建国60年农村土地制度四次变革的产权分析

建国 年农村土地 制度四次变 革的产权分 析 作者:顾钰民 浏览次数:470 发布时间:2009-11-05 文章来源: 当代世界与社会主义2009 年第 4 期 内容提要建国 60 年我国农村土地制度经历了四次变革，中。 内容是通过改变农村土地的产权关系，一方面最大限度地实现农民 对土地的产权，另一方面不断推进农业生产力和农业现代化的发展。 农村土地制度变革的实践及在此基础上实现的理论创新，开创了中 国特色社会主义集体经济发展的独特道路，并成为中国特色社会主 义经济理论的重要构成内容。 关键词土地制度 变革 产权关系 建国 60 年我国农业和农村的发展始终与土地制度的变革相 联系，土地制度变革的内容是土地产权关系的调整，实质是如何实 现农民对土地的财产权利。建国 60 年我国农村土地制度的四次变革， 清晰地显示了这样一条改革探索的思路：如何在坚持农村社会主义 集体经济的前提下，最大限度地实现农民对土地的产权，使农村的 土地产权关系既能够充分调动农民的生产积极性，又能够符合现代 农业发展的要求。 一、土地改革的产权分析 农村土地制度改革总是涉及到两个方面的目标：一是通过改 变土地产权关系，满足不同经济主体(国家、集体、农民个人)的利 益要求，规范它们之间的利益关系，以充分调动各经济主体，特别 是农民的生产积极性。二是通过调整土地关系，使土地制度能够更 好地符合规模经营和现代农业发展的要求，以推进农业生产力发展 和农业现代化进程。但是，土地制度改革的实际效果并不总是理想 的，不同经济主体利益关系的处理与农业现代化发展之间也不总是 同步的，有时甚至是相矛盾的。一种土地制度的建立，离不开当时 的社会历史条件和既定指导思想的影响，从这一意义上说，土地制 度的变革又和一定历史发展阶段相联系，是伴随实践发展和理论创 新不断演进的过程。 新中国建立以后，新生的政权面临的最重要任务就是迅速恢 复生产，为国民经济发展提供基本的物质条件。在农村，恢复生产 最简单的办法是使农民能够获得土地，实现与土地的结合。要使农 民能够获得土地，就必须对土地制度进行改革，把地主手中的土地 分给农民，“实行农民的土地所有制”。建国之初，党在农村的政 策就是实行土地改革，把土地分给农民。农民分得了土地，实现了 自己的利益和愿望，当然具有极大的积极性。这对农业生产的发展 起到了极大的推动作用。 从土地改革以后农村土地制度的基本关系来看，土地制度的 基本性质是农民的小私有制。这种土地制度决定了农民是农业生产 的主体，家庭是农村中的基本经济单位，分散的农民与国家之间没 有一个中间层次的组织，农业生产是建立在分散的小农经济基础上 的。农村土地制度的这一特征，从产权关系上看，体现的是新民主 主义的性质;从生产力性质上看，体现的是传统的小农经济。但同时 又必须看到，当时实行的农民土地所有制并不是一种完整的农民土 地私有制。 首先，土地改革后的农地制度与真正的小农土地私有制还有 较大的不同。其中最突出的是政府对土地制度有着很大的政策干预 权。土地改革的政策是由政府制定的，农民分到土地后，对土地拥 有的权利也要受到政府政策的影响，并不完全具有排他性的土地私 有权，如对土地的自由支配和契约权。 其次，农民得到的并不是全部的土地产权，主要是土地的使 用权。他们根据自己的身份从政府手中得到土地使用权，这种土地 产权是由政府分给农民的。在政府与农民之间，政府实际上比农民 对土地具有更大的权力，或者说，政府掌握着土地的最终所有权， 在土地产权关系上，农民的地位是低于政府的。 土地改革形成的以农民土地所有制为基本特征的产权关系， 实现了中国农村土地关系的历史性变革，改变了封建阶级的土地所 有制，农民个人成为土地的主人，较好地解决了农民对土地的要求， 满足了农民对自身利益的诉求。这种土地产权关系，一方面突出了 农民在土地产权中的主体地位;但另一方面，农民所拥有的土地权利 又在政策的有效控制之下，这种土地产权关系是否发生变化主要取 决于政府，而不是农民个人。这是由中国的具体国情和当时的历史 条件所决定的。 从土地改革以后的土地产权特点与农业生产方式的关系来看， 这一土地制度变革并没有为农业生产方式的转变提供土地制度的条 件，农业生产仍然是传统的小农生产方式。农民的土地所有制一方 面把集中在地主手中的土地分给农民，其结果一定是土地的分散化; 另一方面，单个农民的经济能力非常弱小，根本无力对农业生产进 行投入，只能在没有技术进步推动的状况下，靠自己的手工劳动来 延续农业生产的发展。土地的分散化和弱小的农业经营主体(家庭) 这两个因素的结合，决定了土地改革尽管较好地解决了农民的利益 要求和生产积极性，但是对农业生产力进步所能够起到的作用却十 分有限，并且使这种传统的小农生产方式得到了土地制度的支持。 因此，土地改革以后，我国农业生产方式呈现的特征是典型的小农 经济，这是不符合农业现代化发展要求的。 二、农业合作化的产权分析 土地改革以后中国农村的基本土地制度是土地归农民所有的 小私有经济。这一土地制度延续时间不长，就面临着又一次重大变 革，即通过农业合作化的道路，变土地农民个人私有为集体所有。 土地制度的这一变革，使中国农村土地关系的性质发生了根本性变 化，由土地私有制变为土地公有制。从当时的历史条件看，这一土 地制度变革是过渡时期总路线的内容之一，因而主要是由政治因素 推动的，是为了在农村奠定社会主义的经济基础。或者说，是在党 的路线主导下，以搞运动的方式进行的土地制度的变革，实践中这 一制度变革的速度之快、规模之大、模式之统一足以证明这一点。 但同时，这一土地制度的变革客观上也给农民土地财产权和农业生 产力发展带来了巨大的影响。 对农民土地财产权的影响主要表现在以下两个方面：第一， 在所有权方面，土地归集体所有，农民作为个人不再拥有土地所有 权，农民只有在作为集体经济的一分子时才是土地的所有者。第二， 在经营权方面，土地的经营权归集体，农民个人已经失去了对土地 的经营权，农民已经不是作为一个独立经营者存在，而只是集体经 济中的一个生产者。这两方面的变化，使农村中的经济关系由原来 国家与农民二者之间的关系变为国家、集体、农民三者之间的关系。 农民个人在农村经济中已经失去了一个独立经济主体的地位，农民 的经济利益是通过集体经济来表现的。也就是说，这一土地制度的 变革，使农民个人的经济地位和经济利益在农村经济中被淡化了， 集体经济利益在很大程度上取代了农民个人的利益，成为国家处理 与农民关系的一个中间组织。与此同时，国家的经济利益在农村经 济中得到了显著的强化，国家通过农村集体经济组织这一中间环节， 使农民的生产经营活动基本上纳入了国家计划的轨道。 土地产权关系的这一变化，确立了农村中国家、集体、个人 的利益顺序和基本格局，农民个人因不再是直接的土地所有者而使 其经济地位下降，从而其经济利益也很难得到切实的保证。集体经 济组织因对土地拥有所有权而成为农村的基本生产单位，同时也是 农村经济中的基本利益主体，并成为农民经济利益的代表。国家通 过建立高度集中的经济体制，以各种政策和行政手段，把农业生产 活动纳入了准计划的轨道，实际上控制着集体经济的生产和运行， 规范着国家与集体经济的利益关系。这一利益关系的建立是与农村 土地产权关系分不开的。农村土地的集体所有，只是存在于最高层 次的宪法意义上，现实中农村集体土地的任何变动，都必须经过国 家的批准才具有可行性。可以说，农村土地集体所有的产权关系表 现出的基本特征是：弱化了农民的土地产权，虚化了集体经济的土 地所有权，强化了国家对土地产权的实际控制。 从土地的集体所有和集体经营与农业生产方式的关系来看， 一方面土地不再分散在农民个人手中，较好地解决了土地集中的问 题，这有利于推进规模经营和农业现代化的发展。另一方面，集体 经济有条件形成比个人更大的经济实力对农业生产进行投入，这同 样有利于农业现代化的发展。但是，土地产权制度这一变革所应该 具有的对农业生产力发展的积极作用并没有充分地显现出来，从总 体上看，农业现代化的进程仍然十分缓慢，在土地集体所有、集体 经营 20 多年的过程中，占主导地位的仍然是传统的小农生产方式。 笔者认为，出现这种土地产权制度变革与农业生产力发展和现代化 进程不相协调状况的原因主要有三个方面： 第一，没有伴随土地产权制度的变革改变农业生产要素的结 构。土地的经营权集中了，但农。业生产要素的结构，即农业劳动 力与土地的组合结构没有变化。土地的总量和劳动力的总量没有改 变，甚至在原有土地规模上劳动力的数量有了进一步增加，仍然是 较多的农业劳动力与较少的土地相结合。农业生产的这一基本要素 结构不发生变化，提高农业劳动生产率就缺乏基本条件，传统农业 的生产方式仍然难以突破。 第二，没有伴随土地制度的变革处理好各方面的利益关系， 特别是农民的经济利益没有得到切实保障。农民失去了在生产中的 经营主体地位，加上农村集体经济体制存在的问题，使农民的生产 积极性受到极大挫伤。作为生产主体的农民没有生产积极性，整个 农业生产只能是在低效率的状态下运行。 第三，没有伴随土地产权制度的变革真正增强集体经济组织 的经济实力。在国家和集体经济组织的关系上，把国家的经济利益 放在优先的位置上，集体经济组织的利益高度服从于国家利益。这 样的基本利益关系安排，使集体经济组织的利益不能得到有效的保 障而长期处于徘徊发展的状态。集体经济组织没有足够的经济实力 对农业生产进行投入，农业生产的基础设施建设和技术进步与农业 现代化发展的要求存在着巨大的差距，农业落后的状况不仅没有得 到有效的改变，而且积累的问题日益突出。 由于这些方面的原因，尽管土地经营权的集中为规模经营和 农业现代化发展创造了土地制度的条件，但因为其他方面的问题没 有得到很好的解决，整个农业生产的基本状况并没有得到改变，农 业现代化的进程基本上处于停滞状态。 总结 20 世纪 50 年代中期以后的农村土地制度变革，可以得 出以下结论： 第一，土地集体所有制变革改变了中国农村几千年来的土地 私有制度，为建立社会主义经济制度奠定了农村生产关系的基础， 这是具有重大意义的。 第二，土地集体所有制使农民失去了在土地产权关系中的主 体地位，农民只拥有抽象意义上的土地产权，土地产权关系的主体 由农民个人变为集体经济组织。土地产权关系的这一变化，使农民 在土地产权关系中的经济利益受到了直接的损害，严重挫伤了农民 的生产积极性。 第三，土地集体所有制变革对农业生产力发展和现代化进程 产生的影响非常有限，尽管从土地产权制度变化的角度看，创造了 农业规模经营的基本条件，但由于其他的问题没有得到相应的解决， 导致土地产权制度的变革并没有带来农业劳动生产率的提高和农业 现代化的较快发展。 三、家庭承包责任制的产权分析 中国经济体制改革是以农村集体经济的经营模式改革为起点 的。农村集体经济经营体制的改革，从本质上说，是对原有集体土 地产权制度的改革，其内容是集体土地所有权与经营权的分离，即 土地所有权归集体所有，经营权归农民家庭所有。集体经济这一经 营方式的改革，打破了延续 20 多年的农村土地集体所有、集体经营 的基本模式，建立了土地集体所有、家庭经营的新模式，这是我国 在总结农村集体经济实践经验的基础上，在理论和实践上的创新。 这一创新的实质是把农村土地产权的重心重新落实于农民个人(家庭) 。具体体现在以下两方面： 首先，这一改革使农民在土地产权关系中获得了直接的权利， 这是在土地集体所有条件下，土地产权向农民个人(家庭)的回归。 家庭承包责任制与原有土地产权关系的不同在于把土地的经营权明 确地归农民家庭所有，土地产权不再集中于集体经济组织。农村土 地产权在集体经济组织与农民之间的分离，使农村中的经营主体由 集体经济组织变为农民家庭。经营主体的这一变化，重新确立了农 民家庭在集体经济中的主体地位。这时，集体经济组织行使的只是 作为土地所有者的权利，与土地经营权相联系的其他权利，最重要 的是土地收益权都归农民家庭所有。这就弱化了集体经济组织在土 地产权关系中的地位和作用，强化了农民家庭拥有的土地产权的权 能。 其次，农民获得了土地经营权以后，成为农业经营活动的实 体，从而具有自己独立的经济利益。农民不再是通过集体经济组织 的分配来得到自身的经济利益，而是从农业生产经营活动中直接得 到收益，并以农民家庭为基本单位在集体和国家之间进行收益的分 配。这是由土地产权制度变化决定的利益格局的变化，它从制度上 保证了农民家庭利益在农业生产经营活动中的优先地位。这时，农 民个人(家庭)的利益主要不是由集体经济组织和国家的行为来决定 (在土地承包经营合同确定的条件下)，而是由农民自身的生产经营 活动和市场因素来决定，农民开始成为农村中独立的利益实体和市 场主体，这就有效地调动了农民的生产积极性。这种源于直接经济 利益的生产积极性，解放了农业生产主体农民的生产力，并且 具有很强的持续性。 但是，以土地集体所有、家庭经营为特征的土地产权关系对 农业规模经营和农业现代化发展，更多的是负面影响。集体土地的 经营权由分散的农户来掌握，实际上是缩小了土地的经营规模，从 土地产权制度上固化了农民家庭与小块土地相结合的传统小农生产 方式，这显然是不符合农业规模经营和现代化发展趋势的。从农业 生产要素结合的方式来看，家庭承包责任制与建国初期土地改革以 后形成的小农生产方式的格局并没有实质性区别，仍然是农民家庭 与小块土地的结合，不同的只是土地所有权归个人所有还是归集体 所有。从土地经营方式的特性来看，对其产生直接影响的并不是土 地的所有权，而是土地的经营权。土地经营权分散的结果必然是小 规模经营方式。如果不对与家庭承包责任制相联系的土地产权关系 进行调整，那么，土地经营方式只能是小规模的分散经营。正是这 样的土地产权关系，成为推进农业规模经营和农业现代化的土地制 度障碍。 以家庭承包责任制为特征的土地产权制度的变革，一方面通 过土地产权关系的调整，突出了农民在土地产权关系中的主体地位， 比较有效地调动了农民的生产积极性，这对农业生产起到了极大的 推动作用。另一方面，土地由分散的家庭承包，又回到了传统的小 农经营方式，成为农业规模经营的障碍，这又不利于农业生产力的 提高和现代化的发展。从这二者对农业生产力发展的综合作用来看， 在改革后的前期阶段，调动农民的生产积极性对农业生产力发展起 到的促进作用占主导地位。当农业的发展进入到主要依靠技术进步 和规模经营来提高劳动生产率的阶段时，传统的小农生产方式对农 业生产力发展的阻碍作用日益显现，如果这一问题不能得到很好的 解决，农业生产力的发展就必然会出现停滞的趋势。要改变农业生 产力发展的这种趋势，必须推动土地制度的进一步变革，消除土地 制度问题对农业生产力发展的阻碍作用，重点是要解决好土地经营 权分散的问题，使土地产权关系有利于经营权的集中和土地的规模 经营。 四、土地承包经营权流转的产权分析 家庭承包责任制条件下土地产权关系的缺陷是经营权分散， 不利于农业的规模经营和现代化发展，因而这也是深化土地产权关 系改革要解决的主要问题。党的十七届三中全会决定提出的土 地承包经营权流转，就是在总结家庭承包责任制实践的基础上，一 方面更充分地实现农民土地承包经营权的权能，使土地承包经营权 真正成为农民的一种财产权利;另一方面又为实现土地经营权的集中 提供了土地产权制度的保证。 土地承包经营权流转是指农民可以将土地承包经营权以转包、 出租、互换、转让、股份合作等形式在不同的农户或经济组织之间 进行流转。农民的土地承包经营权可以进行流转是对土地产权制度 的又一次重大调整，其实质是把土地承包经营权真正作为一种归农 民所有的财产权利，以充分实现农民拥有的土地经营权权能。在实 行家庭承包责任制以后，土地的所有权和经营权就实现了分离，所 有权归集体，经营权由农户掌握。但由农户掌握的土地经营权并不 充分，它只限于农民有权决定在承包土地上经营什么农产品，而不 是一种真正的财产权利。或者说，农民拥有的土地承包经营权权能 没有得到充分实现。农民拥有的土地承包经营权究竟是一种什么权 利?是债权还是物权?它包括哪些内容和权利?对这一问题我们在实践 中有一个认识过程。 2002 年第九届全国人大第二十九次会议通过的中华人民 共和国农村土地承包法第十条规定：国家保护承包方依法、自愿、 有偿地进行土地承包经营权流转。这是我国第一次把土地承包经营 权列入法律保护的框架。在此基础上，中华人民共和国物权法 (2007 年 10 月 1 日起施行)把土地承包经营权界定为用益物权。 物权法第一百一十七条规定：用益物权的基本权利是用益物权 人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权 利。用益物权具有以下特征：1 用益物权是由所有权派生的物权， 被称为“他物权”。2 用益物权受限制，用益物权人不得对财产的 所有权进行处分，而且用益物权人对财产占有、使用、收益的权利 具有期限性等。3 用益物权一经设立，便具有独立于所有权而存在 的特性。所有权对物的支配力受到约束，对物占有、使用和收益的 权能由用益物权人行使，所有权人不得干涉，而且也可以抵抗第三 人的侵害。第一百二十八条“土地承包经营权的流转”规定：土地 承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权 采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的 剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。土地承包 经营权流转的收益归承包人所有，是土地承包经营权流转应遵循的 基本原则。 物权法把土地承包经营权作为一种用益物权，其实质是 把土地承包经营权作为一种财产权利，而不是仅仅看作是一种生产 决定权。对土地承包经营权流转从法律地位上的确认和经济内涵的 界定，反映了我们对土地承包经营权权能认识的不断深化。完善土 地承包经营权权能的关键在于把它看作是一种财产权利。作为财产 权利，是能够通过权利的交易，为其拥有者直接带来收入的。 土地承包经营权从不能流转到可以流转这一变革，在产权关 系上的最大变化是农民对土地真正拥有了财产权利。农民作为集体 经济组织的成员，在集体所有的土地产权关系中，不再只是法律意 义上拥有产权，而且在经济意义上对土地产权也具有了实际的支配 权。农民不仅可以直接使用和经营土地，而且可以在一定条件下把 这种权利在市场上进行流转。这就使农民拥有的土地产权具有了更 加丰富的内涵。农民既可以自己去经营土地，也可以把这一权利出 让给其他农户，由其他农户去经营土地。土地承包经营权的出让， 就是一种产权交易，也是农户以另一种方式来实现他所拥有的土地 承包经营权。农户出让土地承包经营权所取得的收益，就是他的财 产收入。 土地承包经营权的流转，使土地产权关系走向商品化。在农 村，土地是公有资产最重要的内容，就土地产权关系来看，在土地 承包经营权不能流转的情况下，土地经营权是固定在农户手中处于 静止状态，这时的土地承包经营权就不具有商品的性质。这种状况 反映了现有的土地产权关系还不能适应现代经济的发展要求。在现 代经济的条件下，生产要素的产权分离是一个基本趋势，生产要素 产权分离又是通过市场途径来实现的。就像任何商品的价值必须通 过市场来实现一样，土地承包经营权作为一种财产权利具有的价值 也必须通过市场途径来实现。生产要素的产权分离，就其内容来说， 就是财产所有者把属于他的一部分产权让渡给其他人，当然，让渡 不是无代价的，而是有偿的，财产所有者对自己财产权利的让渡在 经济上要得到回报。正是由于产权的流转，使拥有财产权利的经济 主体实现了自己的财产价值，同时也使没有财产权利的人得到了所 需要的一部分财产权利，并通过对权利的运用取得经济收益。产权 的交易、交易的市场化，是促进生产要素产权分离的有效推进力量。 土地承包经营权流转，就是拥有这一权利的农户，把它作为商品在 市场上流转，以实现这一权利的价值。土地经营权在不同农户之间 的流转过程，也是土地资源的优化配置过程。土地承包经营权