从国内外看我国农村小额信贷的发展

从国内外看我国农村小额信贷发展 摘要：经过多年的发展，我国农村小额信贷取得了长足进步，对农村事业的发 展起到了积极的作用。本文从多内外小额信贷发展开始，从国际制度主义谈我 国小额信贷中存在的问题，并随后提出合理化建议。 关键词：农村小额信贷 国际现状趋势 国内问题 对策 从国内外看我国农村小额信贷发展 1 一：农村小额信贷发展回顾 2 （一） 、中国农村小额信贷的发展历程 2 （二） 、国外农村小额信贷发展历程 3 二：国际农村小额信贷发展概况 4 （一） 、国际农村小额信贷发展现状趋势 4 （1） 、福利主义小额信贷 4 （2）、制度主义小额信贷 4 （二）、制度主义小额信贷的优缺点 5 （1）：明确法律地位。 5 （2）：较高的盈利性。 5 （3）：公平、公正、公开的市场氛围。 5 （4）：小额信贷组织自身的适应性及灵活性。 6 （5）：完善的信贷体系。 6 三、国内农村小额信贷发展现状 6 （一） 、农村信贷有效需求不足。 6 （二） 、农村资金外流严重 7 （三） 、农村金融缺位严重 7 （四） 、小额信贷机构发展滞后 8 四、针对我国农村信贷问题提出的建议 8 （一） 、加快小额信贷法律建设，确立小额信贷标准 8 （二） 、深化农村金融体制改革 9 （三）、建立农村资金回流机制 9 五:总结 10 2 绪论 本课题是联系当今国际小额信贷发展历程，针对当前我国农村普片存在的农村 小额信贷机构发展滞后，农村贷款难等问题出发的。旨在通过对国际国内农村 小额信贷发展过程的探讨来解决我国农村信贷资金不足的局面 一：农村小额信贷发展回顾 （一） 、中国农村小额信贷的发展历程 20 世纪 50 年代，实行土地改革改革，农民翻身解放，分得土地。在这一 阶段一些个体农民资金出现困难。针对他们的资金需求，国家倡导并成立农村 信用合作社，提供大量小额贷款，此后随着国家政治形式的变化，小额信贷逐 步退出农村市场。直至 20 世纪 70 年代末，随着家庭联产承包责任制的兴起， 小额信贷有个客观需求，逐步恢复对农民的小额贷款。 1986 年，国家设立扶贫专项贷款，许多扶贫资金以小额信贷的形式贷款给 特别贫困的农民。1993 年,中国社会科学院农村发展研究所模仿孟加拉乡村银 行(GB)的小额信贷模式在河北省易县成立了“扶贫经济合作社”,开启小额信贷 在中国的试验之路。1994 年各种形式的社会捐赠资金开始在中国试点小额信贷 业务。1995 年,联合国开发计划署(UNDP)和中国国际经济技术交流中心在全国 17 个省的 48 个县(市)推行小额信贷项目,开始了以下岗职工为对象的城市小额 信贷。 1998 年，中国政府尤其是其各地的扶贫办发现，许多先驱性的非政府组织 小额信贷项目卓有成效。于是决定采用小额信贷作为其扶贫的主要工具，针对 某些需要帮助的人群。政府长年资助的借贷项目从名义上开始转型为小额信贷 机制。财政部则通过中国农业银行向需要扶贫的人群输送资金，并由各地扶贫 办管理这些资金。事后发现，这样做的效果不佳，贫困的农户将这些资金当做 国家的捐助而并非贷款。 2000 年,农村信用社按照人民银行信贷扶持“三农”的要求,全面试行和推 广了小额信贷活动,以自由存款和中央银行再贷款为资金,开展信用贷款和联保 贷款。2004 年,中央一号文件中明确地提出了小额信贷,引发了关于小额信贷理 论和实践的论证。2005 年为“小额信贷年”,2005 年的中央一号文件指出:“有 条件的地方,可以探索建立更加贴近农民和农村需要、由自然人或企业发起的小 额信贷组织。 ”到 2005 年底,中国人民银行在山西、陕西、四川、贵州、内蒙古 五个试点省(区)开始倡导商业性小额信贷的试点,这些地区成立了山西平遥日升 隆小额贷款公司、贵州江口华地小额贷款公司、四川广元全力小额贷款公司、 内蒙古鄂尔多斯融丰小额贷款公司、陕西户县信昌和大洋汇鑫小额贷款公司共 计 7 家试点商业性小额信贷公司。 2008 年 5 月 4 日,中国银行业监督管理委员会和中国人民银行共同提出了 关于小额贷款公司试点的指导意见,要求有效配置金融资源,引导资金流向 农村和欠发达地区,改善农村地区金融服务,促进农业、农民和农村经济发展,支 持社会主义新农村建设。随着政府鼓励民间资金和海外资金进入小额信贷领域 3 的相关政策的出台。中国各地呈现出小额贷款公司、村镇银行、农村资金互助 社、等新型农村小额信贷机构相继成立并开展小额信贷项目的良好局面。2010 年中央经济工作会议更是强调把信贷资金更多的投向实体经济特别是“三农” 和中小企业保持经济平稳较快发展，加大强农惠农的支持力度。农村小额信贷 迎来发展高峰。 （二） 、国外农村小额信贷发展历程 第二次世界大战以后，许多发展中国家为促进经济迅速发展，通过国有农 业开发银行等农村金融机构将大量的补贴性资金投放到农村地区。由于这些国 家的农村金融环境中具有许多不利因素，而实施的传统的农村金融政策又未准 确认识本国农村经济和金融，因此这些实践并未获得成功，反而造成了负面影 响，制约了发展中国家的经济增长。此后，这些国家不断摸索新的发展方法。 20 世纪 60 年代一些发展中国家政府和国际组织开始尝试为穷人提供信贷 服务，但这一时期的项目始终没能探索到既能为穷人提供信信贷又能解决机构 自我生存的途径，不少曾经辉煌一时的项目随着援助资金的转向而变得奄奄一 息。20 世纪 70 年代出现了像孟加拉国“乡村银行”等一批较好的实践，他们 覆盖了大量贫困农户并且机构逐步实现制度化和可持续性，这时期的小额信贷 可以称为是一种“发展金融”模式。 20 世纪八九十年代，演变成为小额贷款模式，目的是消除农村贫困。其中 1995 年扶贫协商小组的成立标志着小额信贷开始为主流发展组织所接受，该小 组是有世界银行发起并经过多方资助者的努力而建立的，在追求商业可持续性 发展，系统的增加用于小额信贷的各种资源。1997 年美国华盛顿举办的首届小 额信贷高峰会，标志着小额信贷运动达到了一个新的高潮，随后联合国在 1998 年 12 月 15 日的有关决议中，宣布 2005 年为国际小额信贷年。在 2003 年 12 月 23 日通过的 2005 国际小额信贷年行动纲领中，联大强调提高对小额信贷和 小额融资在消除贫穷方面重要性的认识，进一步加强各国对可持续扶贫的小额 信贷的支持力度并制定 2005 年为小额信贷年,2004 年 11 月，联合国秘书长安 南在国际小额信贷年启动之际发表文告。文告指出， “小额信贷作为消除贫穷和 饥饿的有效武器，已在许多国家显示出威力。它确实可以改善人们的生活 尤其是最贫困人们的生活” ,进一步推动了世界小额信贷服务.在小额信贷中 强调小额信贷的发展应坚持市场化方式并可持续。首先，联合国决议关注贫困 问题，并认为小额信贷是解决贫困问题的有效工具。其次，联大有关决议和文 件强调，应建立包容性的经济部门来实现发展目标，小额信贷机构应该以市场 化的方式获得可持续性发展。目前，多模式化的小额信贷正逐步融入金融体系。 小额贷款以贫困或中低收入群体为特定目标客户并提供适合特定目标阶层 客户的金融产品服务，为大量低收入（包括贫困）人口提供金融服务，作为一 种发展工具，为解决农村发展和减少贫困问题提供了有效的方案。因此小额贷 款在过去三十年多年里迅速发展，已经从世界的某些区域扩展到几乎覆盖整个 发展中国家和一些发达国家，遍及亚、非、拉美等地。在小额贷款发展过程中， 典型的小额信贷机构有孟加拉乡村银行、孟加拉社会进步协会、印度尼西亚人 4 民银行、玻利维亚阳光银行等，都在扶贫开发方面取得了相当成就。 二：国际农村小额信贷发展概况 （一） 、国际农村小额信贷发展现状趋势 目前世界上的小额信贷按照服务目的可以分为福利主义和制度主义两大流 派。 （1） 、福利主义小额信贷 福利主义小额信贷基于较为传统的理念，即穷人应给予低利率贷款资金的 补贴和扶持，也可称“输血式”小额信贷。以社会发展为首要目标，要求是追 求贷款资金应有效地直接借贷于穷人，为贫困人们提供廉价而广泛的金融信贷 服务，同时也为他们提供技术培训、教育、医疗等社会服务,旨在帮助穷人解决 基本生存问题，它不追求服务机构自身的可持续发展，具有社会福利职能。该 流派以孟加拉格莱明乡村银行为主要代表（一般五人自愿结合成一组，组中任 何一人不还款其他人将会受到牵连，鉴于贷款额度一般在 100500 美元之间， 不需要任何抵押就可获得，但需要贷款人分期还款），主要被一些社会发展机 构和非政府组织所推崇。尽管这种努力取得了一定成效，但总体而言，在这种 发展范式下的农村金融资源配置效率低下，农村地区金融供给不足与金融风险 集聚的问题越来越明显，对农民的“金融排斥”现象也没有得到根本缓解。 （2）、制度主义小额信贷 制度主义小额信贷基于更为现代的理念，即以商业化运作方式提供信贷服 务，也称为“造血式”小额信贷。近几十年来，全球信息技术得到快速发展， 农村金融服务手段不断改善，小额信贷运动的兴起，彻底改变了农村金融的发 展模式，重视“输血”的福利主义逐步让位于重视“造血”的制度主义，小额 信贷由福利主义向制度主义转变。这种制度主义小额信贷组织强调机构的商业 可持续性,尤其是财务可持续性,并在此基础上扩大业务覆盖率,为广大低收入群 体提供信贷服务,它不强调提供社会福利的职能，侧重于从金融创新角度分析小 额信贷对农村金融体系的发育、发展和推动作用。它要求实现两个目标：较大 规模的服务于目标客户群体，同时也实现服务机构自身在组织和财务上的可持 续发展。该流派以印尼人民银行的乡村银行体系和玻利维亚团结银行为主要代 表机构（该模式下建立起农村居民大量小额游资与急需资金的居民的要求,游资 储蓄成为乡村居民主要贷款来源，通过缩短审批时间和流动服务等方式降低运 营成本），目前正被援助赤贫者磋商小组(CGAP)及其主要成员组织世界银行等 5 作为“最佳实践”总结推广。 这种通过商业化运营和发挥市场利率作用的制度主义信贷组织符合市场机 制发展要求，在解决自身可持续性发展的同时又可为小额贷款者的需求提供服 务，它可以独立生存并不断壮大。国际小额信贷发展的实践证明,具有商业化、 金融化、正规化方向发展特色的制度主义信贷更符合小额信贷商业化的要求,成 为国际小额信贷的主流发展趋势。 （二）、制度主义小额信贷的优缺点 尽管福利主义小额信贷和制度主义小额信贷存在着一定的差别但根本目的 是一致的，为农村贫困地区向富裕道路的过程中构建平台。但相比较而言制度 主义小额信贷有它内在的优点 （1）：明确法律地位。 制度化小额信贷拥有明确的法律地位，可以建立小额信贷业务的标准，为 小额信贷业务的监督管理提供相应的尺度。小额信贷业务与普通的商业银行有 着本质区别，比如两者的目标市场和目标客户不同，项目开展目的不同，经营 成本和信息搜索成本都要高于普通的商业贷款，两者收益也相应有所区别。用 法律的方式将其开展的目的和形式、利率实施办法、贷款与还款的条款等等确 定下来，一来可以实现权责明确，而来可以获得来自政府财政、税收等方面的 支持，有利于小额信贷市场健康持久发展的，在推动农村经济发展方面发挥重 大作用。 （2）：较高的盈利性。 制度主义信贷资金来源广泛可以吸收除自身的股本金之外的其它资金来， 一定程度上可以克服信贷过程中资金不足的缺点，其利率的商业化运作也有利 于实现可持续性的自我生存能力。另外制度化的小额信贷重视内部环境建设， 注重提高自身管理水平，创新金融产品，具有参与市场竞争的强烈欲望。以市 场导向进行商业化运作获利的同时还可以弥补其他金融机构在小额信贷市场上 主体的缺乏。 （3）：公平、公正、公开的市场氛围。 在法律地位明确的前提下他们可以以规范的市场准入、完善的退出机制以 及严格的外部监管机制参与市场，可以降低市场信息不对称的风险，准确的锁 定目标客户群体，弥补由于大型金融机构对高收益的追逐而忽视了的农村地区。 6 有利于完善农村金融竞争机制，培育新的农村金融竞争主体。 （4）：小额信贷组织自身的适应性及灵活性。 小额信贷可以根据农村不同地区发展情况，结合当地信贷需求进行贷款产 品和服务的创新，另外他们可以根据项目的周期和风险作出是否将信贷资金增 减或者将信贷周期延长的决策，有利于降低小额信贷风险，适应农村经济多元 化多层次发展的要求。 （5）：完善的信贷体系。 总行下设省级办事处，并设乡村信贷业务部，负责整个小额信贷业务系统 的监管、制定该系统的政策和业务管理制度、协调该系统与其他银行相关部门 的关系，构成较为完善的信贷体系。印度尼西亚的人民银行（商业银行名称） 即是此种类型，整个业务的开展是通过下设的分支行、乡村信贷业务部和多家 村级服务站构成的小额信贷体系来完成的，业务直接覆盖广大乡村，完善的信 贷体系为农村小额信贷的成功发展奠定了基础，并做到了可持续发展。 当然在关注制度主义小额信贷优点的同时我们也应预想的到：制度主义小额 信贷大多集中在中小城市或者是农村地区，对优秀型人才的吸引乏力，人才资 源短缺最终会导致业务能力不足；制度主义小额信贷的筹资渠道狭窄，品牌效 应不足以及不以居民存款为主要筹资对象的特点是其发展的瓶颈之一；通过市 场机制来实现对贫困地区的信贷支持，需要进行相应的辨别机制，和其他部门 的合作将会是不可缺少的；由于市场调节具有内在的缺陷，一味的强调小额信 贷的市场化，忽视政府的宏观调控职能会导致小额信贷背离其原始宗旨,变为穷 人的吸血虫。 三、国内农村小额信贷发展现状 近几年来，中国小额信贷的发展引起了社会的广泛的关注，如何解决农村 小额信贷不足的问题已成为国家发展任务之一。2007 年全国金融工作会议上， 温家宝指出：推进农村金融组织创新，适度调整和放宽农村地区金融准入制政 策，降低门槛，鼓励和支持发展适合农村地区的多种所有制金融组织，积极培 育多种小额信贷组织。2010 年政府工作报告中再次强调进一步促进中小企业发 展，加大统筹城乡发展力度，强化农业农村发展基础。发展小额信贷，以成为 我国农村金融工作的重点之一。现阶段我国农村小额信贷还存在不少问题，主 要表现如下 7 （一） 、农村信贷有效需求不足。 目前我国农村信贷需求、结构变化出现新特点：农户个贷、传统农业对信 贷需求减少而个体工商户、农户组织及现代农业对信贷需求加大；农村产业结 构调整及对教育和消费的信贷需求加大。由于商业银行存在在信贷结构的偏好 以及资本逐利性特点，不同规模大小的商业银行在选择不同规模大小的对象时， 具有一定的偏好。目前我国的金融结构以银行直接融资为主，在银行中又以四 大国有商业银行为核心，运用的人民币资金占到整个金融体系人民币资金运用 总量的 75。其他 13 家股份制银行、100 多家城市商业银行和遍布各地的农村 信用社的规模都很小。据估算我国现在能够从银行获得融资服务的企业不会超 过 50 万家，也就是在 4250 万家企业法人单位和个体经营户中，98以上得不 到正规银行机构的金融服务。这种过渡集中的金融结构是的农村有需求地区资 金得不到有效供应，使农村地区发展受到抑制，降低了资金配置效率。大银行 的融资倾向于大项目，不会对农户组织或农村有太大的兴趣，资金过度集中于 少数几家大银行容易出现在每一个阶段投资项目过度集中于某些同类型的大项 目的“潮涌现象”，而我国农村地区的信贷由于小额信贷机构缺乏及商业银行 等金融机构本身的原因不具备识别这些有效需求的能力、技术和积极性。 （二） 、农村资金外流严重 如果说“资本流动性偏好是农村资金外流的充分条件，那么畅通无阻的流 通渠道就是资金外流的必要条件。现阶段我国农村资金外流主要呈现三种情况： 一种是通过正规金融机构的银行存款外流。由于农业生产成本高、风险大、收 益低具有长期性、波动性和分散性特征与银行金融机构的流动性、收益性、安 全性要求相冲突，银行金融机构为了规避风险自然不会进入农业领域进行投资， 至于农村地区中小企业由于资金少规模小，金融机构无法获得规模经济效益自 然也不会对其有太多的投入，不能发挥农村地区资金“蓄水池”的作用。相反 银行会把农村资金主要是农村储蓄以信贷或者同业拆借的形式投向城镇；第二 种是通过人为地因素资金外流。由于我国在经济发展政策上的特殊性，国家资 金大量投入城区和重工业，忽略了农村地区的经济发展，在农产品价格上国家 对农产品一直实行较低的收购价格政策致使农村地区不得不花更多的钱购买工 业制成品，这种以农补工，以农养城的现象造成农村资金供求不平，大量农村 资金流向城市和工业领域。虽然国家近几年加大了对农村地区的投入，对农业 实行补贴，但“二元经济”结构的局面短期内无法消除；第三种是农村人口流 动使农村资金大量外流。由于农村地区较好的就业、生活环境，许多具有实力 的农村人口携带大量的资金迁往城市居住。另外，由于对教育资源的需求，许 多的农村年轻人到城里就读包括家长为了给孩子提供一个更好的教育机会不惜 搬入城里，而这群人对此需要付出的是高昂的教育投入。 8 （三） 、农村金融缺位严重 农村金融缺位主要表现在金融机构网点不全，产品和服务功能单一。九十 年代末，四大国有商业银行以及股份制银行的改革过程中，出现了商业银行网 点从县城、从贫困地区大规模撤离的现象，随着以降低不良资产，提高商业化 程度为主体的农村信用社改革的深入，农村金融缺位的问题日趋尖锐。农村金 融不适应县域经济多层次、多元化的服务需求，缺乏县域金融协调服务机制， 机构类型、体制机制、产品工具方面没有大胆开拓创新，与县域经济发展的新 趋势，新变化不协调。这些多会造成银行金融机构无法获取客户的特定信息， 通常是专有性的信息，并通过与客户建立起长期的多方位交互关系来评价这些 投资的盈利前景，久而久之形成农村信贷市场上的信息不对称，农村关系型信 贷就会盛行。虽然农村关系型信贷从短期来看有利于解决农村信贷资金不足的 问题，但从长远来看由于这种借贷是建立在双方信任基础之上并且大多发生在 个人与个人之间具有极大地不确定性，一旦信任破灭双方之间的借贷信给就随 即终止再者这种通过借别人的资金来发展自己的“拆东墙补西墙”的行为遇到 双方都存在对资金需求的时候，必然有一方会无处借款。 （四） 、小额信贷机构发展滞后 小额信贷机构的发展对扩展农村金融市场，扩大对穷人的信贷服务有重要 意义。在国际机构的帮助下，经过十几年的实践，我国逐渐形成了以非政府组 织为主体的小额信贷行业，但这种小额信贷机构法律地位不稳定，对未来预期 不确定，而且主要集中在城镇上，农村乡镇地区的发展基本没有。由于小额信 贷机构没有适当的法律地位，各级政府部门和工商、金融行政部门对小额信贷 机构往往采取简单化的、甚至是粗暴的管理手段，压制以至于彻底取缔区域内 的小额信贷组织。另外当这些小额信贷机构意图进入农村市场时必然会触及现 有地区的金融机构，这些现有金融机构基本上都是些实力雄厚的国有大型商业 银行，他们在竞争中必然趋于劣势，存在生存的压力，而这些压力与自身地位， 政府的是否支持有着极大的联系。法律地位不稳定，政府的政策模糊，对未来 预期不确定造成小额信贷机构不愿进行过多的人力、物力、财力的投入形成长 期发展滞后的局面。 四、针对我国农村信贷问题提出的建议 由上面的分析可以看出不管是小额信贷中的制度主义还是我国的小额信贷 都存在着一个长期发展过程，但从国际制度主义信贷中联系我国实际可以为我 9 国农村信贷的发展提出以下几点建议 （一） 、加快小额信贷法律建设，确立小额信贷标准 从国际小额信贷机构发展过程中可以看到完善的法律对小额信贷业务发展 至关重要，没有独立的小额信贷法律，就没有小额信贷业务的标准，小额信贷 业务的监督管理也就缺乏相应的尺度。没有法律的支持，小额信贷业务中好的 做法也不能得到有力的支持。政府应区别对待小额信贷与普通商业贷款，出台 独立的小额信贷法，放宽小额信贷准入机制和信贷机构的存款来源业务特 别是居民储蓄存款，把小额信贷当作一个长期项目来运作，给予财政税收方面 的支持使得他们在触及既得利益者时可以在农村市场生存下去，营造一个良好 的外部环境。用法律的方式将其开展的目的和形式、利率实施办法、贷款与还 款的条款等等确定下来，解除小额信贷机构在法律方面的后顾之忧，吸引大批 社会资金进入乡镇等农村小额信贷市场，确立小额信贷市场健康持久发展，使 在推动农村经济发展方面发挥重大作用。 （二） 、深化农村金融体制改革 在社会主义市场经济条件下，对国有商业银行提出支持“三农“发展的指令 性指标或口号式要求，或违背市场经济原则，或无法达到预期目的，而正在进 行的国有商业银行股份制改革，将进一步推动国有商业银行向规模化、正规化 的方向发展，银行业向大城市、大行业、大项目、大企业集中的趋势有可能更 为加强，“三农“以及中小企业得到银行资金有可能更为困难，农村信贷需求的 矛盾变得更加尖锐。解决这一问题的关键是，结合社会主义新农村建设，进一 步深化农村金融体制改革，完善农村金融网点建设，鼓励农村金融机构做散、 做小，积极发展低端市场和零售业务，服务于不同层次的客户群体，不断满足 广大农村居民、个体工商户、小企业、微型企业多方面、多样化、个性化的融 资需求，真正实现以市场为导向、以客户为中心的转变，构建一个包括商业性、 政策性、合作性、民间性金融在内的农村金融体系，填补一些农村地区金融机 构的空白。另外可以发挥国家财政的促进作用，通过国家预算可以设立专项资 金，采取招投标的办法，对中标者予以一定补助，以此促进国有商业银行按照 国家要求开展支持“三农“以及中小企业的业务。 （三）、建立农村资金回流机制 当前在我国农村资金外流原因一是资本流动性偏好，二是畅通无阻的流通 10 渠道。当前我国农村资金外流主要是通过国有商业银行把农村地区居民储蓄存 款以贷款方式发放给城镇地区。根据中国统计年鉴和中国金融年鉴， 19942003 年间仅通过中国农信社和邮政储蓄从农村流出资金就达到 8000 多 亿元。2007 年农行、农发行、农信社、邮政储蓄在农村吸收存款就达到 12 万 亿元，当年全部涉农贷款大约在 5 万亿左右，按此计算农村资金外流大约在 7 万亿元左右。从资本流动偏好上来看，由于农业生产的高风险低收益以及农村 投资环境差无法吸引资本流入。鉴于此一要加快农村基础设施建设，重点进行 道路交通，人员教育方面的投入改善农村“软硬”环境，为各类金融机构进入 农村市场提供必要的物质和人才方面的支持。另外国家可以加大对涉农吸储机 构的监管，建立农村信贷专用资金，确保这些信贷资金源于农村用于农村，发 挥国家宏观调控职能和政策导向功能，引导农村金融机构和社会资本对农村的 投入，必要时可以给予支农