国外农村社会保障法律制度的借鉴及启示

国外农村社会保障法律制度的借鉴及启示 作者：王国奇 来源：经济与社会发展2008 年 第 5 期 发布时间：2011 年 11 月 16 日 摘 要 随着构建社会主义和谐社会的深入，我国农村社会保障及其法制建设越来越受到 社会各界的高度关注，并已成为当前建设社会主义新农村一个亟待解决的问题。文章从分 析一些起步较早、法制较健全国家有关农村社会保障法制建设的情况及其得失入手，试图 对我国如何建立健全农村社会保障法律制度问题做一些探索性思考。 关键词 农村；社会保障；法制制度 党的十七大报告指出：“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设。 ”近年来，随着改 革开放的不断深入，农民面临的市场风险、生活风险日益加大，但我国农村社会保障法制 建设却长期滞后。这种状况既不利于促进农村发展和社会主义新农村建设，也不利于缩小 城乡差别和确保农民能够共享改革发展成果。因此，为加强我国农村社会保障法制建设， 我们应该立足国情，大胆研究和借鉴一些西方发达国家，如德国、日本等国不断完善农村 社会保障法制的做法和经验，并从中获得有益的启示，从而促进我国农村社会保障法律制 度的不断发展和完善。 一、德国的经验 德国社会保障的核心立法可追溯到 19 世纪末，当初对从事独立经营的农民社会保障需 求没有予以考虑。20 世纪中叶德国实现工业化和城市化后，农业企业主及其家庭成员的生 活需求有所提高，而他们在年老时从转交农业企业中获得的现金补偿不能满足基本生活需 要，使得他们不得不继续从业而拖延转交农场的时间。同时，欧洲一体化的推进也加剧了 农业领域的竞争压力，而德国农业企业主及其家庭成员较低的生活水平，难以应对日益激 烈的市场竞争。为此，德国于 1957 年颁布了适应于农民的农民老年救济法 。这标志着 德国向建立一个独立的、全面的农村社会保障法律体系迈出了关键的一步。其主要内容是： 1保障对象。德国农民老年救济法规定，农民养老保险的法定投保人为农场主及 其配偶和共同劳作的家属，但大型农业企业的雇员不属于农村养老保险的范畴，而应投保 于普通工人或职员的法定养老保险。 2资金来源。德国农村养老保险体系实行现收现付模式，资金来源于联邦政府的补贴 和投保人缴纳的保险费。法律规定其缴费额统一标准等额上缴，不与收入挂钩，投保人缴 纳的保费不足支付时，国家给予资助。1982 年德国用于农村社会保障的资金为 37 亿马克， 1996 年增加至 77 亿马克。这表明该国农村社会保障资金中，有很大一部分来源于政府补 贴，且国家在这方面的投入在逐年增加1。 3享受条件。德国农民享受养老金必须具备三个条件。一是养老金的给付必须以农场 主移交农业企业为先决条件；二是参保人的最低投保年限一般不得少于 15 年，但真正丧失 了劳动能力的最低投保年限可为 5 年；三是必须达到法定的 65 周岁退休年龄后方可全额享 受，提前退休者将减少相应比例的养老金。 4管理机构。宏观上由政府部门对农民养老 金实行统一立法和管理监督。具体事务由专门的农民养老保险经办机构负责。目前，德国 有 13 家农村养老保险经办机构，并组建了一个全国性的农村养老保险经办机构总联合会 (GLA)。这些经办机构是具有自治特征的法人，并自觉接受政府的管理和监督。 二、日本的特色 日本的社会保障立法始于明治维新。首先并没有将农民纳入社会保障体系中，随着经 济的发展和社会的进步，日本政府越来越认识农民的社会保障问题的重要性。1938 年日本 开始制定保障对象包括农民在内的国民健康保险法 ，到 20 世纪 60 年代已基本建立起了 覆盖全民的医疗保险体系。目前，日本有近百万家医院、诊所为医保患者提供服务，日本 国民可持医疗保险卡到其中任何一家就诊。其费用的 70由国民健康保险基金支付，且对 70 岁以上老人实行完全免费就医。同时，日本的农村社会保障最具特色的是建立了多层次 的养老保险制度，以满足不同层次的需要，具体包括： 1日本的国民养老金法规定 20 岁以上、60 岁以下的农民、个体经营者等均必须 加入国民养老保险。参保者每月定额缴纳保险费 133 万日元。凡缴纳有困难者，本人提 出申请并经审查属实后，可免缴国民养老保险费，但退休后其免缴期间的养老金只有原来 的 13。这样，日本以养老保险为支柱的农村社会保障体系初步建立并开始得到迅速普及， 从而成为世界上较早的社会保障体系覆盖全体农村人口、许多方面农民享有与城市居民同 等保障待遇的国家。 21971 年日本开始实施的农民养老基金法规定，投保人凡符合投保 20 年以上， 年农业所得在 900 万日元以下，1947 年 1 月 2 日以后出生三个条件，可享受保险费的国家 补助。这样，投保人 65 岁以后除获得“农民老龄养老金”外，还可获得“特别附加养老金” 。没有资格享受保险费国家财政补助者，可缴纳一定的“普通保险费” ，65 岁后除了“基 础养老金”外，再得到一定数额的“农民老龄养老金” 。 三、国际组织的规定 1联合国的相关规定。1948 年第 3 届联合国大会通过的世界人权宣言第 22 条规 定：“人作为社会一员，有权享受社会保障并有权享受个人尊严及人格自由发展所必须的 经济、社会及文化等各种权利的实现。 ”第 25 条规定：“人人有权享受其本人及其家庭健 康所需的生活，举凡衣、食、住、医药及必需的社会服务均应包括在内。 ”1966 年第 21 届 联合国大会通过的经济、社会和文化权利国际公约第 9 条规定：“本公约缔约各国 承认人人有权享受社会保障，包括社会保险。 ”第 11 条规定：“本公约缔约各国承认人人 有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进 生活条件。 ”第 12 条规定：“本公约缔约各国承认人人有权享有能达到的最高的体质和心 理健康的标准。 ”这些条款规定的社会保障权，强调的是人人享受，当然包括了农民。 2国际劳工组织的规定。1921 年第 3 届国际劳工组织大会通过农业工人伤害赔偿 公约 ，规定各国在制定工伤保险法时，应把农业的所有劳动者包括进去。1927 年第 10 届 大会通过了农业工人疾病保险公约 ；1933 年第 17 届大会通过了农业工人残疾保险公 约和农业工人死亡保险公约 ；1952 年第 35 届大会通过了社会保障最低标准公约 等。特别是社会保障最低标准公约还就社会保障问题对世界各国提出了最低要求，这 无疑对社会保障制度在各国的普遍推行发挥出积极的促进作用，因而被视为“社会保障的 国际宪章”2(P87) 。可见，国际社会历来十分重视农民的社会保障问题，并注重从立法上 承认农民应该与城镇居民一样，平等享有参与社会保障的各项权利。 四、借鉴和启示 “他山之石，可以攻玉。 ”借鉴世界各国主要是西方发达国家在建立农村社会保障体系 过程中的经验和教训，对建立健全中国特色农村社会保障法律体系，具有重要的现实意义。 1以法律形式确立并推进农村社保制度是国际通行的做法。西方各国建立社会保障制 度的历程存在一个共同点，即都是以法律形式确立并推进其发展。1881 年，德国首次以 “皇帝诏书”形式颁布了社会保障法 ，首开法律确立社会保障制度的先河，并根据社会 保障项目分别制定法律，如农民老年救济法等；美国在 1935 年就制定了社会保障法 ；英国 1946 年制订了社会保障法案 ；日本 1971 年开始实施农民养老基金法等。以 法律形式确立社会保障制度，一方面可使社会保障主体的权利、义务和职责明晰，体现其 权威性的约束力；另一方面可使社会保障主体对于自己的权利义务有明确的预期，有利于 确保社会保障的稳定性、连续性和确定性。 我国现行的农村社会保障主要是依靠各级政府的政策、文件进行引导，强调农民自愿 参加。因为政策不具备法律效力，很容易受到国家政治、经济等变化的影响，如果农村社 会保障无法可依、无章可循，会存在很大的风险。因此应像许多西方国家那样抓紧建立健 全农村社会保障的法律制度，通过走法制化之路，确保农村社会保障的规范性和稳定性， 使其在新农村建设中发挥积极作用。 2建立覆盖城乡居民社保体系是历史发展的必然 趋势。有着“福利国家之父”之称的贝弗里奇，早在 1942 年就提出了社会保障的“全面普 遍”原则，即社会保障要覆盖全体国民。综观国外农村社会保障立法概况，我们不难发现， 社会保障的广覆盖是一个循序渐进的过程，很明显的一个特点是先工业后农业、先城市后 农村，农民最后但最终被纳入社会保障体系之中是历史的必然。 鉴于此，笔者认为，我国城镇社会保障制度先于农村社会保障制度建立与发展是社会 保障制度建立的一般规律，没有必要纠缠于两种保障制度建立的顺序，更没有必要讨论是 否要建立农村社会保障制度的问题，而是如何建立、如何将农民普遍纳入的问题。在过去 的几十年里，我国农业及农村劳动者为我国的工业建设提供了大量的资金积累和劳动力资 本，为工业化进程作出了很大的贡献。但目前农民的生活状况令人堪忧：农民的生活困难， 却没有最低生活保障；农村老龄化现象严重，却没有养老保险；农民因病致贫、返贫的现 象十分突出，也没有医疗保险。从农民对社会保障的现实需求来看，建立农村社会保障法 律制度已刻不容缓；从先城市后农村的顺序来看，建立健全农村社会保障法律制度已经是 时候了。可喜的是，目前我国政府对农民的社会保障问题越来越重视。2007 年 5 月 23 日 温家宝总理主持召开国务院常务会议决定，2007 年在全国范围内全面推行农村最低生活保 障制度，紧接着国务院下发了关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知 。这使全体 农民享受社会保障有了可靠的政策法规依据。我们相信，随着社会保障法制的不断完善， 社会保障的覆盖面将不断扩大，广大农民充分享受社会保障将不再是一个梦想。 3政府财政投入是建立农村社保制度的可靠保证。政府积极承担农村社会保障财政责 任是发达国家为我们提供的重要经验。正如温克勒(Winkler)在总结欧洲国家农民养老金的 财政状况时说的：“没有一个社会保障机构能光依靠所缴费用来承担农民养老金的支出。 它们都需要依赖政府补助和其他方式来补贴。 ”据统计，西方发达国家用于社会保障的投入 约占国家财政收入的 45以上。德国从 1971 年到 2001 年的 10 年间，政府对农业人口社 会保障财政补贴增长了 55 倍。日本建立农民基础养老金制度中，国库承担养老金开支的 13，并对低收者免除其缴费义务。就连发展中国家印度在 1988 年也由国家为农村低收入 者提供无偿人寿保险。 反观我国的做法，改革开放近 30 年国家关于社会保障制度建设明显存在着重视城镇忽 略农村的现象。据统计，1990 年全国社会保障支出 l103 亿元，其中城市社会保障支出 977 亿元，占支出总数的 886，农村仅支出 126 亿元。城市人均 413 元，农村人均 14 元， 相差将近 30 倍。国家在卫生事业费用中用于农村合作医疗的补助 1979 年为 l 亿元，1992 年下降到 3500 万元，仅占卫生事业费用的 03，农民人均不足 4 分钱3(P356)。民政 部 1992 年颁布的县级农村社会养老保险基本方案规定：农村社会保障制度的筹资原则 是“个人交纳为主，集体补助为辅，政府予以政策扶持” 。在这种国家只给政策、没有实质 性的财政责任的情况下，农村社会养老保险几乎成了“个人储蓄保险” 。更有甚者，政府还 要从农民所缴保费中提取 3用于基金的管理和运作，这就使本来拮据的农村社保资金雪 上加霜。随着经济的持续发展和社会的和谐稳定，我国目前已经迎来了建设社会主义新农 村的大好时机，已经到了实行“工业反哺农业，城市支持农村”的经济发展新阶段。近年 来，我国财政收入增长步伐不断加快，从 1 万亿元到 2 万亿元，用了 5 年时间；从 2 万亿 元到 3 万亿元，仅用了 2 年时间；2006 年中央财政收入近 4 万亿元。这说明，现在开始大 幅增加农村社会保障支出，不仅完全必要，而且完全可能。因此，我们应因势利导，以立 法的形式明确中央和地方政府在农村社会保障制度建设上的重大责任，切实增强投入，确 保农村社会保障事业的顺利发展。 4坚持低值起步原则是建立农村社保制度的基本前提。国外发达国家执行的社保法， 对维持社会稳定以及缩小收入分配差距等方面起到显著的作用。但 20 世纪 70 年代末以来， 西方“普遍福利”政策却受到各方面的挑战，其中一个最主要的问题是社会保障标准太高， 超越了国家的经济承受力，财政入不敷出，出现巨额赤字，不得不进行改革，降低保障标 准，削减保障支出。如英国代表保守势力的撒彻尔夫人 1979 年上台后，对社会保障制度进 行了大规模的改革和调整，重点是减少政府对社会福利的供给。这一改革曾一度引起民众 不满和社会混乱。 鉴于此，我国在设计农村社会保障制度中，借鉴他们的教训非常必要。从中国目前实 际情况看，我国农村人口数量庞大，经济基础薄弱，社会保障制度残缺不全，加之我国还 是一个发展中国家，人均财政收入不高，综合实力不强，既不可能也没有必要提供过高标 准的保障。如果标准定得过高，一方面背离了保障基本生存权的社会保障本质，培养“懒 惰情绪” ，形成“寄生阶层” ；另一方面还会给各级政府造成沉重的财政负担。但如果社会 保障标准过低，就会失去社会保障的意义。因此，农村的社会保障立法必须确定一个适度 的标准，即社会保障的均衡点。在这一点上，既能够使社会弱势群体在一定程度上得到法 律的保障，同时又不会丧失寻找新的工作的动力。总之，要坚持低标准、广覆盖、与经济 发展水平相适应的低值起步原则，随着经济的发展和财政收入的增加逐步提高标准，从而 促进农村社会经济可持续发展。 5提供多层次多功能社保模式是建立农村社保制度的重要形式。多层次的社会保障制 度有利于兼顾公平与效率。从国外经验来看，建立多层次的社会保障法律体系是各国社会 保障改革的共同趋势。例如养老保险在日本农村就有三个层次：第一层为国民养老金基金 制度；第二层为农民养老金基金制度；第三层为自我储蓄制度。不同层次采用不同模式， 第一层次为强制性加入；第二层次采用基金制，强调自愿原则；第三层次为可选择性的补 充保障。同样，德国、法国等国也鼓励农场主自愿购买补充养老保险。我国在建立农村社 会保障制度时也应借鉴这一经验，因为我国是一个农业大国，各地经济发展水平不平衡， 中西部地区与东部地区差别都很大。这就决定了在全国范围内适用标准完全相同的农村社 会保障制度是不可取的，政府应为农民提供多层次的社会性保障，笔者认为可包括