地方财政状况和税制改革的经济学分析

中国人民大学第四届学生课外学术论文及科技作品竞赛参赛作品 地方财政状况和税制改革的经济学分析 _中原一县地方财政调查报告 摘 要 由于多次耳闻地方财政的一些问题，为了了解这些问题的真实性 并找出背后原因，我选择了河南省的一个县作为调查对象，对其财政 作了深入细致的调查。该县是我国中部地区的典型代表，也代表了我 国大部分地区的状况。调查单位涉及县委、县政府、财政局、地税局、 国税局、财贸委员会、统计局、银行、乡政府与企业等方方面面的单 位。调查中发现了很多不被人知的或需要中央重视的地方财政问题， 并对这些问题的深层次原因做了剖析。调查经历了无数的挫折碰壁， 万分艰辛，然而我知难而进，以坚忍不拔、百折不回的精神取得了调 查的最终成功。此次调查倾注着我的心血和莘莘学子对国家经济的关 注之情。 由于专业水平及时间有限，此文有待于完善。本文完稿，我对地 方财政的分析也划上了句号，但是随着我国经济的蓬勃发展，还会出 现许多新问题，需要我们继续研究。 “生命之树常青，而理论是灰色 的” 。希望地方财政中存在的一些问题能及时得到有关部门关注并加 以解决。 关键字：地方财政，税改费，制度变迁，税收支出，农业，基金，银 行，企业。 中国人民大学第四届学生课外学术论文及科技作品竞赛参赛作品 1 西华县位于河南省中部，经济情况同河南省各县类同，可以说是全国大多数经济状况一 般的县的典型。 全县人口 83.4 万人，其中乡村人口 76.6 万人。2000 年全县 GDP 为 530928 万元，其中农林牧渔业总产值 250310 万元，非农产业 276539 万元。2000 年农民人均纯收入 2097 元。 1 西华县财政现状简介 1.1 2000 年财政收入完成情况 2000 年全县地方固定收入预算为 10896 万元，在年度预算执行过程中，该县被省批准 为农村税费改革试点县，由于税费改革政策的出台，收入预算调整为 12147 万元，年底完成 12197.8 万元，比 1999 年增长 19.8%。其中县本级收入预算 3363.3 万元，调整为 2824.6 万 元，年底实际完成 2755.3 万元，比 1999 年下降 14.4%，乡镇级收入预算 7532.7 万元，调整 为 9322.3 万元，年底实际完成 9442.5 万完，比 1999 年增长 35.6%。主要项目完成情况是： 1.工商各税：全年完成 2453.6 万元，占预算的 99.9%,比上年下降了 33.3%。 2.农业四税：全年完成 7752.8 万元，为预算的 100.7%,比上年增长 147.5%. 3.企业所得税：全年完成 321.7 万元，为预算的 101.8%，比上年下降 20.1%。 4.罚没及行政性收费：全年完成 1378.5 万元，为预算的 100%，比上年下降 32%。 5.计划亏损补贴：全年实际退库 2.8 万元，为年初预算的 100%。 6.专项收入：全年完成 100.8 万元，占预算的 96.8%，比上年下降 21%。 7.其他收入：全年完成 9.8 万元，年初预算为零。 8.基金收入：全年完成 183.4 万元，为预算的 100%，比上年下降 75.8%。 上划中央收入：年初预算 2212.5 万元，调整为 1875 万元，年底完成 1812.2 万元，占 预算的 96.7%，比上年下降 9.1%（县本级完成 993 万元，乡镇级完成 819.2 万元） 。 2000 年全县全口径财政收入预算年初安排 13108.5 万元，税费改革后，调整为 14022 万元，年底完成 14010 万元，占预算的 99.9%，比上年增长 15.1%（县本级完成 3748.3 万元， 乡镇级完成 10261.7 万元） 。 1.2 财政支出完成情况 2000 年，根据年初预算财务，全县共安排支出 14477.9 万元。在预算执行过程中，因 税费改革政策的出台，增加了农业税收入，取消了屠宰税和生产环节的农业特产税，从而引 起了支出结构的变化，调整后的预算支出为 16429.1 万元，加上上级追加的 1571.2 万元， 全县支出任务为 18000.3 万元。执行结果，全县财政支出完成 17462.4 万元，占支出任务的 97%，比上年增长 11.5%，年底由于资金调度紧张，尚有应支未支的专款和上级专项追加 537.9 万元结转下年；乡镇级支出任务 8103.9 万元，全年实际支出 8243.9 万元，为支出任务的 101.7%，比上年增长 28.4%，主要支出项目分类完成情况是： 1.行政事业费支出：全年完成 14238.9 万元，占支出任务的 99.7%，比上年增长 32.2%，结转下年 37.4 万元。 2.专款支出：全年完成 2980.2 万元，占支出任务的 86.4%，比上年增长 2.9%，结转下 年 470.5 万元。 3.基金支出：全年完成 243.3 万元，占支出任务的 89%，比上年下降 76%，结转下年 30 万元。 1.3 预算平衡情况： 2 按分税制财政体制计算西华县财力：2000 年全县固定收入实现财力 12197.8 万元，上 级补助收入 6062 万元，动用上年结余 584 万元，调入资金 404 万元，合计全县财力总收入 19247.8 万元，减去上解支出 623 万元，西华县实得财力 18624.8 万元（扣除上级专项追加， 罚没及行政性收费、基金等 3319.7 万元，全县可用于经常性支出财力 15273.9 万元） 。全县 实际支出 17462.4 万元， （县本级支出 9218.5 万元，乡镇级支出 8243.9 万元） 。年底滚存结 余 1162.4 万元，扣除结转项目 537.9 万元，滚存净结余 624.5 万元。 由以上数据并结合实地询问，可得出不少问题及结论，令人深思。 2 统计数据的真实性有少部分值得怀疑 2.1 乡级对县级存在弄虚作假现象 县级财政收入预算是通过向各部门及各乡分配任务来实现的。而由于税收部门直属省 管辖，与县级是合作关系而非绝对上下级关系，县级税收部门透明度还比较高。而能否完成 上级任务则是评价乡级领导政绩的至关重要的方面，于是依照上级心思来办事几乎成了乡领 导所要做到的唯一方面，乡级部门的普遍做法则是不考虑实际情况地完成任务，上级要多少 税收额，我就上缴多少税收额，追求表面数字的对号，保证各项税收额与上级所需相对应， 所谓“你要什么，我给你什么” 。各乡上缴上级部门的税款是对上了，但各乡自己具体的财 政收支状况则是各乡自已的事了，上级是不会去查帐的。政府部门的人都是比较重视人际关 系的，没有哪一个县级领导愿意得罪人而使自己工作无法开展的。其实上级对下级的这种作 法也是了解的，但是睁一只眼闭一只眼，县级财政也能顺利完成，于国家、个人都有利，何 乐而不为呢。 那么各乡自己的财政是怎样完成的呢？2000 年西华乡镇企业统计实现净利润 28487 万元， 缴纳税金 3510 万元，而事实上西华县乡镇企业几乎无一盈利，多数处于半停产、倒闭状态， 效益好的企业根本没有，所以以上统计数据是根本不可能的。那么所上缴县的企业税金。 （1800 万左右）从哪来呢？在乡级地方只有乡镇企业和农业两大收入的情况下，乡镇企业所 需缴纳的大部分税金，只能从农业里提留和摊派。中国的农民，勤劳而任劳任怨的中国农民， 托起了中国的财政。农民，永远是各种不合理政策的坚强支撑者！ 2.2 县级 GDP 和人均 GDP 存在夸大虚报现象 我们在调查中走访了很多农户，据农民介绍，农业收入一亩地一年为 1000 元左右，除 去投入支出，农业净收入最好的情况是 800 元亩年。除去 91 元亩年的税，可望得 到纯收入 700 元亩/，而西华县全县共有乡村人口 76.6 人，耕地面积 73.3 千公顷，那么 平均每人有 1.435 亩，那么农民从农业中得到的纯收入大约是 1000 元年（1.435700） 。 而据西华县所上报统计资料 2000 年农业总产值为 184331 万元，平均每亩产值为 1677 元 （18433（7.3315） ） ，大大超出 1000 元亩的数量，另外西华县 1999 年上报农民纯收 入为 1988 元，2000 年为 2097 元，此数量要远高于河南省一般水平。在我们所调查的近二十 户农户中，无一承认纯收入有如此之高都说实际人均纯收入仅为 1000 元年。农民收入人 为夸大的后果，导致了农民负担不能得到应有重视，农业得不到足够的财政支持，而且还背 上了越来越沉重的工业转嫁的税收包袱。 3 有关农业的结论 99 年全县人口 80.8 万人，其中乡村人口 73.1 万人，2000 年全县人口 83.4 万人，其中 乡村人口 76.6 万人，可看出农村人口仍在增长，而城镇人口在减少，2000 年农村经济总收 中国人民大学第四届学生课外学术论文及科技作品竞赛参赛作品 3 入为 454987 万元，农村人均 GDP 为 6335 元。而城镇人均 GDP 为 11168 元，可看出城镇的人 均 GDP 为农村的将近年 2 倍。 在西华县财委工作了几十年的老主任告诉我，每年全县财力总收入 13000 万到 13500 万， 其中仅靠农业的收入就为 8500万9500 万，靠工业的收入为 8001000 万，从商业财贸系 统如糖烟酒、食品等行业得到的收入大约为 1500 万，从乡镇企业得到的收入为 1500 万到 2000 万。我们已知西华县 2000 年 GDP 农业为 250310 万元，非农产业为 276539 万元。而 2000 的农业四税总额为 7752.8 万元，占财政收入的 82.8%，占收入总额的 55.3%，工商各税 才 2453.6 万元。可见，GDP 比重较少的农业却承担了绝大部分的财政负担，国家的税收主要 依赖于农业，而工业的负担要远轻于农业，可见，自剪刀差政策取消后，国家仍在实行 着扶植工业的政策，而农业并不被当做“幼植产业” ，农业仍遭受着工业沉重的压剥。这对 一个工业现代化已基本实现、而农业现代化则遥遥无期的国家来说，这种怪现象不能不令人 深思。 从收入分配来看，较少的农业总产值实际上为人口占绝大多数的农民的分配，而非农产 业的总产值实际上为较少的城镇居民所得，这样势必造成贫富差距的扩大。在缩小贫富差距 已提到战略高度的今天，这种问题不能不重视并加以解决。 从财政支出来看，支农支出为 545 万，仅占财政支出的 3%，可见，最需要发展的农业并 没有获得财政支持。从县乡级财政的收支来看，2000 年县本级收入完成 2755.3 万元，乡镇 级收入完成 9442.5 万元，县本级全年实际支出 9218.5 万元，乡镇级实际支出 8243.9 万元。 乡镇级承担大部分的地方财政收入，而乡镇能的支出要少于上级，可见，越到上级，财政越 充裕，而财政负担多由乡镇级来承担。乡镇级的收入主要来自农业，因此可推断，地方乃至 中央的财政收入主要来源于农业，无疑将不利于农业的发展。 4 财政收支制度 地方财政收支制度在以前称作提留制，现在则试行“税改费制” 。现在就对这两种制度 进行分析。 4.1 提留制 目前农村正实行着一场革命税费改革。安徽全省已作为试点省，另外其余各省每省 有两个试点县，河南西华县也碰巧成为了试点县，但长久以来全国及现在全国的大部分地区 仍实行的是提留制。提留制的典型特点是“以支定收” 。每年全县根据下年需要支出的行政 管理费，教育事业费，基本建设费等定支出预算，再由支出预算来定工商各税和农业四税的 预算以及县本级和各乡的财政收入预算。各乡再根据所要上缴税款及自己所需支出定自己的 收入预算。对农民来说，提留制即所谓的“缴足国家的，留足集体的，剩下的都是自己的。 ” 但是提留制存在着很多问题： 首先，提留制严重破坏了税法。针对企业主要是增值税，营业税，所得税及印花税等， 而问题就出在所得税。实际情况是西华县的国营企业无一盈利，多数处于半停产及倒闭状态， 乡镇企业也大多数效益不佳，按照税法，企业不盈利是不应当交所得税的，而提留制的特点 是“以支定收” ，企业所得税的数额实际上并不是由企业经营状况决定的，而是由政府下达 指令来规定数额的。这样政府就严重破坏了税法，干预了企业的经营,加重了企业的负担， 也使经营效益欠佳的企业在上缴了超额的所得税后，经营更加困难而无喘息之力，企业效益 的进一步变差也会使地方财政陷入更加窘迫的境地。国税局和地税局虽说现在已是省垂直单 位，属于省厅直接管辖，但为了完成税收任务，对此状况也睁一只眼，闭一只眼，而国有企 业的负责人一般并不对企业的经营真正负责，一方面为了完成上级行政部门的任务，保住乌 4 纱帽；另一方面也为了获得政绩而便于升迁，企业通常会按照上级的指令来上缴所得税。有 的企业负责人为了政绩还打肿脸充胖子多缴利税。 其次提留制造成了乡级地方财政的困难。县级财政收入任务会下达到各部门、各乡镇， 而各乡镇则必须完成自己的收入任务，否则乡“领导就不算好领导” 。乡镇所要上缴的税款 及自己所需的支出（包括民办教师工资）只能从农民和乡镇企业提留。而上级所下达的收入 任务通常是强制指令，很少考虑下面实际情况。实际情况则是乡镇企业经营效益普遍欠佳， 所能上缴税款有限，农民由于人多地少收入有限所能上缴税款也有限。实际上全国中西部大 多数地区工业欠发达、效益差，仅靠农民微薄的收入无力承担财政庞大的负担。乡镇通常不 能完成或仅能勉强完成收入任务，假设某乡除了上缴上级 300 万外，自己需款 300 万，而实 际收入完成了 580 万，上缴了县级后，自己只能余 280 万，那么只能拖欠工资的发放或按工 资的 90%发放。若按工资的 90%发放，还余 10 万可作额外支出用于吃喝费用。这两种都是全 国各县包括西华县常用的方法。西华县最长曾拖欠过四个月的工资，也曾一度按工资额的 90%发 放。现在由于作为税费改革的试点而获得了省里补助 6062 万元，西华县已把所有拖欠工资 给补齐，但邻县几乎都拖欠 25 个月工资不等。然而无论政府财政怎样困难，工资怎样拖 欠，政府官员的吃喝却从来没有中断过，正确地说应是“一天一小宴，两一大宴。 ”据我所 知，公私款吃喝都有，公款吃喝是因为“吃公家的更香” ，自己掏钱吃喝是因为“工资拖欠 没关系，我又不靠工资生活。 ”由此我们应能明白“吃饭财政”的另一含义。 最后，提留制使农民缺乏缴税积极性。提留制“以支定收” ， “政府要花掉多少钱，我就 要上缴多少钱， ”农民普遍有此印象。而农民普遍的印象是政府的支出就是政府官僚的支出。 政府一些人员的不正之风及吃喝风气也极大挫伤了农民的缴税的积极性，另外，提留制下针 对农业的税目繁多，虽然所缴税款总数不多，但隔三岔五的索税，使农民多有抵触情绪，即 使村干部也觉得收款是件很繁琐的事。地方财政透明性的缺乏也是农民抵触缴税的原因之一。 我到乡里做调查时恰巧碰上了一个村的村民闹意见，说他们村 20 年的财务从来没有公开过。 4.2 税改费制 税费改革的实质是税改费取代以前的提留制，我们不妨称做税改费制。目前在安徽全省 以及每省两个县做试点，若成功便大面积在全国推广。它取消了种类繁多的农业税目，代之 而来的只有一种：农业费。以前农业税按土地按人口计算的都有，农业费只按土地计算，每 亩每年上缴 91 元，除此外不再上缴任何税费及任何摊派。实际上是上缴国家和集体的量国 家给统一固定了下来，真正剩下的全是自己的。税改费制极大调动了农民的积极性，农民积 极响应，再没有出现抵触缴税情况，税费改革可以说深得民心。 但是税改费制也存在着一些问题： 首先，税费改革的成果被扩大了。税费改革的试点县由各省自己定，而几乎全国各省都 选择了经济情况较好的县作为试点，因为经济情况好的县有实施行动的经济基础，也能承受 一定的挫折。西华县虽说同全国大多数县一样经济并不算好，可是却存在虚报问题，换句话 说就好象以往的传统浮夸风一样，例如上报人均纯收入 2000 元年，已大大高于全省大多 数县。另外省级也多给试点县一些补贴，使得税改费制的表现也更良好。例如 2000 年西华 县就获上级补助 6062 万元，填补了财政的漏洞，并补齐了拖欠的工资，而这些也一并算作 了税费改革的成果。 其次，税改费制在实质上加重了农民的负担。1999 年农业四税上缴总额为 3132.9 万元， 2000 年税费改革后，农业则上缴税收总额 7752.8 万元，比上年增长 147.5%，可看出税改费 制虽大大调动了农民的积极性，但农民的负担却大大加重了。而地税、国税、罚没、基金入 分别由 1999 年的 3514.2 万元、2656.3 万元、1523.3 万元、758.1 万元，降到 2000 年的 中国人民大学第四届学生课外学术论文及科技作品竞赛参赛作品 5 2242.6 万元，2414.7 万元、940.6 万元，183.4 万元。可见以前别的税收所承担的任务更多 地落在了农业身上。从收入上考虑，财政也可以称作“农业财政” 。农民负担的加重还可以 从另一方面来考虑,西华县有耕地面积 109.9 万亩，从 2000 年农业税总量 7752.8 万元，而 农业费为 91 元亩可得知西华县实缴税的耕地面积有 85.2 万亩（7752.891） ，由 1999 年 的农业四税总额 3132.9 万元，可算得平均每亩上缴税收 36.7 元（3132.985.2） ，而如今 的农业负担则是以往的 2.5 倍。长此下去，势必不利于农业的发展和农民收入的提高，挫伤 农民的积极性。而农民目前欢迎税费改革并且税费改革得以顺利进行主要是因为：以前农民 缴税税目繁多，使农民心理上认为缴税量多；由于提留制是“以支定收” ，农民担心地方干 部存在乱花钱现象；且由于各县缴税数额不等，农民会认为存在缴税的“不公平”现象。但 长此以往，农民势必会发现实质上自己的缴税是变多了，就会产生抵触情绪。因此我建议农 业费的数额应适当下降，税改费制才能长久存在下去，才能是真正的成功。 税费改革在我国属于供给主导型制度变迁的一种，它的特点是由政府制定，先试点后推 广，基本上与我国实行的渐进式改革并行不悖。这种政府实施的供给主导型制度变迁比起需 求诱致型制度变迁来说，其特点是这种制度供给是由政府意愿出发，而并非产生于经济生活 的现实需要，所以，往往在试点一段时间之后，发现存在不少问题，其中无疾而终的情况不 在少数。我国的税费改革是在我国中西部部分地区的地方财政难以维持的状况下推行的,且 随着经济和社会的发展,要求提高财政的作用,加大财政对基础设施的力度。提留制阻碍了农 民的积极性,因此中央进行税费改革。但这种供给主导型的制度变迁由于是自上而下的改革, 并没有从农民的实际出发,反而加重了农民的负担。另外在其先试验后推广的过程中,由于各 省选择经济情况较好的县作为试点，加上省级给试点县大量补贴，使得税改费制的表现十分 良好,但这种表现在实质上存在一定的虚假性,是靠省级财政从别的县收取的财政收入为后盾 的。当税费改革在全国推广以后,这种特殊性的优惠就不会再有了,这其实也就是制度经济学 中所说的“制度租”的取消。这种改革如果没有上级政府的财政支持,那么税费改革的成功 性程度也就很难预料了。在改革大面积推广一段时间以后,农民必然会发现在缴税上虽然 “公平”了,但自己的负担却越来越重了。中央利用税费改革的初衷可能是为了减轻农民的 负担,但由于地方财政的具体性及地方领导为了出政绩而弄虚作假的行为却增加了农民的税 收负担。这就是供给主导型制度变迁的不足之处（关于供给主导型制度变迁的讨论请详见相 关的文献，在此不作详细分析）！实际上,我认为地方财政的困难其根本在于企业的效益不 好,而不应从增加农业税入手,企业效益差的原因根在产业结构不平衡(超出了本文的研究范 围). 5 财政收入现状及主要问题 5.1 农业税是财政主要收入 由上文可知西华县全年完成地方固定财政收入 12197.8 万元，全口径财政收入完成 14010 万元，上划中央收入 1812.2 万元，我们已知工商各税、农业四税、企业所得税、罚没 及行政收费、基金收入的量分别是 2453.6 万元、7752.8 万元、321.7 万元、1378.5 万元和 183.4 万元。农业四税占据了很大比重且比 1999 年有了大幅度的提高，而其余各税则均减小， 农业四税代替其余税费承担了较大的财政负担。这里不作累述。 5.2 工商各税及企业所得税： 1994 年我国实行了分税制改革，其中县财政掌管农业税、农业特产税、耕地占用税、 契税这农业四税和牧业税等杂税。国税主要掌管增值税、消费税、中央企业如金融、保险、 电信、邮政等行业的所得税和营业税以及有关中央企业的个人所得税如银行利息所得等，另 6 外还有燃油特别税和车站购置附加税等杂税。地税主管征收地方企业的营业税和所得税、个 人所得税、城建税、屠宰税、城镇土地税、房产税和印花税等税收。 2000 年西华县的国税收入 2414.7 万元，地税收入 2242.6 万元。按规定国税收入的 75%上 缴中央，西华县上划中央 1812.2 万元，则剩余工商各税和企业所得税分别为 2453.6 万元和 321.7 万元。而 1999 年的国税收入和地税收入分别为 2656.3 万元和 3514.2 万元，2000 年 与 1999 年的国地税收入相比分别下降了 10%和 36.2%,工商各税与企业所得税则分别下降了 33.3%和 20.1%。而看国税和地税收入中的增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、城镇 税、屠宰税等项目，2000 年同 1999 年相比来说无一不是下降的。由此可知 2000 年相比 1999 年来说西华县的工商业实质上是萎缩的，企业经济效益是越来越差的。 在国税收入比重中，增值税达到国税工商务各税总额的 81.3%，个体税收占 27.1%,营 业税占 5.2%。在地税收入比重中，营业税占 33.6%，个人所得税占 28.5%，企业所得税占 14.8%，屠宰税占 11.1%，城建税占 4.7%。在工商各税都缩减的情况下，税务部门提到企业 所得税这几年的比重是连续下降的，而个人所得税的比重则是逐年上升的。企业不如个人经 营得好，这说明县级国有企业的领导人是完全不称职的。 税务部门特别是地税部门同时承认，由于企业效益普遍不好，企业所得税不仅比重小 和存在下降趋势，而且在上级主管以支定收的政策下多为虚报，企业所得税不是依照税法依 照盈利情况上缴，而是多由政府下达指令上缴。在政企分开的情况下此种状况得以缓解，但 仍然在一定程度存在。另外企业领导人也会为了自己的政绩卡企业和职工的脖子来缴所得税。 而税务部门为了完成税收任务也倾向于睁一只眼。闭一只眼，而且税收部门由于级别、权力 限制似乎对此情况也束手无策。另外企业对行政和税收部门上缴的罚金通常会以所得税的名 义上缴以便保存企业面子，也使企业领导无政绩损伤。 5.3 罚没款及行政收费 2000 年罚款没收入和行政收费收主分别是 941 万元和 438 万元，分别比 1999 年下降 38.2%和 12.9%。在这里行政性收费基本无什么问题，但罚没收入存在一定问题。罚没收入主 要来源于税务、工商、物价、技术监督、公检法、交通等执法部门对企业或个人的不规范行 为的罚款，按规定罚没款除少部分返还罚没单位做奖金外，绝大多数是应上缴财政的，作为 财政的预算内收入，而实际上大多数罚没单位（除税务部门）都是仅仅上报罚没收入，而把 罚没收入自留使用。而县级领导可能是由于罚没收入比重小或历史惯性并不处理此事。当然， 也或许太忙。这样，罚没单位便有了增加罚没收入的积极性，几乎天天都有执法部门对个体 企业进行检查，反复的检查使不少个体户厌倦，如技术监督部门去检查农药店，要取各种农 药样品几十瓶化验，个体企业则根本无力承担频繁的检查。而西华县公安局为了增加收入有 一年竟只要发现过了晚上 12 点有成对的男女在街上走动，便罚款 50 元。这种情况导致执法 部门的形象遭到严重破坏。 6 财政支出现状及主要问题 2000 年全县实际支出 17462 万元。其中县本级实际支出 9219 万元，乡镇级支出 8243 万 地，其中行政事业费支出 14239 万元，支援农村生产支出，社会保障补助支出、基建支出、 城市维护费等专款支出合计 2980 万元，基金支出 243 万元。 6.1 行政事业费支出 行政事业费是给全县各行政事业单位人员的工资支出和办公经费（办公经费只占极小一 部分，可忽略） ，我们可看出行政事业费占到了总支出的 82%，而 45 的财政支出用于庞大 的行政事业支出。 中国人民大学第四届学生课外学术论文及科技作品竞赛参赛作品 7 教育事业费：行政事业费中支出最大的要数教育事业费，2000 年为 4027 万元。据悉， 2000 年全县共有中小学教师 7989 人，其中民办教师 361 人，每年仍有大量的大中专学生毕 业分配，而其中大多数则进了教育行业，平均每年有 800 人进入教师行业，除去退休及外出 调动，教师几乎每年以 500 人以上的速度递增，这样下去，教育事业费将是财政越来越重的 负担，在地方财政普遍困难的情况下，教育事业费无疑是财政沉重的包袱。 很多人认为民办教师是乡级财政很大的负担，对此问题我专门做了调查。民办教师多存 在于乡级以下，如乡办中学或村办中学，在以前，民办教师确实比重很大。民办教师的工资 不属于财政工资，在提留制下，乡村级地方财政只能多向农民提一部分教育附加费来发民办 教师的工资，民办教师也确实是乡级地方财政的沉重负担。可是随着这几年大中专学生毕业 分配就业压力的增大，民办教师已大幅度减少，1998 年西华县有民办教师近 800 人，1999 年民办教师有 565 人，2000 年则降到 361 人，同 1989 的教师总数相比，这一数量已微不足 道。因此，现在民办教师已构不成地方财政负担。 那么，财政怎样才能解除教育事业费这个沉重的包袱并实现充裕的财政呢？让我们来看 看教育行业的现状。拿小学来说，我县重点小学平均每班有学生 70 人，每人每学期交学费 500 元，那么一年一个班所交费总量为 7 万元，而小学平均一个班也就 3 个教职工，那么我 们可看出用学费来发教师工资是绰绰有余的。再让我们来看高中情况。河南西华县共有两所 高中，两所高中情况大致一致。拿西华三高来说，西华三高共有教职工 160 人，其中教师 120 人。共有学生 2600 余人，其中三年级 1000 人左右，一二年级各 800 多人。一年级学生 一学期学费为 1000 元，二年级一学期为 800 元，三年级一学期 700 元。这样一年三高收学 费 430 万。另外，高中为了多收学费，每年中考分数线定得较高，不够分数线（哪怕只差一 分）但想上高中的就要除去学费额外多缴 40005000 元。据统计在一年级 800 多学生中， 有超过一半的学生都要多缴费。这样高中每年又多收费 180 万以上，总计高中每年收费 610 万以上。另外，高中每期还收一定学杂来用于试卷等杂费支出。无论对于学费还是学杂费都 计入财政的预算外收入，财政并不动用一分钱，学校全部自主开支，也不向税收部门缴纳任 何税费，而且教职工的工资全部由财政负担。我们暂且不提无数优秀学子由于高昂的学费无 法进入高中学习或完成高中学业，单看高中每年 610 万以上的学费相对于 160 人的教职工队 伍，我们就应该知道高中完全有能力担负自己员工的工资。事实上，西华县绝大多数学校都 能靠学费来担负教职员工的工资及其它开支。似乎可以认为能推行教育业的半市场化了。 但教育作为公共财政的一部分，是政府重点投资和高度重视的一项支出，也是我们落实 科教兴国战略的百年大计，是决不应放任自流不管的。而教育对财政的负担如此之重，其出 路何在呢？我认为可以把学校的学费交与财政统一管理，由财政从学费当中提取一部分作为 学校教职工的工资，学费收入另外的部分则可以进行学校的设施建设，这样财政对教育的支 出负担就会减轻，还可以阻止学校的乱收费现象。事实上如果让学校自己管理和支出自己的 学费，势必会使得学校收费偏高，一部分学生会因此辍学，其对教育造成的危害可能更严重。 行政管理费：在行政事业费支出中占第二位的是行政管理费，2000 年支出总额为 3871 万 元，构成了财政仅次于教育事业费的第二大负担。而 1999 年行政管理费支出为 2863 万元， 可看出行政管理费不减反增。据悉全县共有行政人员 6000 人左右。自从 1999 年中央进行了 机构改革并精简行政人员后，地方上却几乎未做任何的响应，多持一种观望态度。现在，地 方上部门是合并了，然而行政人员的数目却没有精简下来，可以说是原班人马未动的部门名 称的合并，大多数单位仍存在严重的超编。在全县经济不景气的情况，似乎开办任何实体或 从事任何买卖都是很难盈利的，那么，进入行政事业单位端一个铁饭碗就成了绝大多数人的 首选。 “吃饭财政”已成了中西部普遍盛行的名词。而在工业不景气、农业又人多地少的情 况下，财政收入不可能高。工资拖欠和工资的不能全额发放绝不仅是西华县所特有的，事实 8 上，西华县比全国一般县的经济水平还要稍高，全国除东部的大部分县都是如此的，庞大的 行政人员队伍及其开支不仅是财政的沉重负担，而且也使得行政人员的工资总体水平不高。 工资分为基础工资、级别工资和年限工资。据悉，即使工资全额发放，同级别同工作年限的 县里人员的工资也低于省里人员的工资。从这个意义上来说， “吃饭财政”的意思也可以说 财政工资仅够吃饭，而不能满足更多地需要，那么，严格的法律政策限制下贪污受贿依然层 出不穷也就不是值得奇怪的事情了。 行政事业单位离退休经费：在行政事业费支出中踞第三位的是行政事业单位离退休 经费，2000 年为 1822 万元，几乎是行政管理费的一半，可推断行政事业单位的退休人员是 在职人员的一半。另外，1999 年的行政事业单位离退休经费是 527 万元，2000 年的是 1999 年的 3 倍多。可得出随着我国人口年龄的中老化离退休经费是一定要增加的，行政事业单位 离退休经费已成为财政一块大的负担，而这个负担是不可能减少的，只能从增加收入来入手。 6.2 专款支出： 财政支出中的专款支出项目包括、基建支出、企业挖潜改造资金、支援农村生产支出、 城市维护费、社会保障支出、政策性补贴支出与农业综合开发支出等项目，行政事业费是为 了维持行政事业单位的运作，专款支出则是用于发展生产，建设和维护城市的支出。专款支 出的多寡决定着政府对发展生产的支持程度。一定的专款支出能促进生产、带动经济、改善 城市的面貌和投资环境。专款支出还应与经济发展相适应，随着纪济的发展而增加支出。 2000 年西华县的专款支出合计 2980 万元，是行政事业费支出的 21%，是财政支出的 17%，这 个比例同发达地区相比可以说是很小的。1999 年专款支出合计为 2897 万元，2000 年比 1999 年增加极小，2000 年的企业挖潜改造资金、支援农村生产支出、城市维护费社会保障支出、 政策性补贴支出等支出项目比 1999 年都是减少的。 我们在调查中还发现西华县的街道很脏，街道两旁的树砍掉却没再种，主街道两侧的花 坛损坏严重，乡际公路包括县城主街道都坑坑洼洼、损毁严重。另外县广场的大礼堂由于年 久被拆已有 6 年时间，可是至今仍是一片瓦砾废墟，据说是财政无钱重建，这些都可归结为 专款出支不足。紧张的财政收入导致了专款支出的匮乏，专款支出的匮乏则导致了经济发展 的落后和财政收入的贫乏。 7 基金状况 在财政收支项目中都有基金一项而没有详述，在这里集中来讲。在财政收入以及财政 支出里面基金主要指农业基金，是为了扶植农业的发展成立的，农业基金由政府领导，资金 来源主要是农民自发筹集。基金有其特殊性，在地方财政中担任着重要角色。 1999 年西华县的基金收入和支出分别是 758 万元和 1014 万元。2000 年的基金收入和 支出分别是 183.4 万元和 243.3 万元。从中我们可以看出，每年的基金收入小于基金支出， 表明财政总体来说是往基金填补资金的。另外纵向来看，2000 年政府对基金的支出比 1999 年大幅减少，同时，导致基金收入相比 1999 年大幅减少。 农业基金现状有其背后原因： 农业基金会成立初期促进了农业的发展和农村经济的活跃，但由于乡政府左右，导致 背上了沉重的坏帐、呆帐包袱并走向了下坡路。目前拖欠农业基金会资金的主要是乡镇企业 和乡镇政府。西华县各乡政府几乎都有债务包袱，欠款数额 0800 万不等，而欠 200300 万的要占多数，都是欠（乡）内不欠外，而主要是欠农业基金会的。乡政府借农业基金会的 资金除了用于行政事业费外，主要是用于创办乡镇企业，而乡镇企业的效益几乎没有好的， 导致无力还款。还有一部分欠款是由于政府担保贷给企业或个人的呆帐、坏帐，政府作为担 中国人民大学第四届学生课外学术论文及科技作品竞赛参赛作品 9 保单位就负担了债务。 事实上，在政府创办乡镇企业时大多数是盲目的，是为了出政绩才创办的，这样我们 就不可能指望企业会以好的效益来回报投资。基金会一方面帮助乡镇政府解决了行政事业费 （工资和办公经费等） 、创办了乡镇企业，发挥了巨大的地方财政职能，成为了乡镇政府的 财政工具；另一方面基金会却由于无力担负沉重的债务负担而被迫走向下坡路，甚至无法继 续运营。而农业