国特色的农村养老保险是十分 必要的。 改革开放以前，我国的养老及其相应的社会保障制度的设计主要是为了解决城市老年 人口的问题，当时的就业、退休金(养老金) 、工伤、医疗、住房、物价补贴等基本制度仅 限于城镇职工；农村老人主要是依靠集体发放很少的一部分“口粮” ，实行家庭养老， “五 保户”以及“军烈属”由集体统一供养。改革开放以后，农村实行了家庭联产承包责任制， 集体除了代表国家和政府向农民催缴各种农业税和各种提留外，其他费用很难向农民收取。 因此，除了“五保户”和“军烈属”以外，农民基本上没有享受到任何直接的社会保障， 农民养老基本上依靠家庭。 从我国工业化发展历史来看，农业为工业提供了巨大的支持。据统计，从 20 世纪 50 年代到改革开放前的 1978 年，农业部门为国家工业化提供的资金约为 4500 亿元。依靠这 笔资金，加上城市工商业的内部积累及对城市职工实行低工资制而间接吸收的积累等，国 家得以不断增加对工业的投资。改革开放以来，国家通过上述方式吸收的农业积累有增无 减。国家通过建立项目齐全、标准较高、且个人不用负担任何费用的社会保障制度，使城 市职工通过低工资等形式得到了适当的补偿。而国家对农民的社会保障的承诺微乎其微， 农民没有享受到国民待遇，尤其是在农村社会养老保障方面，这对广大农民显然是不公平 和不合理的。 从国际上来看，较早建立起农村社会养老保障制度的德国、法国等 13 个欧盟国家，在 类似目前我国的经济发展阶段时，这 13 个国家就已经成功地建立了农村社会养老保险制度。 而且，一般而言，社会养老保险制度从城市延伸到农村是经济发展到一定阶段，具备一定 的社会经济政治条件以后的产物。 辨证的看，我国农村建立制度化的社会养老保险体系的条件已经基本具备。 首先，我国经济处于快速发展阶段。2002 年 GDP 已经突破 10 万亿元，财政收人也已 经突破 1.7 万亿元，进行国民收入再分配的能力和手段都已经基本具备。农村经济日益发 展，农民收入逐步提高，城乡差别正在缩小，农民权益保护意识不断强化，农民参保意识 也在不断增强。在较发达的农村地区、城镇和不发达地区经济发展水平较高的部分乡村， 建立农村社会养老保险的基本条件已经具备。 其次，中央已经把解决“三农”问题作为各项工作的重中之重。农村的税费改革，农 民补贴方式改革都已经启动。作为全面建设小康社会重要制度保障的农村养老保险制度， 也必将成为破解“三农”问题的重要政策选择。这是最重要的经济社会条件。 总之，我国目前建立农村社会养老保险制度在经济上是基本可行的。但需要的是抓住 有利时机，按照“十六”大的精神，及时将农村的社会养老保险制度的建立与完善提到议 事日程上来，积极、稳妥地推进农村社会养老保险制度的建立和完善。 三、农村社会养老保险制度的探索 农村社会养老保险制度包括养老保险金的收取、基金投资、保险金的计发等环节。中 国的农村社会养老保险制度迟迟没有建立，除了政治、经济、社会条件制约和理论准备不 足，缺乏明确可行的方案外，关键是农村面临着制约养老基金投资、保险金计发的“瓶颈” 养老供给短缺。现行的模式都是以农民自收自支为主，但是农民收入普遍偏低，难以 满足保费必须定期交纳的基本要求。传统经济学认为，社会保障是国家收入再分配的主要 方式，政府激励在农村社会保障中的作用是重要的，国家应该成为农民养老供给的主体。 目前，只要对现行的农村发展政策进行微调，政府就既能负担起建立农村社会养老保险的 财政重任，又能增加农民收入、启动农村市场、实现经济良性循环。 调整支出结构。将目前国家财政的各种支农开支中的部分开支，以适当的形式用于启 动农村的社会养老保险制度建立，并将其直接规定为国家负担的部分。如改变农产品的收 购基金及粮食等农产品风险基金的现行使用方式，以贴补缴费的方式，直接用于农民参加 农村社会养老保险。 让利。对存人国家金融机构的农保基金给予免征利息税，并可以按照规定签订存款利 率协议。国家用农保基金发行高于银行利率的长期国债。 投资回报。国家集中用于重点项目的长期投资，给予较高的汇报，允许部分农保基金 投资金融市场中风险较低、收益较高的产品。部分国有资产变现收入及国企利润可以也应 该用于农村养老保险的建设。从国家经济发展的战略要求出发，加大国民收入再分配向农 民和农村的倾斜力度。加强国家宏观调控，取长补短，灵活解决养老基金投资、保险金计 发等问题。 养老供给是农村社会养老保险的基础环节，而养老基金的投资和保险金的计发是养老 保险的关键环节。现存的农村养老保险模式各有所长，如传统的家庭养老有助于缓解社会 养老的压力；商业保险受经济利益的驱使，开拓潜力大，民政，部推行的养老模式所采用 的个人账户透明度高、伸缩性大。可以取三者之长，在政府的积极引导下，加强家庭养老 保险模式的稳定性、连续性；规范商业保险行为；增加养老基金的投资渠道；确保养老基 金的保值增值。 农村社会养老保险还可以实行市场化运营，即由符合规定的市场法人，按照有关法规和 政策，专门组建政策性的农村社会养老保险公司，经办农村社会养老保险业务，国家给予 政策扶持和优惠政策；保险公司根据国家有关法律、法规及相关政策，积极开拓市场，提 供优质服务，引导农民投保。农村社会养老保险实行市场化运作，将会充分发挥政府和市 场