安徽行政区划大构想

安徽行政区划大构想 安徽省财政厅课题组 在编辑此文之前，编者采访了该报告的主要执笔人。课题组成员 一再强调，调整行政区划并非财政部门的职能，而此项研究仅仅表明， 他们是以研究者的身份提出设想与建议。 据介绍，酝酿这份报告的理论支点是区域经济发展与行政区划的 内在关联性。他们认为，为顺应区域经济发展态势，尤其是在现阶段区 域经济发展还需要依托政府大力引导和强力推进的情况下，积极创造 条件，适时调整行政区划，就显得尤为必要和迫切。 而直接促成这项课题出炉的现实原因是源于以下几组对比：一是 与全国和华东地区及周边各省相比，安徽的地级市个数相对较多，地 级市所辖县个数较少，财政用于行政管理成本支出较大。如果按照全 国市均管辖 8.6 个县来计算，安徽应设置地级市 12.3 个，比现行 17 个 要少 4.7 个。根据安徽省 2001 年财政预算内支出水平测算，4.7 个地级 市行政成本比周边省份多支出 8.27 亿元。二是安徽省行政事业单位机 构数较多，2001 年为 61760 个，居全国第 4 位。三是安徽省行政事业 单位人员较多，2001 年，全省行政事业单位职工 204 万人，居全国第 11 位。这几组对比的结果显示出：安徽省的行政管理幅度过小，行政管 理成本偏高。那么，解决这一问题的出路何在？在经过实地调研，广泛 征求了北京、上海等地的专家意见的基础上，课题组成员最后形成了 “减少层次， 扩大幅度， 强化中心，合理布局，形成层次合理、结构优化、 功能完善的行政区划体系”的安徽行政区划调整的总体思路。 - 2 - 应该说，近几年安徽省大力实施的科教兴皖、大开放、城镇化和可 持续发展等四大战略，有力地提高了全省综合经济实力，省委、省政府 相继实施的合肥现代化大城市建设、 “两山一湖” 旅游开发、皖江地区开 发开放、加快皖北地区经济发展等也取得了积极的进展， “马芜铜” 等经 济圈的规划，为安徽省经济发展奠定了基础。但是，也要实事求是地看 到，与区域经济发展相比，现行行政区划显得过于分治，影响了社会资 源综合要素效应的发挥，引发两者冲撞不断发生。社会各界要求调整 行政区划的呼声较高。为此，本课题在对安徽省行政区划历史沿革进 行剖析的基础上，着重从促进区域经济发展的角度，对安徽省行政区 划调整提出设想和相关政策建议，以利于安徽省在探寻加快发展、富 民强省、全面建设小康社会上找到新的切入点和兴奋点。 建国以来，安徽省行政区划调整幅度较大。为便于分析，这里按照 地域空间、行政建制、区域称谓以及管理体制的变更情况，将其划分为 三个阶段： 第一阶段：建国后至“文革” 前。1949 年 4 月，皖北全境解放，设立 皖北行署，驻合肥市，辖合肥、蚌埠两个专级市和淮南矿区办事处，以 及阜阳、宿县、滁县、六安、巢湖、安庆 6 个专区、48 个县、4 个县级市。 5 月皖南解放，又设皖南行署，驻屯溪，后迁芜湖，辖芜当、池州、宣城、 徽州 4 个专区、芜湖 1 个专级市、22 个县、4 个县级市。 1951 年皖南行署迁入合肥，与皖北行署合署办公，1952 年撤消两 行署，成立安徽省人民政府，省会定在合肥市，辖 5 个专级市、7 个专 区、67 个县、3 个县级市、17 个市辖区。 - 3 - 到“ 文革 ”前，安徽行政区划为 5 个省辖 市（合肥、蚌埠、淮南、马鞍 山、濉溪），一个特区（铜陵），9 个专区（阜阳、宿县、滁县、六安、安庆、 巢湖、芜湖、徽州、池州），辖 70 个县。 由于经济建设的需要，也因为管理经验不够成熟，这一时期安徽 地方的行政建制变更频繁。以屯溪为例，1953 年屯溪升为省辖市， 1958 年降为专辖市，1959 年将之划入休宁县，1961 年改为屯溪镇，不 久又升为专辖市，1962 年又升其为省辖市，1963 年又撤消其省辖市资 格，并入休宁县。 第二阶段：“文革” 至改革开放前。 1968 年，安徽省革命委员会成立， 各专、市、县也相继成立革委会。1971 年全省专区改为地区，同年濉溪 市改为淮北市，铜陵特区改为铜陵市，1972 年升芜湖为省辖市，1975 年又恢复屯溪市，增设阜阳市，均为地辖市。这一时期的区划调整，主 要是以区划的名称变化为主，地域的变化不大。 第三阶段：改革开放以来。党的十一届三中全会以来，随着工作中 心转移到经济建设上来，安徽的行政区划又有较大变动。一是实行市 带县新体制。从 1983 年开始，8 个省辖市带了 14 个县，部分经济较发 达的县先后改称为县级市。二是实行地改市。从 1986 年开始到 2000 年结束，8 个地区全部实行地改市，标志着地区这一级省政府派驻机构 正式全部成为一级政府。三是撤区并乡和撤乡并村。1991 年，实行的 撤区并乡工作，将全省 463 个区公所和 3383 个乡镇改并成 1767 个乡 镇。2000 年全省实行农村税费改革全面试点后，撤乡并村工作开始启 动，基层政府级次和规模得到了很大精简。2003 年，又启动了新一轮 - 4 - 撤乡并镇工作。四是城市郊区改革拉开序幕。1990 年，芜湖率先进行 了城市郊区改革，打破了城郊界限，按照地理区位将郊区与市区进行 整合和再分。合肥市也于 2002 年完成了城市郊区改革工作。此外，这 一时期，安徽省还对局部行政区域进行了调整。如，1980 年撤消池州 地区，将所属县分别划入宣城、安庆、徽州三个地区。1988 年安庆地区 地市合并，设地级安庆市，下辖 8 县。同一年，又恢复池州地区，辖东 至、青阳、石台和贵池市和九华山管理处。2000 年，将原阜阳市一分为 二，成立一个新的省辖亳州市。到 2002 年底，全省共有 17 个地级市， 5 个县级市，56 个县，44 个市辖区，220 个街道办事处，1786 个乡镇。 纵观安徽省行政区划的发展过程，在不同时期呈现出不同的特征。 第一阶段行政区划的调整是以地理区位的“重要性” 及开展工作的“适 应性” 展开的，如 1953 年，考虑到屯溪的 经济、文化等因素，将屯溪市 从徽州专区分离出来升格为省辖市。1956 年，为适应农业合作化发展， 撤消徽州专区，所辖歙县、绩溪、黟县、太平、宁国、旌德、休宁、祁门、 石埭 9 县划归芜湖专区，屯溪市由省直辖。撤消宿县专区和滁县专区， 合并设立蚌埠专区，蚌埠市为蚌埠专署驻地，属蚌埠专区管辖。将安庆 市改为县级市，隶属安庆专区。同年，为适应工矿业发展，设立铜官山 市（专区）和马鞍山市（专级），两市均由省直辖。第二阶段则是以政治 需要为主展开的。如将专区改名为地区等，而地域变动不大，资料显示， 只在 1972 年对芜湖市、1975 年对屯溪市和阜阳市进行恢复和升格。第 三阶段则是以减少层次、提高政府运行效率、促进区域经济发展为主 展开的。如 1983 年开始的“市带县” 体制、撤区并 乡以及地改市、地市 - 5 - 合并等，均体现了行政区划调整的经济原则。这也就说明了，画地为牢 式的“行政圈地 ”硬调 整，逐渐被适应经济发 展需要的体制调整所替代。 这是安徽省行政区划变迁给我们的历史启示。 当前，面对全国各地竞相发展，尤其是周边发达省份纷纷打造经 济圈的态势，安徽省也在积极调整经济发展布局，构筑符合安徽省经 济发展的经济圈、经济带。但是，与这种区域经济发展走势相比，安徽 省现行行政区划难以顺应开放性、扩张性和一体化的区域经济发展内 在要求，两者的非协同性尤为突出。主要表现在以下几个方面： 一、行政管理幅度过小，不利于区域经济的资源整合和结构升级。 发挥比较优势，是区域经济发展的根本原则。资源则是安徽区域经济 发展最大的潜力、最大的优势。安徽省拥有丰富的矿产资源，独特的自 然、人文资源，丰富的劳动力资源，便捷的水陆交通资源，较强的科教 资源。在全省现行 17 个市中，基本上都形成了各具特色的区域资源经 济格局。但是，受行政区划幅度过小的影响，安徽省经济区域行政分割 现象较为突出，各地资源很难在更大的范围内流动、配置和整合，资源 互补性不强，产业关联性和升级性较差，资源综合要素效应未得到充 分发挥，最终也影响了各市经济发展速度。这从 2001 年度华东六省市 级行政区划与经济相关指标的一般比较就可看出。 从表可以看出，安徽省省辖市数量最多，但市均 GDP 和地方财 政收入最低，市均国土面积也偏小。也就是说，安徽省行政区域尤其是 市级行政区域管理幅度很小，这在一定意义上制约了市域经济的发展。 因此，如何顺应经济区域一体化需要，推动行政区域一体化，将安徽省 - 6 - 资源比较优势转化为产业竞争优势，将潜在优势转化为现实优势，则 是安徽区域经济发展中需要解决的首位问题。 二、市级行政中心经济功能不强，难以在区域经济发展中起着先 导作用。城市是国民经济的重心，也是区域经济的中心。城市化则是经 济发展水平的主要标志。但是，安徽省现行 17 个市中，六安、阜阳、亳 州、滁州、巢湖、宣城等市是近 10 年来从原来的地区改制而来的，城 市基础设施相当薄弱，工业化水平很低；合肥、芜湖、蚌埠、马鞍山、安 庆、铜陵、淮南、淮北等其他城市，尽管经过几十年建设，城市得到了 很大发展，但由于经济转轨进程缓慢，城市经济总量小，功能不全，辐 射力弱，带动力不强，起不到应有的先导作用。从横向比较来看，安徽 省与华东六省市级行政中心经济功能差距明显（具体见表）。 从表中数据可以看出，安徽前四位城市与江苏、浙江、山东等经济 发达省份前四位城市经济发展差距惊人。江苏、浙江、山东等经济发达 省份前四位城市不仅经济总量大、经济主导地位高（约占全省经济的 1/3）、对地方财政收入 贡献大（约占全省经济的 2/5），城市发展空间也 很大。相反，安徽省四城市经济总量只有江苏、浙江、山东等经济发达 省份前四位城市的 1/4，地方财政收入只有它们的 1/5，国土面积不及 它们的 1/2，城市人口差距也很大，中心城市的带动力显然不强。根据 有关人员的估计，合肥市经济辐射力仅有 10 公里范围。因而，大力发 展中心城市，增强经济中心的先导功能，就成为安徽区域经济发展的 目标取向之一。 三、市管县体制不尽合理，容易引发市域经济与县域经济间的摩 - 7 - 擦。我国实行市管县体制的初衷是为了克服原来城乡之间相互分割的 弊端，通过加强城乡之间的统筹规划，合理配置城乡生产力要素，统一 组织生产和流通，调整城乡产业结构，从而加速城乡一体化进程。按照 这种设想，市管县体制的实行，应该是符合市县经济发展的共同利益。 但是，从安徽省实践结果看，市管县体制并未受到辖县的普遍欢迎。实 行市管县体制以后，由于城市自身发展处于极化状态，城市发展不仅 不能对所属县经济发展产生有效的扩散，推动城乡经济的耦合，相反， 还需要县为城市发展输送资源、并承担城市发展所转嫁的城市发展成 本，这为县所不满。更为重要的是，市县作为相对独立的两个行政主体， 都有各自的利益归属，市为了打造中心城市，往往片面地把县当作自 己的附属单位，人为地把市域经济与县域经济混为一谈，要求县的经 济发展从属于市域经济发展的需要。这就容易造成市管县而不是市帮 县，甚至是“市吃县 ”、“市卡县”、 “市刮县”、 “市挤县” 和“市压县”，更为县 所不满。其结果导致市县在经济发展中必然竞争多于合作，市域经济 与县域经济摩擦也在所难免。 四、乡镇建制不合理，降低了政府管理效率，增加了行政管理成本。 尽管宪法规定将县、乡作为我国五级政权体系的两级基层组织，但 是社会主义市场经济体制的确立和政府职能的转换，县、乡政府的职 能也主要局限在提供一些诸如维护农村公用设施、开展便民服务、办 理公共事务、保障农村安全等公共服务方面。也就是说，完全可以由县 一级政府独自完成的事务现在却分成县、乡两级政府去完成，导致政 府运作效率低下、成本较高。近年来，为了解决这一问题而又能起到回 - 8 - 避乡镇行政建制这个敏感的话题，国家和省级主要采取了两大措施。 一是将原放在乡镇管理的一些机构纷纷上划，作为县级有关部门的分 支机构。据初步调查，目前已经上划到县以上管理的机构不仅包括教 育、医疗等公共服务部门，还扩展到包括质量监督、工商、司法、税务、 土地等最主要的执法部门，今年安徽省在和县等 9 个县试点的“乡财县 管” 改革 试 点，再次把 乡镇财政所（农税所）上划到县财政管理。由此可 见，作为基层一级政府最基本、最主要的公共事权和财权已经脱离了 乡镇政府的管理范围，乡镇政府已经成为一个“空壳” 。二是大力压缩 乡镇规模。针对乡镇机构臃肿、人浮于事、财政供给负担加重等情况， 1999 年以来，安徽省在开展乡镇财政解困工程和农村税费改革过程中， 大力精简乡镇机构和财政供给人员，开展新一轮撤乡并村工作。这两 方面的措施虽然没有触及乡镇行政建制问题，但却把乡镇行政建制问 题暴露得更加引人关注。 当然，在上述几个普遍性的问题外，还存在一些个性问题。一是个 别行政网络与经济网络错位。如凤阳县离蚌埠市仅 23 公里，离滁州市 却有 127 公里。蚌埠市城市发展已扩散到了凤阳边界，离凤阳县城仅 10 公里，但凤阳县属于滁州市管辖，使得凤阳与蚌埠的经济一体化被 嵌入了一道无形的屏障，阻碍了两地经济发展。再如，萧县、砀山,处于 淮北市的正北边，属于淮北市的经济腹地，但两县不归淮北市管辖。二 是个别行政区边界犬牙交错。如八公山分属淮南、六安管理就是市际 边界上最明显的例子。三是飞地插花问题。如黄山区与黄山市区不连 片，中间隔着休宁、歙县，两者相距 100 多公里；怀宁铜矿所在地则属 - 9 - 铜陵市管辖。 行政区划改革是一项战略性、复杂性的系统工程。联系到安徽省 实际，根据历史经验和国内外经验和模式，安徽省在进行具体行政区 划改革时应遵循以下基本原则：一是要坚持积极改革和相对稳定相结 合。要正确处理好改革、发展与稳定的关系，大胆创新，慎重决策，尽 量把改革方案做实、做细，最大限度地减少改革的震荡。二是要坚持方 便管理与提高政府效能相结合。要根据层次幅度关系理论，制 定出一个科学的管理层次和幅度的政区结构体系，切实提高行政效能。 三是要坚持行政区与经济区相协调。一方面，行政区的设置与调整必 须尽可能地与经济区相协调，以便于组织经济运行；另一方面，经济区 域的培育和划分也应该与一定层次行政区相对应，以便于实施经济区 的规划，实现行政区与经济区两者的统一。四是要坚持合理开发与保 护自然生态资源相结合。安徽省地形地貌多样，各地自然条件 和国土资源和生态环境差异很大。行政区域的划分应尽可能地考虑与 国土自然生态区域保持一致，实现社会经济可持续发展。五是 要坚持科学规划和稳步推进相结合。要在广泛、深入开展调查研究、尊 重历史、顺应民意的基础上，科学论证，周密谋划，合理布局，分步实 施，整体推进，保证行政区划调整工作取得实效。 根据上述指导思想和原则，安徽省行政区划调整的总体思路是： 减少层次，扩大幅度，强化中心，合理布局，形成层次合理、结构优化、 功能完善的行政区划体系，促进安徽省加快发展、富民强省、全面建设 小康社会的进程。在具体步骤上，考虑到安徽省经济发展战略目标的 - 10 - 阶段性和行政区划改革的复杂性，行政区划调整拟分近期和远期来构 想。 一、行政区划调整的近期构想 近期行政区划调整就是要服从和服务于区域经济发展战略的总体 要求，抓好中心、扩大空间，为区域经济发展营造良好的体制环境和地 域环境，激发区域经济发展新活力。具体来说，就是要根据区域经济发 展的非均衡性和梯度推移性，结合安徽省城市区位、经济差异，重点抓 好合肥、蚌埠、芜湖、黄山四大中心的行政区划调整工作： 、调整蚌埠行政区划，打造皖北区域经济中心新亮点。皖北 6 市 是安徽最大的人口聚集地，其人口总量约占全省的 43%。但是，这几年 来，合肥崛起、皖江开发成为安徽经济发展的主旋律，而皖北却一直游 离于发展的主战场之外，使得皖北在全省经济所占的份额不高，2001 年 6 市 GDP 占全省的比重不到 30%。造成皖北经济发展缓慢的重要 因素之一，就是皖北发展缺少中心城市。也就是说皖北的振兴需要中 心城市的带动。 综合比较，蚌埠则是皖北唯一能够承担中心功能的城市。蚌埠滨 临淮河，京沪、淮南铁路,正在建设中的宁西铁路、京沪高速铁路，合徐、 界阜高速公路等在此交汇，是目前安徽省北方最大的交通枢纽，在近 代历史上也是皖北的商贸中心。近年来蚌埠经济发展相对滞后，影响 力减弱，但其区位优势和综合经济实力仍是皖北其他城市无法替代的。 加快蚌埠中心城市发展已成为有关方面的共识。省委、省政府在 - 11 - 加快皖北地区经济发展的意见中也已明确提出要把蚌埠建设成为皖 北加工、商贸、科技中心城市。目前，蚌埠经济发展已经从城区向外扩 散，新城区开发、高新技术区已分别往东、西拓展至凤阳、怀远县界， 但是城郊分割型的城市结构不仅阻碍了城区发展，而且也使蚌埠的整 个空间发展受阻。从城区看，蚌埠市是全国为数不多的、所谓“蛋白” 包 “蛋黄” 的“同心圆”式的 传统城区行政区划 结构。目前市中心三个城区 的总人口为 77.2 万人，但土地面积仅为 71.9 平方公里。从蚌埠的整个 空间发展看，淮河北岸为河流冲击沙质地貌，不宜进行大规模城市基 础设施建设，因此，蚌埠唯有向东、西扩张，将凤阳县、怀远县纳入整 体发展规划。实际上，凤阳县与蚌埠已经在经济、社会、文化等方面融 为一体。但凤阳却归滁州管辖。怀远县虽为蚌埠管辖，但其作为独立的 行政建制，发展规划难以与全市统一协调。 因此，调整蚌埠行政区划，要在实现城郊合一的基础上，将市区面 积向外延伸，把凤阳县直接划归蚌埠管辖，并将凤阳县、怀远县同蚌埠 相邻部分直接划为市辖区，做大做强蚌埠市域经济。 、再造新合肥，加速现代化大城市建设。作为安徽的省会，合肥 肩负着自身发展和带动全省发展的双重功能。目前，合肥成为全省综 合实力最大、竞争力最强的城市。但是，合肥经济发展尚处于欠发达阶 段，与现代化大城市建设的要求差距较大。2001 年，合肥 GDP 在全国 27 个省会城市仅位居第 18 位。更主要的是，合肥经济发展的后发优势 并不明显，无论是在对外交通联系、区位、吸引外资，还是在以科技等 为主体的经济综合竞争力等方面。为切实体现现代化大城市的内涵， - 12 - 加快合肥建设步伐，必须要有大思维、大手笔，拓宽发展视野，寻求发 展空间，再造新合肥。一方面，要引湖入城，营造合肥区位优势。也就 是将现属巢湖市管辖的一部分划归合肥，建立合肥港，打通合肥对外 交通新脉络。 （巢湖市居巢区和庐江县划归合肥市）这样也有利于合肥 统筹规划沿湖经济，把合肥建设成为现代化的滨湖园林城市。另一方 面，要发挥科教优势，提升合肥核心竞争力。也就是要以建立中国科学 城为契机，将处于合肥西、南面的属于长丰、肥西的一部分乡镇划为合 肥， （长丰县撤县划归合肥两个区）再造合肥新市区，并推动中国科学城 与两大开发区的技术合作与嫁接，将比较优势转化竞争优势，真正把 合肥打造成国内外重要的制造加工业基地、国内重要的高新技术研究 和产业化基地和教育产业化基地，为合肥经济发展增添新的增长点。 再者，还可以进一步将巢湖、三河、紫蓬山、万佛湖纳入合肥管辖范围， 与市区的包公祠、逍遥津、李鸿章故居遥相呼应，提升合肥旅游品位， 以大旅游带动大经济，并把合肥打造成为国内重要的旅游文化基地。 （六安市舒城县划归合肥） 、实施东扩西进，将芜湖培育成皖江经济的“龙头”。皖江地区因 其独特的地理优势，成为安徽经济接受长江三角洲经济辐射和产业转 移最强的区位。按照区域经济发展中心理论，综合马鞍山、芜湖、铜陵、 池州、安庆等市在地理、交通、经济基础、对外开放度等因素，芜湖具 备成为皖江经济带“ 龙头” 的必要条件。近几年 芜湖自身的发展也充分 证明了这一点。据资料分析， “九五” 期间 ，芜湖 GDP 年均增长 14%，财 政收入和固定资产投资年均增长 19%，不仅在五市中增速第一，而且 - 13 - 在全省位居首位。芜湖经济发展已经实现了新的起跳，向外发展尤其 是向西的内生性扩张十分强劲。就其区位优势而言，应以西进为主、东 扩为辅。东扩就是将芜湖县的一部分划为市辖区，以扩大发展空间，开 发新市区；西进就是借鉴重庆、武汉、南京等地跨江而治的成功经验， 最大限度利用江北岸线资源，建设物流中转基地，发展大排水、重化工 等沿江工业经济。经省政府批准，芜湖市政府在“九五” 规划中，就已在 长江北岸规划了约 40 平方公里沿江工业园区，但由于长江北岸的无 为县、和县归巢湖管辖，致使规划无法实施。从现实状况看，一方面， 开发长江北岸需要很大投入，巢湖市没有资金实力；长江岸线资源不 归属巢湖，巢湖市不能利用长江北岸的区位优势；另一方面，芜湖市不 仅拥有长江岸线资源，而且可以充分利用芜湖市现有供水、供电等经 济发展平台，加之芜湖长江大桥、合巢芜高速公路的修建，使其有资金、 有能力、有条件开发长江北岸。近两年，中石油等一些特大型企业已与 有关方面洽谈在长江北岸投资发展意向，但皆因行政区划制约，使得 计划迟迟不能落实。因此，应抓住东部有关产业向中西部转移的历史 机遇，尽快调整行政区划，将无为县、和县划归芜湖管辖，并将其沿江 一部分乡镇划为芜湖市辖区，连同二坝成立芜湖北区。 “芜湖北” 这一称 谓在以前就为各方面所认同。这样，有利于芜湖市统一规划、统一管理， 开发皖江。 、恢复黄山原有建制，打响“徽”字和黄山两张牌。皖南是安徽省 人文、旅游资源积聚地，既有以黄山、齐云山、太平湖、九华山等为主 体的自然风景旅游资源，以及牯牛降、清凉峰两个自然保护区，又有旌 - 14 - 德、绩溪、歙县、屯溪、休宁等博大精深的徽文化资源。丰富的旅游资 源不仅使皖南成为我国旅游观光休闲基地和国际性风景与文化旅游胜 地，也成为皖南经济的重要支柱。而旅游资源开发应是山水与文化的 交融发展，实现休闲游、观光游、文化游，才能丰富旅游的内涵，提高 旅游品味，进而形成产业链条，带动相关产业更大的发展。先前，为了 打黄山牌，将徽州地区改成黄山市，将旌德、绩溪划归宣城管辖，将小 黄山市改成黄山区，不仅导致黄山旅游“早来晚归” 现象，弱化了旅游 综合效应，还导致了顾此失披，抹杀了徽韵。近来，为进一步振兴和重 构长三角旅游业，国家有关部门和相关地区已开始着手研究将长三角 打造成世界级著名旅游目的地，形成长三角旅游经济圈，并将黄山市 纳入其中，初步形成“15+1”长三角旅游城市协作机制，并提出要利用 空间上的整体性、文化上的同源性、资源上的互补性，打造旅游“金三 角” ，推 进经济 一体化。 为适应形势要求，抓住发展机遇，挖掘发展潜力， 真正实现徽文化与黄山的融合，打响“徽” 字和“黄山”两张牌，从根本上 提升旅游品位，发展旅游经济，必须对现行黄山市区划进行重新调整， 取消现行黄山市建制，设立徽州市，相应调整区、县管辖范围。 在构造上述“四大中心 ”时，需要对现行行政区划中存在的个 别问 题加以解决。一是将砀山县和萧县划归淮北市。淮北建市历史较早，经 过多年的发展，城市辐射能力强。但淮北目前仅带一个濉溪县。由于受 到地域空间的限制，淮北城市的发展在空间上受阻。将砀山县和萧县 划归淮北市，既符合经济地理的原则，有利于淮北发展壮大，也有利于 砀山、萧县更好地接受淮北市的经济辐射，加快自身发展。二是将寿县 - 15 - 和长丰县北部划归淮南市，推进淮南城市产业多元化。淮南是新兴的 能源城市。煤电产业一直是经济的主导产业。但是能源的不可再生性 和价格的低迷，导致淮南城市经济在徘徊中前进。近几年来，淮南依靠 八公山豆腐，开展文化搭台、经济唱戏，塑造城市形象，推动城市产业 多元化。而寿县县城距淮南八公山区仅几公里，长丰县县城距淮南大 通区也仅十余公里。将寿县、长丰县北部一部分并入淮南市后，有利于 淮南统一规划，开发历史名山八公山，更有利于淮南打出更大的旅游 牌，开发古寿州，以旅游带动淮南新一轮产业结构调整，推进产业多元 化，促进区域经济发展。 二、行政区划调整的远期构想 按照党的十六大报告要求和安徽省全面建设小康社会的战略部署， 到 2020 年安徽省基本实现工业化，建成完善的社会主义市场经济体 制和更具活力、更加开放的经济体系，形成行为规范、运转协调、公正 透明、廉洁高效的行政管理体制。同时，合肥、马芜铜等地区率先实现 现代化。按照这一总体要求，从现在开始，在着手对行政区划进行近期 调整的同时，还要顺应形势，着眼长远，遵循行政区划演变的发展规律， 减少级次，扩大幅度，谋求安徽行政区划新的布局。 、整合市县规模。减少数量、扩大幅度是市场经济体制下行政区 划发展演变的一般规律。考虑到安徽省全面建设小康社会的战略步骤， 以及各区域经济版块在功能、区位、资源、环境等方面的差异，有选择 地加大中心城市的建设力度，形成若干个区域经济增长极，发挥其在 安徽省经济发展中的扩张效应，显得尤为必要和迫切。根据行政区与 - 16 - 经济区相适应的原则，对现有的行政区进行整合也实属必然。从省辖 市来看，可将安徽省现有 17 个省辖市整合成 11 个左右，如撤消巢湖 市，一部分并入合肥、一部分划归芜湖，将芜湖市与马鞍山市合并、铜 陵市与池州市合并、淮北市与宿州市合并等；从县级来看，一方面可根 据中心城市发展的需要，将中心城市的周边县改为市辖区，力争 11 个 中心城市城区面积和人口成倍增长；另一方面，再根据规模适度原则， 对一部分县进行整合，力争将现有 61 个县整合成 40 个县左右。 、取消市管县体制。为加快县域经济发展步伐，适时取消市管县 体制，真正体现管理上放权、改革上放手、政策上放活、发展上扶持的 要求，赋予县级在发展县域经济上的更大自主性。取消市管县体制后， 市、县在法律上平等，但在行政上实行分等。具体考虑，可以根据各自 人口、经济规模等的差异而分成若干等级，各等级的机构设置和人员 编制乃至干部待遇均有所不同，以强化市、县政府在发展区域经济中 的责任。 、取消乡镇建制。在做好全省乡镇区划调整的同时，以现行县级 行政中心和 200 个中心镇为基础，对现有乡镇进行适度合并，将乡镇 再次精简到 1000 个左右，并将其改为市、县派驻机构，承担诸如财贸 经济、公共事务管理、科学文化、社会治安综合治理等职能。按照“小政 府、大社会” 的发展 趋势，培育乡镇社会自主管理机构，提高乡镇社会 自我管理能力，实行乡镇政府管理与社会自主管理相结合。 三、行政区划调整的预期效果 预期效果有： - 17 - 一是拓展中心城市发展空间，带动全省经济快速增长。实施行政 区划调整近期构想，调整市管县范围，增加四大中心市区面积。一方面， 可实现安徽省行政区与经济区基本耦合，在一定程度上解决目前制约 安徽省经济整体发展的行政区与经济区非协同性矛盾。另一方面，扩 大了城市用地与功能重组的空间, 使四大中心城市行政区划与城市总 体规划趋势基本相一致，为实施城市总体规划清除了空间上的障碍； 并将增加投资、扩大消费；增强经济实力, 提高综合竞争力；释放中心 城市的物资流、信息流、人才流、资金流等有效载体作用；施展其经济、 文化、商贸、交通的中心功能，使其成为安徽省经济发展的增长级，辐 射周边、拉动全省，掀起安徽省经济发展新一轮高潮，加快实现全省经 济跨越式发展。 这里，以四大中心行政区划调整前后相关指标对比（具体情况见 表），说明其在安徽省社会经济发展中的作用。 从表 3 可以看出，实现四大中心行政区划调整目标，将使城市面 积扩大四成，市区人口增加一倍，GDP 翻两番，约占全省 GDP 的 1/3。 二是减少政府管理级次，提高政府管理效能。按照上述方案，将现 行的四级制的行政区划、四级制的地方行政管理层次改为省、市或县 两级制的行政区划，省、市或县两级制的地方行政管理层次。这样减少 了两个行政管理层次，进一步理顺了省、市、县三者纵向行政管理关系， 有利于加强省委、省政府与市县相互沟通，加大省委、省政府战略决策 和宏观调控政策贯彻力度，减少决策执行过程中的偏差，推动安徽省 - 18 - 区域经济发展。另一方面，市、县分等和整合后，各自的功能定位更加 明确，使市、县政府管理的自主性和能动性大大增强，减少了相互扯皮、 相互推委的现象，行政管理效能将得到进一步发挥。 三是精简政府机构，降低行政管理成本。如果按照现行市、县、乡 镇政府规模和支出标准，上述调整将使行政管理成本大大降低。以 2001 年有关统计资料分析测算，省辖市、县及县级市、乡镇行政区划 调整后，将降低行政管理费支出 40%，节约财政资金累计达 30.44 亿 元（具体见表），约占全省地方财政收入 16%。 四是加速农村劳动力转移，推进安徽省城镇化进程。调整中心城 市行政区划，整合市县规模，适度撤并乡镇，取消乡镇建制，进一步扩 大了大中城市空间规模，集聚了人、财、物等生产要素，加快了大中城 市和小城镇发展，促进了产业非农化，加速农村剩余劳动力转移，增加 大中城市和小城镇人口，有利于提高城镇人口占全省人口的比重，加 快实现安徽省城镇化发展战略和全