全市水管单位体制改革效果分析

全市水管单位体制改革效果分析 主持人：市水利局党委副书记、副局长 胡生国 根据国务院关于水利工程管理体制改革实施意见和 湖北省水利工程管理体制改革实施方案的改革内容要求， 目前襄樊市 124 个水管单位定性定编基本完成，2008 年度水 管单位人员基本支出、工程维修养护经费部分到位，职工以 养老保险为主的“五 险” 参保大面积履盖，以“两部制”为核心 的水价政策基本落实，单位内部竞争上岗、优化组合制度已 经全面实施，同时，人事分配制度改革、事企分开、管养分离 等内部改革稳步推进，水管单位开始向良性发展轨道迈进。 总的看，收获不小，问题不少，难题仍在，巩固成果和深化改 革工作任重道远。 一、改革历时六年，终有结果 我市水管体制改革工作从 2003 年 4 月开始，2008 年 12 月一次性通过省政府考核验收，通过改革实践，不仅给水管 单位职工带来实惠，更促使我们的水利事业长足发展。 第一、进一步明确了水利作为经济社会发展的基础产业 地位和重要作用。通过这次改革，进一步明确了水利作为经 济社会发展的基础产业地位和重要作用。明确了水管体制改 革对于农业乃至于整个国民经济，都是一件功在当代利在千 秋的大事，改革的成败事关水利事业的兴衰，直接关系到已 有水利基础设施存废与运行；关系到水管单位的生存与发展。 改革的结果必然影响着经济社会的可持续发展。而襄樊又是 一个水利基础设施规模庞大，旱涝灾害频发的地区，水利及 水管体制改革对本地区的发展影响更加凸显。 第二、找准了长期以来水利设施及水管单位运行管理中 存在的问题。我国是水资源相对短缺的国家之一，人均占有 水资源量仅有 2200 立方米，为世界人均水资源占有量的四 分之一。建国以来虽然兴修了大批水利工程，形成了数千亿 元的水利固定资产，其防洪、排涝、灌溉、供水、发电的社会 效益和经济效益日益显现，但是水利工程管理中存在的问题 也日趋突出，在襄樊超过 90%水利设施功能萎缩退化，50% 以上的水利设施长年失修，约 30%的中小型水利设施报废， 几乎 100%水管单位不能按时全额发放工资，水利系统职工 人均工资与社会平均工资差距越来越大，职工队伍不稳，单 位不能正常运转，有不少单位，人去楼空，水利设施无法运 行，国家前期在水利上巨额投入的人力物力化为乌有。 第三、追溯了产生这些问题的根源。导致上述问题的根 源主要是工程管理体制不顺、水利工程管理单位机制不活、 工程运行管理和维修养护经费不足、国有水利经营性资产管 理体制不完善等。 第四、制定了解决这些问题的指导思想、基本原则和方 法步骤。这些问题要从根本上解决，只能靠走水利工程管理 体制改革之路，通过改革市场经济体制下不利于水利工程管 理的体制性、机制性障碍，提高水利工程管理水平，确保水 利工程安全运行和长期发挥效益。鉴于此，国家体改委从 2000 年开始，组织有关部委，经过一年多的调研、酝酿、论证， 2002 年 9 月，出台了国务院办公厅转发国务院体改办关于 水利工程管理体制改革实施意见的通知（国办发200245 号） 。为贯彻实施意见，2003 年 8 月省政府出台了湖北省水 利工程管理体制改革实施方案（鄂政办发200397 号），市 政府 2003 年 12 月也出台了襄樊市水利工程管理体制改革 实施方案（襄樊政办发200385 号）。2004 年 7 月底，水利 部、财政部联合以水办2004307 号文正式颁发了水利工程 管理单位定岗标准（试点）和水利工程维修养护定额标准 （试点），作为水利工程管理体制改革的重要配套文件。这些 政策和文件为解决这些问题确立了指导思想、基本原则和方 法步骤。 第五、摸清了水管单位基本家底及水利设施运行现状。 襄樊市是水利大市，全市境内共有大小河流 649 条，已建成 堤防 518 公里，水库 845 座，灌溉泵站 2226 座，机井 4092 口，堰塘 8 万多口，蓄、引、提水能力达到近 45 亿立方米，有 效灌溉面积近 27 万公项。全市水利系统共有企事业单位 179 个，职工总数 6994 人，其中水利工程管理单位 124 个，在职 职工 5155 人。 第六、确定了公益性水利设施运行和维护由公共财政负 担的基本构架。长期以来，公益性水管单位基本按计划经济 管理体制模式运作，体制不顺、职责不清、机制不活，人员及 公用经费一直没有纳入同级财政预算拨款范围，其经费来源 主要靠自己创收、截留工程款、临时安排事业费、临时解困 扶助费等。随着水利建设项目管理制度的逐步完善和规范， 这些经费的使用将受到限制，经费来源渠道日益狭窄。按照 国家有关财政政策规定， “水利的公益性和基 础性，决定了其 必须纳入公共财政供养范围，决定了其主要经济来源为财政 支付。 ”因此，这次改革 应 在合理确定经费 数额的情况下，将其 纳入政府同级财政预算之中。这一政策规定在我市得到初步 认可。按照改革实施方案，对 124 个水管单位按照纯公益性、 准公益性和经营性进行分类，其中，纯公益性事业单位 11 个 （堤防管理单位 10 个，泵站管理单位 1 个）；准公益性单位 113 个（水库管理单位 92 个，泵站管理单位 14 个，灌区管理 单位 8 个）。对水管单位公益性岗位参照水利部水利工程管 理单位定岗标准进行测算，我们本着行政岗位压缩、管理岗 位合并、运行岗位确保和因事设岗、以岗定责、以工作定员 的原则进行定岗，按照一人多岗、一岗多责、从严从紧的要 求进行定员，在此基础上进行定编。截止 2008 年 12 月，124 个水管单位全部由机构编制部门下发定编文件，共核定全额 拨款事业编制 1477 名。其中，市直 5 家水管单位核定公益性 全额拨款岗位 209 人，对长期承担公益性职能的市直防汛机 动抢险队一次性核定了 10 人的全额拨款编制，解决了历史 遗留问题。 第七、部分水管单位得到了政府一定的财政补贴，水管 单位及水利设施运行状况有所改观。改革之前，无论纯公益 性单位，还是准公益性单位，经费渠道全部定为自收自支， 全市的市、县两级地方财政每年用于水管单位基本支出的经 费仅 184 万元。堤防管理单位依靠收取河道采砂管理费、河 道堤防维护费维持运行，水库、灌区、泵站管理单位主要经 费来源为供水水费和水力发电收入。由于在汉江采砂上实施 限采和禁采、农村税费改革和农业产业结构调整，行政事业 性收费骤减，供排水水费下降，加上人员包袱沉重，致使水 管单位经费严重不足，工资福利无法兑现，职工队伍不稳， 工程运行维护困难。改革前县（市）区堤防管理单位年均工资 在 7000 元左右，水库、灌区管理单位年均工资只有 5000 元 左右，改革后，政府承诺：公益性管理岗位人员基本支出全部 纳入财政预算；纯公益性水管单位维修养护经费进入财政预 算予以保障；准公益性水管单位维修养护经费根据水管单位 的实际情况，通过财政补贴、收入抵顶或经营收入等多种渠 道解决根据 2008 年的实际财政支出情况，市、县两级对水 管单位的财政拨款比改革前净增约 1000 万元。通过改革，集 中解决了过去长期拖欠的职工工资和社保费用。 第八、水管单位内部改革全面启动，新体制新机制正在 逐步建立之中。 1、冗员得以精减。 改革前全市实际上共有纯公益性、准公益性水管单位 128 个，通过改革单位数量合并调整到 124 个，全市水管单 位原有在职职工 5155 人，改革安置后，通过生产经营、自谋 职业、内部退养、清退临时工等措施妥善安置，在职职工减 少到 4893 人，其中公益性岗位人员总量减少到 1477 人。市 直河道局成立后，机关人员从 95 减少到 23 人，其余人员全 部充实到管理一线。 2、职能得以整合。 以市属堤防系统改革为例：市直河道堤防管理机构在改 革前有汉江修防处和市堤防处两个单位，两个单位互不隶属， 襄城区、樊城区的河道堤防管理在改革前一直实行区与镇两 级分散管理，区设堤防处，镇设堤防所，处与所也无隶属关 系，管理职责、事权划分不明确。经过改革，市直两个河道堤 防管理单位合并组建河道堤防管理局，襄城区、樊城区所属 镇的堤防归并到各自堤防处，理顺了堤防管理机构，明确了 管理职责。 3、管理模式得以规范。 通过改革促使水管单位建立健全工程管理、防汛值班、 绩效考核、安全生产、财产管理等各项规章制度，工程运行 管理得到加强，保证了水利工程安全运行。 4、职工队伍得以稳定。 通过核定岗位，明确职贵，竞争上岗，绩效考核，将符合 岗位条件、具备一定管理能力和专业技术水平的人员选配到 管理岗位上来，改变了过去因人设岗、平均主义、人浮于事 的状况。新进人员将面向社会进行公开招聘，使水利工程管 理队伍结构进一步优化，人员素质得到提升。给现有人才以 发展空间，为引进人才提供了良好的环境，从而稳定了职工 队伍。 二、存在主要问题，带有共性 一是认识跟不上，思想有阻力。这次水管体制改革工作 中，在不少地方都有这样几种模糊认识：一是认为这是水利 部门的事；二是认为水管体制改革和事业单位改革的方向背 道而驰；三是改革一阵风，谁先谁吃亏；四是改革矛盾多，能 躲则躲。因此在不少部门甚至是水利部门，有些领导甚至是 水利部门领导对水管体制改革工作的认识跟不上，甚至是有 抵触情绪。 二是领导不重视，缺乏推动力。领导对此项改革的认识 跟不上，措施不到位，普遍存在等待观望思想。有的地方始 终没成立领导小组，没有工作专班，还有相当一部分应改单 位的一直没认真搞“ 两定 ”，没有做“两费” 测算，直到验收前 才照葫芦画瓢。 三是政策把握不准，操作不够规范。有的地方视水管体 制改革为儿戏，文件不保管、不学习，政策精神没吃透，经费 测算不科学，定性不准确，定编概念模糊。操作中漏洞百出。 四是在定性定编、经费核定等关键环节上走形变样，使 后续改革无法正常进行。有的地方为了减轻财政负担，在编 制上有经费，核定上根本不考虑测算数据和单位实际情况， 从测算数的最低值，到最低值的 70%，再到 50%，直至不足 30%，一再 压缩和减少，致使水管单位的后续改革根本无法 进行。 五是地方财政困难，改革成本无法消化， “两费” 落实难上 加难。仅就我市而言，经市、县两级水管体制改革领导小组 办公室测算，并经当地财政部门核定公益性人员基本支出 2283 万元，上报省的数据为：2008 年度拨付到水管单位 2009 万元，占应拨付的 88%。实际到位不足 30%，核定各类工程 公益性部分维修养护经费 2443 万元，上报省的数据为：2008 年度拨付 1887 万元，占应拨付的 77%，实际是基本没有这类 资金到位。 六是求稳怕乱思想严重，水管单位内部改革流于形式。 在水利部门，从水管单位到主管部门都不同程度的存在求稳 怕乱的思想，有的领导“拖” 字当头，一拖几年不动作。更有甚 者，个别县水利局长在上级督办时竞公然表示只要经费，不 搞内部改革。 七是迫于压力，弄虚作假；整体联动，蒙混过关。为促进 全省水管体制改革工作，省体改领导小组按照国家有关要求， 以鄂水体改20051 号文件明确了水管体制改革的多项具体 激励措施：从水利部到水利厅，从基建项目专项资金到事业 费补助各个方面都与水管体制改革挂钩，如：“将水管体制改 革进程与水利投资安排直接挂钩，强化激励机制，保证水管 体制改革顺利进行” 、“各地在申 请中央 补助资金的同时，必须 同时上报经地方政府或政府有关部门（编制、财政和水利）批 准的该水管单位体制改革方案”、 “凡申 请省水利基建投资安 排建设的项目，其水管单位改革方案还未经批准或改革进展 滞后的，将视情不予安排年度投资计划” 、“对属市（州）管理的 水管单位改革进展滞后的，将减少水利事业经费的安排”。上 级奖罚政策压力直接针对水利部门和水管单位，而地方政府 表面上支持，实际上或是想少增编制、少出钱，或是不增编 不出钱，甚至是只从水利项目中套出资金为政府所用，并且 要求水管单位和水利部门在水管体制中不落后，不出问题， 不受惩罚。迫于两方面的压力，水管单位和水利部门只能一 起弄虚作假，财政、编制部门和地方政府整体联动，蒙混过 关。 三、分析问题根源，事出有因 1、水管体制改革政策在总体设计上存在缺陷。首先是文 件的出处级别低。作为一项涉及面广，问题矛盾多的一项基 础性改革，应由中央和国务院出台文件，并由各级党委政府 来直接推动实施。其二是改革配套政策不完备。这项涉及各 级编制问题的改革，中央及各级地方编制部门没有配套文件， 使编制问题成为整个水管体制改革的瓶颈。其三是奖罚的对 象错位。这项改革的直接对象是水利系统，长远受益对象是 整个社会，是一个功在当代利在千秋的大事，自然应由各级 党委政府承担责任，把水利部门当作奖罚对象严重错位。其 四是奖罚方式畸形。水管体制改革目的是为了解决水管单位 和水利设施运行中长期积累下的困难和问题，以促进水利事 业的健康全面平衡快速发展，而水管体制改革的好差与水利 项目和资金投入挂钩，无异于嫌贫爱富，改革好者景上添花， 改革差者落井下石。这些政策设计上的缺陷是水管体制改革 中遇到诸多问题的根源。 2、认识上出现的不足根源在于干部政绩观偏差。水管体 制改革好象跟干部政策风马牛不相及，但仔细端量却紧密相 关。由于考核方式和考核内容的局限性，使得水管体制改革 的好与差和干部的升降无任何关系；政绩观异化和短期行为 使不少党政官员对水管体制这项费力见效慢，投入不见利的 事不感兴趣，甚至是避之阻之。 3、经费问题表面上看是中央和地方都重建轻管，本质上 还是一个不正常利益分配问题。每年中央和地方对水利都有 很大的资金投入，并且都放在新建项目上，极少用于管理和 维护，为什么会出现这种“买得起马而置不起鞍” 的现象呢？ 原因应在于两种资金投入方式和原则不同，新建项目资金流 向是随意的，相对集中，非透明的，资金流到何处是各地各 单位努力争取的结果，在这样一种资金流动过程