公务员培训制度创新

公务员培训制度创新 摘要： 关键字： 面向新世纪, 我国公务员培训工作面临着新的机遇与挑战。积极推进公务员培训制度的改革 与创新, 不断提高培训质量和效益, 办出特色, 办出水平, 是迎接新世纪挑战的必然选择。西方各 国先后开始了以“新公共管理”重塑政府行政的改革。 “新公共管理”的理论之库是“公共选择 理论”和“管理主义” 。这两种理论都是为了适应以现代市场经济和价值规律的基本要求，推崇 市场力量和市场作用，主张政府管理借鉴私营部门的管理模式与管理行为，从操作层面上引进市 场机制，完善公共管理模式与管理行为。概言之是：在管理的思路上引入市场机制以改进竞争； 在管理的原则上坚持产出和绩效取向；在管理的方式上引进私营部门的管理模式（如成本核算、 控制技术等） 。总之，政府公共管理市场化成为当今公共行政改革的共同趋势。 新公共管理作为一种新的管理模式，是对传统公共行政模式的扬弃，标志着政府变迁的一个 新时代的开始，由此对公务员制度提出了新的价值要求。在现代市场经济和价值规律下，对政府 效率和公务员制度活动提出了新的要求。传统公务员制度的价值理念和体制结构显然难以适应： 第一，保障政府日常运作的连续性而采取的长期雇佣制，已不再符合市场经济的价值规则和政府 面向市场的现实，终身任用所产生的非灵活性和惰性已经使体制功能失调。第二，体现功绩制价 值的职位分类及资格要求、集权化的评估体制等已日益僵化。表现为：僵化的资格标准和录用规 则、集权化的评估及其程序使用人部门难以及时录用合格的优秀人才；烦琐的工作分类制度鼓励 狭窄的技术专业化，进而导致工作的“部门化” ，削弱了利用综合性人才的能力；复杂的保护体 制使得管理者难以及时辞退不合格的公务员，阻碍了公务员队伍的新陈代谢。第三，公务员制度 核心价值的具体实现形式集中化、标准化的过度规制，形成了“规则变得比结果更重要”的服 从性文化，并产生了非预期的负面后果：降低了政府绩效，提高了运作成本，压抑了公务员的创 造性和积极性。第四，体现绝对政治中立原则的公务员封闭性体制结构，制约了公务员直接参与 决策，妨碍了政府从外部尤其是企业引进管理人才。 一、我国公务员培训制度亟待创新 （一）公务员培训制度创新是建设一支高素质的国家行政管理干部队伍 实现高效能的国家行政管理的重要保证随着计划经济向市场经济的转轨, 政府的行政职能正 在发生转变, 客观行政环境的变化对公务员特别是中高级公务员的素质提出了新的、更高的要求。 如: 必须具备规范和管理各种市场的能力, 调控企业 市场 社会三者关系的能力, 管 理社会公共事务的能力, 对事业单位、社会中介组织管理和监控的能力; 还必须具备较强的创新 能力和研究问题, 解决问题的能力。我国现有公务员队伍基本上是从原干部队伍过渡而来的, 据 对北京部分局级公务员的调查表明, 约有 50%的人员缺乏法律、金融、财政、税收、外语、计算 机等现代管理所必需的知识和技能, 即使年轻和高学历者, 其原先通过学历教育学习的知识和技 能, 也不完全适应现代行政管理的要求。因此, 通过公务员培训制度创新, 改革培训内容和方式, 将学习、研究问题与建章立制结合起来, 实现学习、应用和创新的结合, 这对于迅速提高和改善 国家公务员的知识、能力结构具有重要意义。 （二）公务员培训制度创新是塑造面向 21 世纪政府的形象 迎接激烈国际竞争和知识经济挑战的战略性举措随着知识经济的兴起和社会知识化、信息化 及公众要求的多元化, 政府不仅要调整自己的结构, 还要有一大批不仅熟悉行政工作, 能依法行 政, 而且有较强的观察、分析和解决问题的能力, 勇于开拓, 大胆创新, 能驾驭时局的高素质公务 员。这将是一个政府应对新世纪挑战、塑造自己良好的形象, 赢得社会公众支持的关键。随着经 济国际化和中国加入 WTO 的进程, 国际国内竞争将更趋激烈。国家公务员是提高国家竞争力最 重要的人力资源 S 之一, 他们既是这场国际竞争的参与者, 更是组织者、管理者, 他们的自身素 质直接关系到竞争的成败。他们应当具备良好的文化修养,高尚的思想品德, 合理的知识、能力结 构, 积极的进取精神和敬业精神, 尤其要熟悉国际惯例和规则, 成为国际开放型政府官员。因此, 通过不断改革与创新, 建立适应国家现代化发展和国际竞争需要的科学、有效的公务员培训制度, 是我们面临的重要战略任务。 （三） 公务员培训制度创新 是承担公务员培训的院校改革现状、迎接挑战、获得更大生存和发展空间的需要我国已建 立了国家行政学院和地方行政学院,形成了一个覆盖全国的公务员培训网络, 但是, 由于我国推行 公务员培训制度的时间不长, 培训制度正在建立和完善之中, 还不同程度地存在培训观念陈旧,培 训机制不健全, 培训目标不够明确, 培训内容与实际需要脱节, 培训方法单一、手段落后, 教师队 伍整体素质不高等问题。为此, 承担培训任务的院校要坚持贯彻 面向现代化, 面向世界, 面向 未来 的方针, 深化改革, 主动适应, 实行开放办学, 借鉴国外公务员培训的成功经验, 不断创新, 拓宽自己的生存和发展空间。 二 各国公务员制度方面的改革。 为了适应以现代市场经济和价值规律的基本要求，发展中国家成功的改革经验表明，在体制 变革时期，对行政管理工作人员的培训十分重要。因此，通过对西方各国公务员培训制度的比较， 乃至进行必要的中西方培训层次的比较并总结出其中的规律，将为我国当前的公务员制度的建立 和发展提供有益的借鉴。 其可以大致归纳为以下几方面。 （一）培训制度化 西方可以说是公务员制度的“母国” ，经过上百年的演绎，西方各国公务员的培训逐步发展 成为有一套管理、施教机制，并以相应的法律规范作保障的培训体系，以规章的形式加以制度化， 从而使培训稳定有序，以确保培训的严肃性和有效性，避免流于形式。 在各国公务员的培训规 章方面，各国都在公务员总法中有专门条款对之加以规定或有专门的培训法规。据资料显示，美 国早在年的乔治狄恩法中就规定了各州政府举办公务员培训事宜，联邦政府给予经 费补助。年月，由联邦公务委员会来负责联邦公务员的培训工作。年，就有 了一套比较完整的行政培训计划。年月，颁布了政府职员培训法 ，从而形成了完 整的培训体系。 （二） 、在培训中实行分级分类原则 在公务员的培训过程中贯彻了根据任职的不同阶段和职位的高低不同予以详细的分类分级原 则，这可能与职位分类的结果相联系，从而使培训目标更明确，针对性更强。 总体来说培训的 类型大致有三种：岗前培训，这个词我们在人力资源开发领域经常听得到。即针对初任的公务员 进行的培训，其目的在于使之尽快地适应行政机关的环境和工作的要求熟悉公务人员的工作性质， 转变自已的择业观念与动机，树立良好的道德风尚。任后培训，它可以培训公务员适应社会环境 变化和政府职能转变的能力，是西方公务员培训中的核心部分。通过培训，使之一方面更新知识， 适应环境，提高管理水平；另一方面，使之获得更高的任职资格，为培训更高级别的文官作准备。 晋升培训，对在职公务员中有潜力，有培养前途的人员的培训，目的在于使之具有更高职位所需 要的知识、技能和才干，为以后担任更高的职务作准备。是一种较有针对性的培训，从时间上看 也是一种临时性的培训，且不具有普遍性。 （三） 、在培训内容上，专业训练，管理训练和智能训练相结合。 在安排培训内容时，一般做到理论和实际工作相结合，并以实际技能为主，重在能力训练。 美国联邦公务员培训的主要内容包括联邦行政工作的环境，管理体系和管理程序的知识两部分。 法国国立行政学院培训的内容分为技术性、管理类、应用型知识和实习培训。 （四） 、在培训机构方面，建立了由隶属于培训主管机构和高等教育系统共同组成的培训网络。 建立专门的培训机构，如行政学院和培训中心。一方面是公务员的培训目的所决定，这些机 构一般无专职教师，而是由经验丰富、实践能力强的政府官员授课。另一方面是公务员培训制度 化，经常化的需要。自从对公务员进行“回归的” 、 “终身的”教育观念确立以后，一般的管理、 职业训练就由这些机构承担。另外就是大学的管理学院。管理的实践经验的传授对公务员适应环 境固然重要，但一些高度技术化、专业化的公务员所需要的训练以及管理的深层理论方面，则是 高等院校的专长。 美国政府官员的培训机构有两类：一类是政府所属的专门培训行政官员的学 院，另一类是大学的管理学院。后者如著名的哈佛大学肯尼迪政府学院。 （五） 、培训的有机性，也叫相关性。 国家公务员的培训作为公务员制度的有机组成部分，不是孤立存在的，它往往和其它单项制 度相关联，是公务员制度中的一个“环节”从而使培训制度真正达到预期目的和切实有效。并使 之具有激励性质。如法国的培训则与公务员晋升紧密相连。另外，各国的公务员培训制度在发展 过程中还形成了一些自己的特色，如法国的国立行政学院，日本公务员培训中的研究员制度和人 事异动制度。 三、中国公务员制度所面临的挑战 中国加入世界贸易组织，是社会主义市场经济生成和发展的必然结果。随着中国参与经济全 球化的主流，综合国力的竞争将日趋激烈，这种竞争，对政府公共服务提出了新挑战，也对政府 的管理效能和效率提出了更加严峻的挑战。因此，增强公务员制度的活力和提高公务员队伍的素 质，已成为中国必须解决的关键课题。 自国家公务员暂行条例颁布实施以来，经过几年的 努力，我国公务员制度的推行取得了积极的成果，具有中国特色的公务员制度的框架已经基本确 立。公务员制度体系初步形成，公务员管理迈上规范化、法治化、科学化轨道；随着以竞争激励 为重点的内在运行机制的建立健全，依法管理的加强，传统干部人事制度能进不能出、能上不能 下的弊端已经打破，公务员制度的价值和功能初步显现；在一手抓制度建设的同时，一手抓队伍 建设，使公务员队伍的整体素质呈现出逐步优化的发展态势。总之，公务员制度的实施，使政府 机关人事管理基本实现了由适应计划经济的管理体制转向社会主义市场经济新体制的历史性跨越。 但是必须看到，中国国家公务员制度的建立，还只是迈出了初步的步伐，制度的健全还有一 个相当长的过程，有待于巩固、完善和提高，随着我国政府行政环境的变迁，公务员制度必将面 临着新的挑战： （一）对公务员管理理念的挑战。 要构建科学的政府行为方式，树立新的管理理念，就必须把主体中心主义转化为客体中心主 义，把权力中心主义转化为服务中心主义，把个体利益中心主义转化为公共利益中心主义。这对 受传统文化和行为习惯浸润已久的公务员管理理念提出了尖锐的挑战。在现实中，往往“公共服 务中服务提供者居于主导地位” ，而作为主人的公民则只能被动地接受，公务员作为公民的“公 仆”成了一种理念价值的虚构，被现存关系所扭曲，其结果是不负责任和官僚主义盛行；权力过 于集中，上层发号施令，下级依令而行，行政行为在多大程度上具有有效性，取决于支持这种行 为的权力的大小。其结果必然是权力拜物教盛行；缺乏成本收益观念，往往通过机构调整和人 员裁减方式去追求政府效率，始终无法摆脱低效率的怪圈。 （二）对公务员制度改革方向的挑战。 公务员制度改革的前提是必须对中国公务员制度的基本状态做出符合实际的科学判断，以作 为确定改革方向和设计改革方案坐标。从我国公务员制度发展的现实状况看，制度不完善、体系 不健全是当前存在的主要问题。公务员制度作为一项重要的政治制度，其总法理应具有基本的法 律地位，而我国现行的国家公务员暂行条例仅是一部过渡性的行政规章；公务员法应该构建 一个严密完整的法律体系，而目前与公务员总法相配套的有关单项规范，如纪律、调任、回避、 管理与监督等单项法规尚待出台。针对规范相对缺乏、权责关系不明的问题，在一个相当长的时 期内，改革的方向和重点应当是基本的法制建设，强化程序约束和其他规制约束，形成一个行为 规范的政府和行为规范的公务员队伍。当然，在我们加强制度建设的同时，应吸收和借鉴西方国 家公务员制度改革的基本经验，包括接受过度规制化和过分注重具体规则实施的教训，着重注意 制度运行的结果和内在动因，始终把提高行政效率作为制度创新的目标。在公务员管理中强化市 场原则，引入交易成本观念，控制公务员队伍的规模；在运作方式上引入竞争机制，建立内部市 场；突出绩效观念和效率评估，并把绩效评估延伸到对人的能力评估，使能力主义成为改革的价 值取向。 （三）对公务员制度运行机制的挑战。 公务员制度的创新从某种意义上说是各种运行机制不断完善的过程。在录用制度上，终身任 用的制度安排所产生的非灵活性和惰性造成了体制功能失调；具体保障措施和操作程序等缺乏统 一严格的法律规范导致了过程和结果的公正性大打折扣；竞争上岗的用人机制尚未做到法治化和 制度化，而且范围仅仅局限于政府部门内设机构的中层职位，竞争机制并未有效运行于公务员管 理全过程。包括退休、辞职、辞退制度所实现的更新数量还极为有限，不得不采取大规模人员分 流等非制度化且代价沉重的方法。工资制度不能充分体现激励功能，统一的工资管理体制和工资 标准缺乏灵活性，使行政系统难以吸纳急需而市场竞争激烈、价位高的特殊专业人才；职位决定 工资、公式化的工资增长规则难以调动公务员的积极性和创造性。在考核制度上，缺乏客观量化 的考核标准、科学的考核方法和专业化的考核人员，难以对公务员的能力和实绩作出准确的评价， 考核结果还不能做到既起激励作用，又能有力地约束低效率的行为。 （四）对公务员队伍绩效和素质的挑战。 绩效化被新公共管理视为中心目标，能力主义成为公务员制度改革的价值取向。各级政府机 关和公务员必须熟悉和通晓国际经济法律准则，必须依照法律所规定的方式和程序行使公共权力、 规范行政行为。但是，我国公务员队伍素质与高素质专业化的标准的要求相比还有较大差距。一 是在知识素质和结构上，适应时代发展所需要的市场经济、法律、公共管理、外语、计算机和科 技知识等比较欠缺，知识结构不合理。 三、中国公务员制度的创新 进一步完善公务员制度对于中国未来的发展有着特殊的意义。因此，我们必须深化人事制度 改革，引入竞争激励机制，完善公务员制度的要求，建设一支廉洁、勤政、务实、高效的公务员 队伍，以适应“入世”后对行政管理的要求。为此，公务员制度深化改革的方向应该是：一手抓 制度完善，在用人环境、用人机制、监督体系上有所创新；一手抓队伍建设，努力培养造就一支 高素质、专业化的公务员队伍。围绕着这一目标，建立新的公务员体制模式必须考虑三个方面的 问题：一是理念问题，即公务员在行政过程中的角色理念；二是方式问题，即以何种管理方式规 范行政行为和提高行政效率；三是机制问题，即如何激励和管理公务员。基于这三重考虑，中国 公务员制度的创新必须汲取西方国家体制下市场化管理的改革举措，同时也应立足于公务员制度 刚刚建立，尚处于巩固和完善阶段的实际。因此，在改革的指导思想上，必须考虑把中国的国情 与新公共管理的要求有机结合，把公务员制度的实际状况与制度建设的长远目标有机结合，把制 度的完善与创新有机结合。 （一）理念的创新 培训观念创新一是要树立培训的战略观。要从开发人力资源、提高国家竞争力、增强综合国 力的战略高度来认识公务员培训的重要性和紧迫性, 把公务员作为最重要的人力资本, 把开展公 务员培训作为对政府工作最有效的长期投资, 真正从思想上重视、行动上支持、措施上保证。二 是要树立培训的改革观。要按照党的十五大提出的 建设一支高素质的专业化国家行政管理干 部队伍 的要求, 大力改革不适应社会主义市场经济和政府职能转变需要的培训模式、培训内容、 培训方法及培训手段, 办出自己的特色。三是树立培训的创新观。要重视培训对象创新精神、创 新思维、创新能力的培养和提高, 将以知识传授为主的培训模式转变为以能力、素质提高为主的 培训模式, 树立融素质教育与业务培训为一体、知识传授与能力培养为一体、教学与研究为一体 的思想。 （二） 培训目标创新 公务员培训目标的制定要坚持知识、能力、素质的辩证统一, 并强调素质教育, 培养学习型 人才、创造型人才、高素质人才。同时, 培训目标的制定要符合政府行政管理工作的需求。公务 员的培训是分级分类进行的, 为了明确每一级、每一类公务员的培训目标, 要在确定职能、机构、 编制的基础上, 进行职位设置, 编制职位说明书, 确定每个职位的职责、任职资格条件。当前, 相 当一部分公务员职位说明书及任职条件尚在制定中, 对职位和任职条件缺乏科学、明确、具体的 规定, 这就使得行政学院对各级各类公务员的培训目标的制定缺乏针对性和实效性, 这是我们应 当抓紧进行的一项基础性工作。 （三） 培训内容创新 公务员培训要贯彻理论联系实际、学用一致、按需施教、讲求实效 的原则, 在培训内容上 不断创新。一要围绕培养目标, 对课程结构、课程体系进行整体优化设计, 既要重视补充公务员 实际工作所急需知识和能力的短、平、快 培训, 更要重视作为职业化的行政管理者所需要的综 合素质和能力的全面提高, 特别要重视提高学员的思想政治素质, 加强职业道德教育。二要提高 学员综合素质, 特别是创新素质, 培训内容要做到 宽、新、实 , 即基础理论知识要宽, 使学员在 政治、经济、行政、社会、国际等诸多方面有广泛的涉猎; 教学内容要新, 要反映新知识、新信 息、新观念, 学科发展的新趋势; 要讲求实效, 结合解决实际问题 , 培养学员全面分析、研究、解 决问题的能力。三要把应用性研究、社会调查作为培训的重要内容, 组织学员选择政府职能转变 的难点问题、社会管理的热点问题, 以及经济运行的重大问题进行深入研究, 并提出有价值的对 策方案, 把教学、研究和制定具体的决策方案有机地结合起来, 培养学员的科学思维能力和创造 性素质, 把行政学院办成政府的 研究中心 。四要重视公务员培训中的行政实习和企业实习 , 通过行政实习可以获得行政实践的机会, 以利于后一段的教学与研究; 通过企业实习,可以了解企 业的运行机制、企业管理的各种问题, 以及政府行为对企业的影响, 这对于他们今后参与政府各 部门政策制定是十分必要的。五要增加与国际化有关的培训内容。当前经济国际化的进程加快, 意味着公务员要 面向世界 , 我们的思维视野应从国内走向国外 , 公务员培训的内容要增加国 际政治、经济、社会以及与国际规则、惯例有关问题的介绍和研究; 要加强英语学习,强化计算机 技能训练, 为公务员走向世界, 适应知识经济时代的到来和信息社会管理的需要提供必备的手段。 （四）方式的创新 从“指令性管理”转向“绩效管理” 。西方各国公务员制度改革是围绕着“效率战略”提出 的，其侧重点是树立成本意识，提高公共管理部门内部管理的经济和效率水平。 “绩效管理”作 为体现“效率战略”的具体方式，是引入市场机制、明确公务员责任“底线”的一种管理方式。 他以明确的绩效标准为前提，以结果而不是程序的正确性来评估管理绩效，在本质上是以成本控 制为核心，以资源利用和管理者个人责任为特点的内部控制机制；理念上注重资金的价值，强调 公共服务的针对性而不是普遍性。 事实上， “绩效管理”对我们并不陌生，他只是 80 年代已在 我国开始流行的“目标管理”方法的扩展。 “目标管理”之所以没有取得预期的效果，原因当然 是多方面的，管理方式上的陈旧是重要的动因。所以，首先必须转变管理方式。我国传统的管理 方式恰恰是重过程而不在意结果。对各级管理人员来说，只要亦步亦趋、遵循上级命令，照章办 事，最终不需承担任何责任；相反，倘若越雷池半步，当事出意外时，必自食其果。惟有改革这 种陈腐的管理方式， “绩效管理”的方法才有施展之地，否则只会被扭曲或无疾而终。其次，我 国传统的管理模式虽也是科层制，但却有其自身的特点。他不属于规范约束的模式，而是人治约 束模式。这就决定了我们必须从当前的现状出发，加快立法步伐，提高立法层次，完善公务员法 律体系，并强化执法，推进依法行政，实现公务员管理的法治化。最后，建立绩效评估制以完善 考核制度。以“三 E”经济、效率、效益为标准，建立具有可比性和可测量性的成本核算和绩 效指标体系，量化考核标准，对公务员的工作能力和实绩进行比较准确的评估。与此相应，必须 强调公开透明与民主参与，若缺乏公开透明度，势必引发矛盾与摩擦（尤其是将绩效与收入挂钩 时） ；若缺乏民主参与，则成本核算与指标体系难以取得认同。对于公务员来说，不被认同的成 本核算与指标体系是很难有信心完成的。 （五）机制的创新 健全公务员制度运行机制以确保公务员素质。为了适应加入 WTO 后对公务员素质的要求， 必须建立健全以竞争激励机制为重点的公务员制度运行机制。 1.健全竞争激励机制，完善录用、任用和工资制度。 一是进一步改进和完善考试录用制度。要实行分类、分等、分级的考试办法，以满足不同职 位的需要；要改革考试内容，由重视文化知识转变为重视素质和能力，同时增加口试的比重，便 于考查应试者的实际操作能力；要考虑到对公务员的素质提出的新要求，对公务员录用标准做出 新的战略部署，即根据“入世”后环境置换的变化，现有的某些职位可能不复存在，将被新的职 位所取代，这就要求公务员必须具备开拓能力、应变能力和适应能力。今后录用公务员必须按这 三个标准取舍，尽可能录用三种条件都具备的人员。此外，国务院部委和省级机关公务员的录用 应采取基层在职公务员通过竞争考核的途径录用。 二是进一步改进和完善任用制度，推行公务员合同聘任制。 国家公务员暂行条例规定 “国家公务员职务实行委任制，部分职务实行聘用制” 。目前我国事业单位全员合同聘用制的成 功实践和国外公务员合同化趋势表明，公务员合同聘任制是值得探索的举措。当前，对部分操作 性、辅助性、技术性或其他适宜的职位实行聘用制已势在必行。从长远看，除由人大选举产生的 政府部门领导人员外，其他也都应实行合同聘用制。通过聘任制的实施，可以避免“终身制” ， 促进公务员身份职业化和人员的能进能出。完善竞争上岗制度，公务员职务升迁应主要是通过考 绩与内部竞争考试实现，这无疑有利于调动各级公务员工作的积极性，且体现了公平公正的原则， 凸现了公务员制度应有的内涵。为此，应加大竞争上岗力度，建立法定的竞争规则，实现竞争上 岗的规范化和制度化。要改变竞争上岗仅限于政府机关内设机构中层领导职位的做法，扩大其适 用范围，除法律法规规定应予以选任的岗位外，实行全员竞争上岗。破除逐级晋升原则的限制， 建立“不拘一格降人才”的机制。引进竞争性考试的方法，并将其与业绩考核结合起来，定期业 绩考核的优秀者即自动取得了晋升的权利，再通过竞争性考试选拔确定晋升对象。改进选拔的方 式，变“单向”选拔为“双向”选拔。应把评估晋升对象的实际工作能力及潜在能力放在重要的 地位。选拔名单确定后应实行公示，征询群众意见，以便得到群众的认可。 三是进一步改进和完善工资制度。要通过对相同机构和同等级别实行报酬差异的原则，打破 “大锅饭”和平均主义，使公务员更注重自己的能力发挥与责任感；要改进工资外收入的奖金制 度，建立绩效工资，绩效工资应以任务的客观数据以及每个人的工作义务和效率为依据。实际上， 这种针对成绩引进更大比例报酬成份的做法已开始在西方一些发达国家各行政部门推行。我们应 在汲取别人长处的基础上，结合我国的实际开发一种更好的职位和能力管理模式以及对个人事业 进行更好跟踪的方式来完善这一方法。对政府部门急需而市场竞争激烈、价位高的少