从住房公积金廉政文化建设到廉政风险防控机制建设的探索

从住房公积金廉政文化建设到廉政风险防控机制建设的探索 董建斌 （ 西北大学经济管理学院，陕西 西安 710127 ） 【摘要】住房公积金廉政文化作为一种以价值观念、行 为 准则、精神意 识、道德取向为 核心内容的思想文化，是住房公积金管理廉洁从政行为在文化和 观念上的客观反映。 陕西省 住房资金管理中心专设专职纪检员以廉政准则指导中心廉政文化建设，深入贯彻落实科 学发展观，把党纪监督贯穿于住房公 积金管理的各个业务环节 ，拓展到廉政风险防控机制建 设之中，在廉政风险内控管理体系上 形成“ 制权、管理、用人、监 督”的工作体系和工作制度， 完成从“人治”到 “制度治”目标， 实现“ 机制治”。本文 对此进行了分析和归纳总结，同时指出 存在问题，提出了防范、控制和化解住房公积金廉政风险的积极有效措施。 【关键词】住房公积金廉政文化 廉政风险 风险防控机制 探索 住房公积金的每一分钱都与人民生活息息相关，成为社会关 注的热点焦点，牵动着百姓的神经。如何让政府放心、让人民满 意？近十年来，陕西省住房资金管理中心（以下简称“中心” ）以住 房公积金廉政文化建设为出发点，推进住房公积金管理廉政风险 防控机制建设、落实反腐倡廉制度建设目标、构建惩防体系基本 框架，积极探索中心党纪监督工作的方法、途径和保障措施，着 力破解监督难点问题，为住房公积金管理科学发展提供坚强的政 治保障，已初步形成了一套比较完备的“ 制权、管理、用人、 监督” 的工作体系和工作制度，切实保障了住房公积金有序安全运行。 一、充分发挥党纪监督在住房公积金廉政文化建设中的作 用 党内监督就是党运用自身的力量，依据党内监督条例，对党 的各级组织和全体党员进行的监察和督促。为了汲取中心原主任 王道生等 3 名干部利用职务之便，挪用公款 2800 万元用于个人 炒股，从中牟利的教训，中心专设专职纪检员以廉政准则指导 中心廉政文化建设，深入贯彻落实科学发展观，不但要求中心各 级领导干部具有战略思维、创新思维和辩证思维能力，而且对领 2 导干部的思想作风、工作作风和生活作风都提出了更高要求。使 中心全体党员和广大干部职工深刻认识到：只有搞好中心廉政文 化建设才能充分体现社会主义核心价值观。廉政文化建设不但有 助于推动思想教育、制度建设、监督检查、改革创新、反腐倡廉的 工作，而且有助于提高干部职工的精神境界，培养有理想、有道 德、有文化、有纪律的社会主义新人，助推住房公积金事业健康 快速发展。 中心的主要做法是： （一）领导重视，抓好落实。将廉政文化建设纳入单位工作的 重要议事日程，与住房公积金业务工作，党风廉政建设和文明单 位创建工作一起部署，一起检查，一起考核，在人力、物力和财力 上给予高度重视和有力支持。着重围绕加强廉政教育，开展廉政 文化活动，营造廉政文化环境三个重点，扎实推进和落实年度廉 政文化建设各项工作目标。 （二）抓好教育，培植廉政文化理念 。一是抓好干部教育。干 部教育以“ 官德” 教育 为重点，强化立党为 公，执政为民的理念， 反腐倡廉专题警示教育，以领导干部的人格力量和榜样作用影响 和教育职工群众。二是抓好党员教育。党员教育以提高党员素质， 发挥党员先锋模范作用为目的，使党员成为爱岗敬业，廉洁奉公 的排头兵。三是抓好岗位教育。岗位教育以提高全体职工的综合 素质和服务水平为目的，营造中心“文明、敬 业、清廉、和 谐”的良 好氛围。 （三）开展活动，营造廉政文化氛围。近年来中心重点从开展 廉政文化活动和营造廉政文化环境等方面，扎实抓好各项工作的 推进和落实。充分利用了现有的办公设施，在办公场所、会议室 设立廉政文化活动开展情况展板；在中心网站设立学习专栏；全 面梳理和完善廉政制度，构建权力阳光运行机制；以培育廉洁价 值理念为根本，以廉政制度和规范为支撑，以群众广泛参与的廉 政文化创建活动和丰富多彩的廉政文化产品为载体的新的精品 工程，印发了廉政手册，开展了廉政知识答卷、演讲比赛、歌咏 3 比赛、征文、红色巡访、上廉政党课、拓展训练、参观革命纪念馆、 廉政图片展等活动，通过组织实施一系列的廉政文化活动，让干 部职工在参与中接受教育和熏陶，形成环境示廉、载体宣廉、制 度保廉、活动兴廉的良好工作环境。 （四）结合实际，坚持廉政文化促业务工作发展。廉政文化建 设紧密联系中心的业务工作实际和干部职工的思想实际开展实 践，在实际工作中始终坚持服务一个中心，实行两个公开，运用 三个载体，强化四个规范，努力营造良好的舆论环境，工作环境 和社会环境，使干部职工在廉政文化建设的氛围中得到感化和润 泽。 服务“一个中心 ”。廉政文化建 设要服务于中心 业务发展这个 中心，为中心的业务工作开展提供政治保证和文化智力支持。 实行“两个公开 ”。把廉政文化建 设纳入党 务公开和事务公开， 积极推进单位民主法制建设的进程。 运用“三个 载体” 。将反腐倡廉和廉政文化建设情况融入中心 网站，廉政文化活动宣传展板和电教活动，在提供学习教育平台 的同时，加大廉政文化的宣传力度。 强化“四个 规范” 。一是抓服 务规范。 认真落实“服务承诺制、 首问负责制、限时办结制”，使用文明用语 ，把服务态度、服 务水 平、办 事效率和创建活动要求结合起来，落实到服务承诺中。二 是抓行为规范。认真执行中心工作纪律及考勤管理制度、 党务 公开制度、 政务公开制度等，公开张贴贷款、提取等审批流程、 注意事项等，严格执行廉政准则的各项禁令，自觉遵守中心领 导干部、工作人员廉洁自律的规定，在为服务对象提供优质高效 的服务中树立良好的服务形象。三是抓好制度规范。中心按照 建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲 要要求，在近几年先后制订了党风廉政建设“五项” 制度，初步 形成了制度的基本框架。以党纪法纪灌输为基础内容。如何养廉 保廉，纪律是基础内容。把党纪国法作为重要教育、宣传内容加 以灌输和体现。四是抓台帐规范。按照廉政文化建设标准要求， 4 建立廉政台账，与中心领导、部门负责人目标任务完成情况挂钩 进行评议，提出改进建议，并将各类文件、资料、制度、记录分类 归档，同时进一步完善相关业务台帐、使台帐资料管理逐步趋于 规范。 通过近几年的努力，中心已初步形成“五廉五自四公 ”的廉政 文化价值核心和行为规范。即思想行为上的“尊廉、崇廉、尚廉、 护廉、守廉” ，为人处世和廉洁从政上的“自重、自律、自省、自警、 自励” ，规范准则上的“ 公心、公平、公正、公开 ”。在中心廉政文化 建设工作取得初步成效的同时，也促进了中心各项工作的开展， 也得到了上级有关部门的认可，中心在 19962010 年度连续五 年获得省住房和城乡建设厅年度目标考核优秀单位，有 3 人获得 厅级优秀党员表彰、1 人获得厅级优秀党务工作者表彰。中心先 后获得厅优秀党支部、省直机关工委“固本 强基“ 标兵支部、省直 机关文明单位、巾帼文明岗等荣誉称号。中心的党纪监督是立体 的、全方位的，横向到边，纵向到底。在党纪监督中用廉政文化武 装广大干部职工的头脑，用健康向上的、先进的文化占领从业人 员的思想阵地，强化廉政信念和廉洁信仰，筑牢从业人员的思想 道德防线，提高拒腐防变的能力，抵制各种诱惑腐蚀，做到防范 在先、堵漏在前，少犯或不犯错误，使住房公积金事业健康和谐 发展。 营造崇廉尚廉的创业氛围和工作环境，促进中心全员整体 素质的提高，更好地忠诚履职，服务于民，造福于民，形成以廉为 荣、以廉为美、以廉为乐、以贪为耻的住房公积金行业新风尚，着 力建设安全公积金、和谐公积金、魅力公积金，从而对中心的廉 政文化建设工作真正起到了增长知识，弘扬正气，倡导新风的作 用，促进了中心各项工作再上新台阶。 二、把党纪监督贯穿于拓展引导廉政风险防控机制建设之 中 廉政文化建设只是从思想层面保证从业人员有廉政的认知 度，廉政的思想责任以及较高的文化素养、正确的生活观念和价 值取向，强化的是廉政信念和廉洁信仰；但从根本上来讲，是制 5 度防控，包括廉洁从政的规章制度、行为规范、激励机制等，必须 将其贯穿和渗透在住房公积金具体工作的各个层面，也就是建立 贯穿于住房公积金归集、提取、贷款和日常管理的各个业务环节 的廉政风险防控制度和机制。近年来，在党纪监督下，中心在推 进廉政风险防控机制建设过程中，领导重视、机制完善。特别是 中心“一把手 ”及班子其他成 员长期以来高度重 视住房公积金风 险防控管理和干部队伍建设，始终把资金安全和队伍廉洁放在首 要位置，在工作中做到两手抓、同部署、同落实、同检查、同考核， 促进了业务工作和廉政风险防控工作共推进、同提高。 （一）管理机制上，明确“四个层次”的责任目标，互相制约， 强化内部监控。 1、以中心主任办公会负责全中心重大工作的决策、领导和 协调， 规范住房公积金管理，提高效益； 2、归集部、资金部、 财务部负责具体归集和运营，树立经营 住房公积金的理念，实现住房公积金最大社会效益和经济效益； 3、中心审贷会负责贷款发放审查批准，风险防范和规范运 作，规 避风险，确保资金安全； 4、中心纪检负责对资金运作各个环节的过程监督检查。 （二）工作机制上，加强制度的完善落实和监督建设。 一是激励政策兑现。通过制定月出勤考核、年度目标完成奖 励激励制度，有效地调动员工的积极性。2002 年以来，各项指标 平均以年 25.66%的速度增加，公积金归集总额翻了 20 多倍。 二是工作方式创新。在中心网站公布中心的职责范围、行政 权力、 审批事项、政策依据和工作程序、工作流程、公开承诺、工 作动态等，自觉接受社会监督. 三是构建用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的 有效机制。着力加强建章立制工作，明确分工，出台各项制度 32 个，对 中心管理费用开支使用、个贷审批程序执行、公积金支取、 存档资料完备等情况进行了全方位的检查指导。 6 （三）监督机制上，从机构、制度两个方面入手建立风险控制 机制。 1、成立了专门贷款审批机构，即中心审贷会。 2、组建了专门的内控检查监督组，组长由专职纪检员兼任， 成员包括中层每一个负责人。 3、设置主任助理，专门对住房公积金的逾期贷款进行有效 的追收。 4、实行贷款三级审批制度，即资金部初审、总会计师复审、 中心审贷会办公会议终审； 5、建立住房公积金、其他住房资金月报告制度，对本单位的 资金流动情况进行报告； 6、实行年度财务检查制度，每年都要组织人力对上年度财 务情况进行一次全面检查，及时发现问题，及时纠正； 7、建立贷款档案管理制度，明确要求资金部建立健全贷款 档案和个人贷款明细账，制定并出台了贷款档案管理制度，实现 每户一档，设置专人负责贷款档案的建立和健全工作，将责任落 实到人； 8、实施贷款户跟踪制度，及时加强与贷款户的联系，确保到 期贷款有催收，户户有落实。 9、实行按月考核制度，确保年度目标任务逐项、逐人落实完 成。 （四）资金运作机制上，细化每个工作环节，管好用好百姓的 “血汗钱”，强化资金使用风险防范。 1、在住房公积金归集缴存、资金划拨和每一项审批环节中， 制定了严密的工作程序、操作流程和内部监控机制，每一个工作 环节都有两人以上监督。 2、对票据、印鉴实行分别保管，对资金划转，采取双重印鉴 管理，有效控制了资金调拨风险。特别是在定期存单的转存上， 增加了中心主任、总会计师手写签字的确认程序环节，即每笔存 单到期需续存或转存除预留印鉴外，还需核对以上二人的笔迹， 7 并将此程序书面通知各委托银行，要求其柜台按此办理。创新形 成了资金运作前有办公会决策，后有双印鉴手迹把关制约的控制 资金风险的“安全锁”。 3、把资金使用的风险控制重点放在个人住房公积金贷款上， 采取了受理、面谈加三级审批的管理模式。实行了支取住房公积 金利用银行小额支付系统进行支付，进一步提高了工作效率和降 低了资金风险。 4、完善数据保安机制和管理系统功能，明确岗位职责，严格 操作权限。注重网络安全，制定了应急预案，同时，采取每日双备 份，避免数据灭失，确保了住房公积金数据的安全可靠。 5、完善中心委托银行、担保公司的总体风险防范体系。严格 按照国务院住房公积金管理条例的要求，完善、细化、住房公 积金财务管理、结算管理、信贷管理、抵押担保管理、风险管理、 存款管理、服务规范管理、稽核稽查管理、安全管理等方面的规 章制度和内部控制规范，使公积金严格运行在安全增值的轨道上， 堵塞管理漏洞死角，形成“硬约束” 和“钢性壁垒”，构建一个制约 严谨、程序严密、结构合理、阳光公开的运行机制，减少和杜绝权 力运行偏轨。 把廉政要求和廉洁规范贯穿落实到各项工作制度和行为规 范中，既是廉政文化建设的必然要求，也是建立长效机制的可靠 保障。主要体现在“ 五防控” ：一是注重思想防控。将干部 队伍廉 政教育与中心廉政文化建设紧密结合，采取有力措施，加大对干 部职工“责 任、服 务、奉献、和谐”核心价值理念灌输，筑牢思想道 德防线。二是注重制度防控。每年对管理制度进行清理和修订， 随时检查和重点抽查相结合，实现制度的动态管理。三是注重程 序防控。建立了中心所有业务操作规范，各项工作均实现了流程 控制。四是注重科技防控。运用科技手段实行岗位权限管理、推 行业务授机审批、实行资金封闭运转和违规操作系统预警。五是 注重事后稽查防控。建立健全了内部稽查工作机制，充分发挥督 查组的作用。 8 三、目前中心廉政风险防控中的几个问题 虽然中心在廉政文化建设和廉政风险制度控制上做了一些有 益的探索，但是，在具体工作中仍然存在着许多问题：一是对廉 政文化建设的认识存在偏差。个别党员干部对廉政文化建设缺乏 正确的认识。主要表现是看不到廉政文化建设的重要性、必要性 和紧迫性，片面地认为挂个图片、唱几首歌、搞几场活动就是廉 政文化。把廉政文化建设当作可有可无的任务和软指标，讲起来 重要，做起来次要，忙起来不要。二是廉政风险内控运行机制有 待加强。中心既是住房公积金管理业务活动的组织者，又是业务 运作自身监督的责任者，在实际操作中往往只注重抓业务拓展而 忽视业务监督的现象还时有发生；三是权力制衡还有待加强。业 务人员、管理人员的业务行为、责任行为缺乏可操作的规范制度 予以制约；四是没有设置稽核审计部门，只靠党纪监督难以发挥 稽核审计部门应有的监督作用。 四、防范、控制和化解住房公积金廉政风险的积极有效措 施 确保住房资金安全、高效运作，维护住房公积金制度健康、 稳步、可持续发展，这不仅是住房公积金管理和运作的重点课题 和永恒主题，更是当前政府和社会高度重视和广泛关注的焦点问 题。构建住房公积金管理廉政风险内控防范体系是有效解决此课 题的关键。 （一）提高认识。要从建立健全教育、制度、监督并重的惩治和 预防腐败体系的高度，从党风廉政建设的基础工程的高度充分认 识廉政文化建设的重要意义，也就是说廉政文化建设是惩防体系 的主要组成部分，是反腐倡廉教育的主要载体，对此，全体党员 干部特别是领导干部要有充分的认识，从而树立起加强廉政文化 建设的使命感、责任感和紧迫感，提高建设好廉政文化的自觉性， 同时还要认真学习深刻领会中央精神，注重调查研究，吃透精神 实质，对廉政文化有一个科学的界定，这样才能把廉政文化建设 领上正确的发展轨道上来。 9 （二）建立和完善住房公积金廉政风险内控管理理念。廉政风 险防控体系建立的重点如下：一是要确立内控理念，这是基础， 主要从四个方面予以把握：1、全体职工都是管理者、监督者和责 任者；2、以人为本，制度管人、机制管事；3、人控、机控、制度控 为一体，自控、互控、 监控为防线；4、全面贯彻痕迹化管理、全过 程控制的理念。二是在内控原则设立上要将 “严肃性” 、“即时性”、 “公平性” 相结合，注重科学性和 实效性；三是在内控教育上要 强 化风险防范意识，消除自满心理、侥幸心理、抵触心理、功利心理 和随意心理；四是在内控体系上要整体覆盖、无缝衔接和全方位 防控；五是在内控设计上要实施由被动型管理向主动型管理转换， 由事后查处向事前防范转换，由单一制度向系统化制度转换，由 表象治理向源头治本转换，由阶段性防治向长效机制转换。 （三）完善住房公积金管理廉政风险防控内部运行机制。实现 管营分离，必须从管理体系上下工夫，建立权责主体明确的层次 结构：一是建立行政领导层，负责行政领导、政策实施、运筹策划、 全面管理，为法定责任主体；二是建立职能管理层，为实施承上 启下、业务指导、专业管理的运作主体，在权限范围内行使政策、 管理和协调的职能；三是建立运营操作层，建立窗口柜面，行使 日常业务职能，是直接面向职工群众服务的主体，在权限范围内 负责面向群众服务，直接受理、办理报批、协助操作等基础性事 务；四是建立金融配套层，这是中心的外延层，主要由受委托银 行按照中心委托业务合同办理相关的配套服务，通过理顺与金融 配套层的关系，有效防范外延机构的委托风险和操作风险。 第二，建立通畅的风险报告渠道。建立扁平化的组织架构基 础，使管理层和运营层共同对行政领导层负责，形成信息传递的 快速通道，从而有效防止信息层层上报的低效失真或逐级递减的 现象。通过将职能部门检查、内审部门专项稽核与月度分析会、 资金平衡会、受托银行例会等多种信息渠道相结合，使行政领导 层全方位掌握动态信息，在内控管理体系上进行“人治” 。 10 第三，建立交叉验证的管理体系。住房公积金管理的安全保 护区是在管理层和运营层上建立交叉验证、相互制衡的机制，以 采取“ 条”、“ 块” 分属管理和“条块” 交叉验证相结合的方式来消化 和防范风险：一是从“ 条” 线上控制风险。主要是在 业务管理中如 归集、 贷款等条线上履行业务指导、管理和检查的职能；二是从 “块” 上控制风险，主要 侧重于运营层和金融配套 层行使控制前台 一线的业务受理和操作职能；三是中心内控监管部门和稽核审计 部门根据“ 条、 块”信息数据，实施交叉验证。通过这种相互制衡 的机制，一方面为行政领导层及时发现问题、迅速进行决策提供 了参考，另一方面通过“ 条块” 结合， 为内控管理覆盖业务的每个 角落奠定了体制性的基础。 第四，建立有效的内部控制管理联防机制：一是建立部门目 标责任制、明确岗位职责；二是前台设立复核岗位，中心增设稽 核审计部门，专司内控监督；三是梳理风险点、风险级别、按级别 负责落实，交叉核复查，掌握控制要点；四是完善教育培训和考 核奖罚机制。 （四）加强住房公积金管理廉政风险内控制度建 设。管营分离 的最终目标就是要保证在资金增值的前提下，有效防范风险。使 中心业务的各风险点能“串线、联网、成体 ”，使管理能有效覆盖 全面，建立一个规范化、透明化，讲究实效的管理体系，有效进行 风险的事前防范和管理质量的跟踪验证。一是建立内控管理全面 覆盖制度，使每一项管理活动都有明确的制度依据，针对每个岗 位、每个流程都有明确的制度规定；二是建立过程全控制管理程 序，一套行之有效、覆盖全面的管理控制程序的建立，是各项管 理活动都按照程序严格进行的前提和保证；三是建立痕迹化管理 制度，建立业务运行过程的记录制度，保存计算机信息、往来票 据、档案资料等一系列过程的证据，做到有迹可寻，有据可查；四 是建立可持续改进的管理控制制度，实行各部门定期自查、互查 和审计跟踪调查，以实现风险的事前防范和改进措施的跟踪验证， 完成廉政风险内控管理体系上的“制度治 ”目标。 11 （五）全面提升住房公积金廉政风险内控管理科技手段。一是 积极推进数据集中和应用系统整合，加强安全管理和运行管理， 确保信息系统平稳运行。充分利用先进的信息技术，实现在数据 集中基础上的深层次数据应用，由简单的数据信息向宏观的知识 性信息的转变，