建立公共资源交易平台的探索和研(五稿)

关于建立公共资源交易平台的探索和研究 【内容提要】公共资源交易平台的建立，是在有形建筑市场不断完善并取得成 功经验的基础上的一项有益尝试，是有形建筑市场模式的拓展和延伸。这项措施对 于整合各类有形建筑和建设市场资源，扩大公共资源交易范围，建立健全统一规范 的工程建设有形市场，从源头上预防建设领域腐败行为，具有重要作用。但是，我 们也必须清醒地看到，由于缺乏法律定位和成熟模式的借鉴，许多公共资源交易平 台的性质定位不准确，甚至将行政主管部门的监管职能也纳入自己的职责范围，造 成了新的政出多门、职能交叉、重复监管等体制性弊端。本文就这一问题在对六合 区公共资源交易平台建设情况进行广泛调查研究的基础上，引发了一些思考。 【关键词】公共资源 交易平台 探索 研究 一、引言 2007 年 10 月 21 日，中纪委向党的十七大工作报告中指出：“督促有关部门按 照公开、公正原则，加快推进公共资源交易市场建设。规范和完善工程建设招标投 标、国有土地使用权招标拍卖挂牌出让、产权交易和政府采购等制度。 ”2009 年 7 月 9 日，中办国办印发关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见中 要求：“按照政府建立、规范管理、公共服务、公平交易的原则，坚持政事分开、 政企分开，打破地区封锁和行业垄断，整合和利用好各类有形建筑和建设市场资源， 建立健全统一规范的工程建设有形市场，为工程交易提供场所，为交易各方提供服 务，为信息发布提供平台，为政府监管提供条件。 ”2010 年 1 月 11 日，中纪委书记 贺国强在中纪委十七届五次会议的工作报告中强调：“建立健全防止利益冲突制度， 深化公共资源交易制度改革，完善公共资源领域统一规范的交易市场，加强对国有 产权交易的监管，完善政府采购法律制度体系。 ”这些重要指示和要求，对于在全国 范围内建立和发展公共资源交易中心起到了巨大的推动作用。但由于对公共资源交 易中心的性质和职能没有明确的法律定位，也没有明确全国统一的可以借鉴的模式， 以至于出现了许多各行其是的公共资源交易中心，最突出的问题是政事不分、政企 2 不分、管办不分，有的甚至将行政主管部门的监管职能也纳入自己的职责范围，形 成了新的政出多门、职能交叉、重复监管等体制性弊端。 实现公共资源交易的市场化，既是贯彻党的十七大精神、落实科学发展观和完 善社会主义市场经济体制的必然要求，也是拓宽从源头防治腐败工作领域，促进社 会主义和谐社会建设的实践诉求，具有重要的经济意义和政治价值。然而要实现公 共资源交易的市场化，首要前提是要为其搭建规范统一的交易平台。 二、公共资源的概念及交易平台建设的意义 （一）公共资源的概念 公共资源是指政府或所属单位以及政府授权的公共资源管理部门拥有、控制或 掌握的经营性、垄断性或特许经营性的资源。公共资源又称公共共有资源，由于产 权无法明确界定和分割而具有非排它性，这种可以被任何人免费使用的特性，往往 导致对公共资源的过度使用，同时由于涉及到每个公民的切身利益，公共资源交易 分配是否公开透明、科学规范，是对政府公信力和执政能力的重大考验。因此，加 强政府对公共资源交易分配的管理，是政府顺畅履行职能的一项重要基础性工作。 （二）公共资源的分类 从“经济建设型政府”转向“公共服务型政府” ，是中国市场化改革的必然选择， 作为体现政府公共服务的一个重要平台，公共资源交易平台的建立，近年来在全国 各地得到了不断的发展和完善。公共经济资源可分成两大类：第一类，用于公益事 业利用行政手段进行分配而无需通过市场取得，即不必通过买卖方式进行分配的政 府资产，包括政府公务人员的酬金、政府公益部门所需的资金、国有土地使用权等。 第二类，从市场取得的用于公益事业的产品(包括工程、货物)与服务所花费的政府 采购资金和作为经营性单位生产要素的社会经济资源，如经营性土地使用，国有资 产的经营权、国家特许经营权等。政府分配资源主要有两种方式，一种是行政分配， 另一种是利用市场的模式进行配置。这两种方式各有其适用的范围和对象。一般而 言，对可以进入市场的经济资源，应当采用市场化的模式进行处置。本文中所指的 公共资源，是指政府采购资金和政府出让的可以作为经营性单位生产要素的社会经 济资源，如特许经营权、包括经营性土地使用权在内的国有资产 （三）建立公共资源交易平台的意义 3 建立公共资源交易平台是实现公共资源市场化配置的有效途径，市场化配置是 合理开发利用公共资源的内在要求。中纪委在向党的十七大所做的工作报告中指出， 公共资源市场化改革中，要着力建立健全惩治和预防腐败体系，在坚持政治、经济、 社会和环境效益四者统一的基础上，最大限度地发挥市场在资源配置中的基础性作 用，逐步建立适应社会主义市场经济体制要求的公共资源市场化配置体系。目前， 我国许多地方都进行了公共资源管理体制的改革，本着推进进场交易、强化制度建 设、规范交易管理的基本要求，搭建了公共资源交易管理的基本框架，呈现了良好 的发展态势。但也存在着诸如管理体制不顺、制度落实不到位、监管力度不大、市 场主体发挥不明显等问题。这些问题需要我们对公共资源管理工作继续研究和探索。 三、我区公共资源交易的现状及存在问题 （一）六合区目前公共资源交易的现状 近年来，随着六合区社会经济的快速发展，公共资源交易项目无论在金额和数 量上都取得了显著的成效。2011 年 6 月 3 日，六合区经过认真调查研究，在全市率 先建立了公共资源交易平台。截止目前，区公共资源交易平台运行以来，共完成各 类交易 418 宗，总投资额（总交易价格）为 25.68 亿元，总中标价格为 23.47 亿元， 总差价为 2.21 亿元，节约率为 8.61%。设立街镇公共资源交易站，将小型建设工程 招投标、部分集体资产、资源等下放到街镇（园区）进行交易。目前，共成立雄州 街道、程桥街道、龙池街道、龙袍镇、马集镇、瓜埠镇、东沟镇、冶山镇、玉带镇、 马鞍镇 10 个交易站，进行交易项目 70 宗，完成交易总额约 2562.32 万元。 我区公共资源交易中心成立区公共资源交易管理领导小组，下设管理办公室， 与区政务中心合署办公，实行“两块牌子、一套班子”管理模式。将区建筑工程招 投标交易中心、政府采购中心和公有房屋出租办公室并入其中，分设建筑工程招投 标部、政府采购部和产权交易部，对公共资源交易实行市场化、科学化和规范化管 理。按照“政府领导、集中管理、统一进场、公开交易、规范运作、依法监管”的 原则，在监管渠道不变、人员关系不变、工作流程不变的前提下，归并集中各类招 投标、政府采购和产权交易等活动，进一步加强行业主管部门监管，规范交易行为， 构建统一、开放、透明、高效、廉洁的公共资源交易平台。 （二）存在的问题 4 虽然坚持通过招投标等形式加强管理，公共资源交易得到了一定程度规范，但 由于多头分散管理、职能交叉、管办不分等原因，出现了监管部门多、行政成本高、 公开透明差、具体操作乱等情况，造成了交易成本的损失，而且极易产生公共权力 部门化、部门权力个人化。同时由于交易过程中机会的不均等，导致企业恶意竞争， 从而损害社会公平和正义。归纳当前公共资源交易过程中存在的主要问题，主要有 以下几个方面： 1、管理体制上有待于进一步完善。我区的公共资源交易坚持“三个不变”原则， 即监管渠道不变、人员关系不变、工作流程不变，这在一定程度上不利于公共资源 交易集中统一管理，人员关系不定也利于长期良好开展工作。按照招投标法 、 政府采购法等法律规定，政府采购、工程招投标的监管机构和执行机构要分开 设立。但目前我区除政府采购外，其他的专业部门基本是管办不分，建工、水利、 交通等部门招投标的监管和执行都是一个机构、一套人马、两块牌子，这种集裁判 员与运动员于一身的操作模式，缺乏相互制约的机制，难以体现公开、公平、公正 的交易原则。 2、操作规范上有待于进一步加强。目前，农业资源开发、土地开发整理、政府 采购等项目对信息发布、资格审查、开标评标等制度规定不详细，程序操作不规范， 监督管理不到位，同时受专业部门的限制，专家库专家面太窄，人数太少，保密性 差，相互容易“勾兑”串通。而且由于评标委员会没有依法“独立” ，又没有操作性 强的评标、定标细则，导致评标、定标缺乏客观标准，随意性大，感情因素、行政 色彩浓，这就为滋生腐败提供了土壤。标后管理有待进一步加强。 “低价中标、高价 结算”现象突出，招投标成果未能得到切实维护。建设单位没有按招标文件对项目 班子的到位率进行考核、监督和处罚；建设、监理单位对项目经理更换及工程量变 更比较随意，项目建设“三超”现象较为严重。 3、纳管范围上有待于进一步拓展。区公共资源交易平台虽然建立，但不完善， 很多单位部门不能进入平台进行交易，如国土部门涉及土地开发整理的项目，只能 借用交易中心的场地进行招投标。有的个别单位无视有关法律规定，未进入中心公 开交易，将本应依法应当公开招标的公共资源建设项目直接发包，明招暗定，弄虚 作假；有的为规避招标将项目化整为零、肢解发包，或者只对项目的主体部分进行 招标，附属、配套或追加部分随意处置，造成项目费用一增再增， 施工合同成为 一纸空文；有的中标人私自将中标项目部分主体、关键性工作转让或分包给他人， 5 形成一些项目高资质队伍中标，低资质或无资质队伍施工，使工程质量和进度无法 保障。 四、建立六合区公共资源交易平台的必要性 （一）建立公共资源交易平台是推动六合经济跨越式发展的需要 建立公共资源交易管理与监督体制，有利于强化对各行政主管部门的监督，规 范公共资源交易工作，实现建设工程、国有土地、城镇市政基础设施及其他资产营 运在阳光下进行，进一步优化投资发展环境，争取项目和资金，促进经营城镇工作。 （二）建立公共资源交易平台是建立科学有效监管体系的需要 在目前分散管理的体制下，各部门在履行职责过程中存在相互扯皮、各自为政、 互不通气、资源浪费等问题，既形不成合力，又影响政府形象。改革现行管理与监 督体制，建立统一管理与监督机构，有利于创 新监管机制，凝聚合力，形成统管机 构统一指导、协调。 （三）建立公共资源交易平台是从源头上预防和惩治腐败的需要 建立公共资源交易统一平台，归并集中各类公共资源交易活动，形成统一的有 形市场。公共资源交易领域，特别是工程建设领域，一直是腐败的易发、多发领域。 建立统一管理与监督机构，能够实现立项授予权、工程发包权和监督执法权的分离， 有利于加大查处力度，从源头上预防和惩治腐败；有利于推进六合市场经济体制改 革，强化监督管理，维护市场秩序，健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系， 实现资源共享和市场化配置。建立公共资源交易服务中心，有利于进一步转变政府 职能，转移到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来；有利于创新政府管 理体制，落实反腐倡廉防范体系，从体制机制上预防和惩治腐败，保证权力的正确 行使，营造公开、公平、公正的市场交易环境，吸引市场投资，保持市场活力。 五、建立完善公共资源交易平台的对策措施 （一）拓展交易领域 公共资源涉及的领域比较广，既有数额较大的项目，也有比较众多的小、广、 散的项目，其表现的不仅仅是产权，更多的是特许经营权、使用权、冠名权、租赁 权等。公共资源交易市场建设要在现有交易项目的基础上，不断拓展参与交易的项 6 目、种类。要逐步实现各项公共资源配置统一进入到市场，通过市场化进行配置。 只有如此，才能把公共资源交易市场建设做好，真正体现公共资源交易平台的功能 和市场化配置的基础性作用。 （二）建立协调机制 公共资源市场化配置是一项重大改革，必然触及到很多政府部门的现实利益， 同时公共资源又分属多个政府部门管理，只有建立统一的领导协调机构，才能尽快 理顺管理体制，才能实现公共资源的跨区域、跨部门配置，才能保证各项监督措施 的到位。有鉴于此，建议成立由地区党政主要领导为负责人，发展改革委、财政部 门、监察部门、审计部门、其他利益相关行政部门主要负责人为成员的公共资源交 易管理委员会，负责交易管理过程中重大问题的决策协调。管理委员会下设常务办 事机构，负责公共资源交易综合协调与监督。 （三）统一交易平台 建立统管全区公共资源交易的平台。交易平台遵循“统一进场、规则主导、全 程监管”的原则运作。统一进场，即所有公共资源的交易活动必须在交易平台进行， 相关的行业监管、行政监督机构统一进入大厅行使职能，信息、公告统一在指定媒 体和现场发布，收费在统一窗口进行。规则主导，即各行业行政主管部门按照有关 法律法规设置与公共资源交易活动相关的机构、岗位和程序等；相关机构和人员要 严格按照法律法规办事；所有交易环节要严格遵循相关规则和程序。全程监管，即 相关行业主管部门要对交易过程各环节实施对应监管，纪检监察机关、行政执法部 门要对行业主管部门和工作人员履职情况进行检查监督，维护交易过程的合法性和 结果的公正性。 （四）改革管理体制 实行管办分离是实施有效监督和保证公开、公正、公平交易的基础。要依照法 律法规等规定，按照管办分离原则改革公共资源管理体制，实行监管职能和市场职 能分离，监管部门与交易机构分设。由各行业行政主管部门将其交易职能委托公共 资源交易平台行使，负责规则制定及规则执行情况的监管，不得直接介入市场操作； 交易机构要严格按规则和程序办事，不得与行政主管部门有隶属关系和其他利益关 系；市场化配置后取得的收入