基层民事检察工作存在的主要问题、原因及对策

基层民事检察工作存在的主要问题、原因及对策 摘 要：我国民事诉讼法规定了人民检察院对民事审判活动 的法律监督，但近年来，各地基层检察机关的民事检察工作开展 的很不理想，没有体现应有的监督效果。 关键词：基层；民事检察工作；主要问题；原因；对策 我国民事诉讼法规定了人民检察院对民事审判活动的法律 监督，但近年来，各地基层检察机关的民事检察工作开展的很不 理想，没有体现应有的监督效果，有很多共性的问题。笔者结合 工作,就基层民事检察工作存在主要问题、原因及对策谈一些认识。 一、存在的主要问题 （一）民事抗诉案件少。近年来，普遍的情况是，各地的民事 申诉案件少，抗诉案件更少。以某基层检察院为例，4 年中共提起 抗诉的一审民事申诉案件 7 件，而该县是一个人口超 150 万的大 县，当地法院一年要审结大量的民事案件，但几年来只有 7 个案 件通过检察机关的监督才有再审的机会。 （二）抗诉效果差。突出表现是抗诉的案件得不到改判，司法 公正难以维护。前面提到的某基层院提抗的 7 件案件，虽然表面 上都改判了，但在检察机关和申诉人来看，在主要判决内容上与 原审基本没有太大差别，判决结果与申诉人的心理预期落差很大。 （三）与法院打交道存在阻力。与法院打交道存在阻力，法院 工作人员有意无意不理解、不配合是多方面的。笔者仅就调阅法 院卷宗举例：在笔者所在检察院，到法院借出卷宗基本上没有； 查阅卷宗主要是复印材料，交复印费。检察院受理申诉案件是不 收取费用的，到法院交纳复印费用，无疑增加了办案成本。 （四）再审程序启动后，检察机关大多无所作为。大多数案件 上级检察院抗诉后，中级法院会发回基层法院重审，发回重审后， 基层法院审监庭通常会通知基层检察院派员出庭，甚至这种通知 有时还是口头的。检察人员出庭的工作就是宣读抗诉书，基本上 宣读完抗诉书后就会离开。 检察机关的这种无所作为还表现在，案子发回基层法院再审后， 法院有时会久拖不审、久拖不决。曾有一抗诉案，中级法院于 2005 年 7 月指定县法院再审，县法院于同年 8 月开庭再审，没有 结果，几年中又陆续开了几次庭，直到 2009 年 12 月再次开庭作 出判决。对这样一个明显违反审限的审判，检察机关在法院的审 理过程不能予以纠正，审判结束后也没能因为超审限违法而提抗 监督。 二、产生问题的主要原因 基层民事检察工作存在的这些共性问题，笔者认为主要有以下 几方面的原因： （一）民事检察监督力度不够。检察机关抗诉的前提是法院的 原审判决、裁定违法，一是实体方面违法，所认定的事实和判决、 裁定的结果与事实和法律不符，二是程序方面违法，影响实体判 决、裁定，所以检察机关抗诉的目的除单纯地纠正法院的程序性 违法以外，就是要求法院在实体上，在主要判决、裁定内容上要 有改变，也就是通常所说的改判。然而有时检察机关认为案件依 法应予改判，但法院就是不改，或者表面上改了，实质上没有改， 法院的再审判决、裁定仍然有违反事实和法律的地方，这时虽然 理论上检察机关还可以再抗诉，但实际上再抗诉的很少，对此缺 乏监督手段。 （二）抗诉质量不高。检察机关抗诉的案件有时改判不了，是 因为抗诉案件的质量不高，没有抓住案件的本质违法之处，法律 关系没理清，认识不深刻，说理不充分，没有引用合适、具体的 法律条文、法律原则、政策，仅凭自己的看法作出认定。 （三）法院存在抵触。我国现行的宪法和诉讼法赋予了检察机 关的法律监督地位，检察机关对民事案件可以抗诉，但是如何监 督检察机关的抗诉行为没有具体规定，造成法院一方面不得不面 对这种监督，因为有法律依据；另一方面又怀疑检察权会滥用， 似乎检察权凌驾审判权之上，抗诉权的行使影响了审判的独立和 权威。于是法院多方加以抵触和限制，以法律没有明确规定为由， 到处掣肘民事检察监督权的行使，最高人民法院出台的一些相关 意见就是这方面的体现。 （四）立法不完善。 1、检察权定位不足。民事行政检察权是检察权的一种，检察权 是一种什么性质的权力，目前有代表性的学说有包括司法权说、 行政权说、双重属性说等在内的八种之多。由检察权监督审判 权在法理上是否有依据？它作为一种重要的公权力又应由哪些权 力监督制约？假如检察机关带有偏见，认为不能抗的也勉强抗， 要求法院再审，或者对一个案件多次抗诉，影响法院的既判力， 造成法院长时间无法结案，对检察机关这样干扰法院审判的行为 怎么处理？由谁监督制约？法律对这些都没有明确规定。 2、民事检察监督措施规定不够具体，缺乏可操作性。 （1） 检 察机关执法工作基本规范规定，检察机关受理民事案件有四种 来源。除当事人申诉的以外，检察机关发现人民法院的判决、裁 定有民事诉讼法第 179 条规定情形，而当事人又不申诉的， 如何处理？能否启动再审程序？（2） 民事诉讼法规定，人民 法院再审时应通知人民检察院派员出席法庭。检察人员出席法庭 做什么事情，能否全程监督再审过程？（3） 民事诉讼法规定， 当事人向法院申请再审的，上级法院不能指令下级法院再审，而 大量的抗诉案件被指令再审。抗诉案件能否由原审法院或原审法 院的同级法院再审？（4）检察机关抗诉是否有具体的时间、次数 限制？ 3、监督权狭窄。一是监督手段单一，目前对民事审判活动的监 督还主要是在对案件抗诉；二是抗诉的对象狭窄，只能对判决、 裁定抗诉，对大量存在的调解存在监督难的情况；三是抗诉的范 围狭窄，只能对法院的审理监督，不能对其他民事审判活动实行 监督；四是能抗诉的法定情形少， 民事诉讼法第 179 条规定了 十几种可以提抗的情形，但这十几种情形远远不能涵盖实践中可 能存在的违法情形。 （五）对检察权的监督机制不健全。首先从内部监督来说，虽 然承办人办案有层层审批、把关，但有时权责不明，案件质量不 高时难以追责，不好“打板子” ；内部的纪检监察部门也只能监督 检察官的违纪行为，对在主观上没有违反职业道德的错误案件承 办人没有太多的处理办法。其次从外部监督来说，目前以人大的 监督制约为主，但该监督多限于法律法规的制定，以及法律资格 的任免上，对具体的错误案件承办人，给予处理的办法不多。 三、解决问题的对策 一是要完善国家政权制度建设，完善检察监督制度立法；二是 要改革民事检察工作方法，增强办案能力，提高监督效果。 （一）完善立法 1、完善监督的范围。我国民事诉讼法总则规定人民检察院 有权对民事审判活动实行法律监督，但民事诉讼法分则仅就 人民检察院对判决、裁定的抗诉作了规定，而民事审判（诉讼） 活动是多方面的，包括起诉、审判、执行等三个基本阶段，因此 检察机关对民事诉讼活动的监督要涵盖这三个阶段，与诉讼三个 阶段有关的立案、起诉、保全、审理、调解、裁判、执行等活动 都应纳入检察监督的范围。 2、完善监督措施。一是完善抗诉监督措施；二是建立完善对立 案、执行、调解、特别程序、财产保全等的监督措施。 3、修改民事诉讼法第 179 条。 民事诉讼法第 179 条规 定的十几种可以抗诉的情形不能涵盖现实中可能存在的违法情形， 不能将此作为抗诉的唯一法定情形，而应设定兜底条款，规定对 一切违反实体法和程序法的判决、裁定都可提起抗诉。 4、完善检察建议制度。对可由法院自行纠正违法行为的，可向 法院发送检察建议，明确检察建议的形式，目的和任务，对法院 坚持不纠正违法行为的，可寻求权力机关解决。 5、完善检察权的外部监督。建立向人大汇报工作的长效机制， 相关的法律、规章制度要由人大制定，要听取人大对民事检察工 作的意见、建议。自觉接受公众监督，畅通公众反映问题的渠道， 对他们反映的问题要依法给予处理和答复。 （二）提高案件质量。一是提高办案的公开透明度，公正地对 待申诉人和被申诉人，听取多方当事人的意见；二是注重办案方 法，要围绕申诉案件争议的问题来审查案件材料，就申诉案件具 有法定抗诉情形详细说明法律理由；三是实行主办检察官制度， 在财物上充分保障办案检察官的基础上，充分放权，由主办检察 官排除干扰，依法独立办案；四是建立正确的民事案件评价体系， 提升案件监督效果。 （三）重视发现职务犯罪线索。在办案过程中要注重发现审判 不公背后的职务犯罪，发现审判人员职务犯罪线索的，要及时向 侦查部门提供，通过