我国财政支农补贴政策的研究

我国财政支农补贴政策的研究 我国财政补贴支农政策经过多年的演变、调整和发展，财政支持“三农” 政策框架体系已经显现。但是与其他国家和地区相比，当前我国财政补贴支农 政存在以下问题： 1.财政补贴支农总量偏小，稳定增长机制尚未形成。与发达国家比，目前 我国财政补贴支农水平不高，补贴总量根本达不到 WTO农业协定中“黄箱 补贴”允许的 8.5%的水平，并且近几年，财政用于“三农”的财政补贴数量虽 不断增加，但年度间不均衡，特别是一些地方财政补贴支农投入不足、城乡财 政资源配置不对称的状况没有彻底改观。按照 WTO农业协定我国可利用的 支农补贴分为以下几方面：黄箱补贴，即对农产品价格提供直接支持的，必须 承担削减义务的补贴。根据 WTO 黄箱政策规定，我国今后每年对农业的综合支 持量不能超过 480 亿元人民币，而现有补贴大约平均每年仅 276 亿元人民币， 离 480 亿元尚有很大的活动空间。另一方面即所谓的“绿箱补贴” ，即对农产品 价格不直接提供支持的，不必承担削减义务的补贴。我国绿箱补贴量较多但结 构不尽合理。如我国每年平均支出 1514.2 亿元人民币，主要对农业提供的“一 般服务”补贴，达 785.6 亿人民币(95 亿美元)，占“绿箱政策”补贴的 52%； 其次是粮食安全储备补贴，约 383.8 亿元(46.4 亿美元)，占 25%；自然灾害救 济、扶贫、农业生态环境建设支持等所占比重较小，而对农民的直接收入支持、 结构调整补贴等，尚未列入财政预算科目。 2.各地方补贴标准和办法混乱。我国的补贴数额随意性很大，省际间补贴 标准差距过大。由于各省粮食风险基金包干基数不同，以及核定包干基数的因 素与应补贴的粮食种植而积的差异，各省粮食补贴标准差距较大。例如，江苏 省补贴水平较高，水稻亩均补贴 20 元；山西省补贴水平较低，玉米亩均补贴 5 元。省际间人均粮食直接补贴金额也相差较大，四川省享受直补的农民人均补 贴 8 元，辽宁省人均 25.66 元。我国各省补贴的依据也不一样。如粮食直补依 据的确定，按照补贴是否与当期粮食播种面积及价格挂钩分为两种情况：(1)不 与当期播种面积和价格挂钩，即不管市场上粮价的高低，不管当期是否种粮都 按前几期的计税面积或者计税常产给予农民补贴，这种补贴实质上就是固定补 贴；(2)与当期实际播种面积挂钩，即按农民实际种粮面积，向农民兑付粮食直 接补贴。这种形式属于与面积挂钩而不与价格挂钩的半挂钩补贴。 3.管理体制运行不畅，补贴成本高。关于农业补贴的政策，主要涉及财政、 农业、外经贸、粮食、民政和银行等部门，因政出多门，协调困难，交易成本 高，时滞长，加之部门本位主义、地方保护主义和寻租活动的影响，使得农业 补贴中的“跑、冒、滴、漏”现象难以避免，从而降低了农业补贴的效率。另 外，因中国农民数量庞大，在政府与农民之间缺乏一个有效的中介组织载体， 许多针对农民的直接补贴政策，其运行成本都比较高。如粮食补贴中，山东省 每亩补贴的工作成本为 1 元。河北省在今年粮食直补工作中，县、乡、村三级 共抽调 2 万多人，每人用了近 60 个工作日。一般一个乡镇的直接支出费用为 2 万3 万元(不含人工)，直补工作成本约占直补资金的 10%。一些省粮食风险基 金按季均衡拨付和分两次发放直补款，既不方便农民，也增加了工作量和成本。 另一方面，一些省按照当年实际播种面积进行补贴，在核实面积时需要三次张 榜公布核实，工作量很大。另外，有些地方实施良种补贴政策时，多数农户已 备足种子，给良种推广带来一定难度。 4.补贴方式及结构不尽合理。主要表现在： (1)对农业直接补贴政策目标的短期化。我国财政对农业的补贴长期存在着 补贴政策目标短期化、补贴方式模糊等现象，影响了补贴效果的发挥。财政直 接用于农业的补贴政策一般与当时中央和地方制定的农村经济政策相挂钩，成 为政策的配套措施。但是，中央和地方制定的农村经济政策是不断变化的，财 政的直接补贴政策也随之发生变化。(2)补贴重点欠明确，某些方面补贴力度不 够强。就补贴领域而言，对农产品的补贴主要集中在粮棉产品，虽然已开始有 选择地补贴某些优质品种，但还不够普及、稳定；对投入品的补贴几乎涉及化 肥、农药、农膜和种子等农业生产资料的诸多方面，而且很少分地区和人群； 对农业结构调整补贴的力度有限；农业产业化的龙头企业同样面临金融支持乏 力的难题，这些均反映出补贴重点不够合理、明确。从补贴力度来看，在一般 政府服务中，对农民培训的支出比例很低，仅占一般政府服务的 2.1%，其中没 有或很少有补贴，导致农民的人力资本匮乏；农业技术推广补贴力度不大，进 展迟缓；市场营销服务未明确给予补贴性支持，呈现短缺态势；检验服务因补 贴资金缺口大，比较落后，难以满足加入 WTO 后农产品进出口及国内生产的需 要。在国内粮食援助上，一方面补贴资金欠缺，另一方面粮食库存积压严重。 (3)忽视对农业保险的补贴，农业保险业务出现全面萎缩，农业缺乏防灾补损的 支持。在近年来自然灾害频繁发生的情况下，农业危害程度不断加重，农村经 济的发展受到影响，也给国家财政造成较大的压力，不得不动用财政资金用于 灾后重建。(4)农业出口贸易补贴不足，以粮食为主的农产品过剩问题开始显现， 使财政、信贷和国有粮食购销企业面临较大难题。由于财政和银行信贷在粮食 等主要农产品补贴中占用大量的资金，难以有充足资金用于补贴农产品的出口， 使我国粮食等主要农产品的出口成本高，在国际市场上竞争力不强，出口量一 直得不到有效放大。 农业补贴制度在我国起步时间不长，经验不多，效果虽显著但不可自满， 还需加以完善。完善中应把握好以下几条原则： 1.目标清晰。要解决三农问题，需要大量的资金支持，大家感到需 “补” 、需“贴”的地方很多，因此在执行目前出台的少数农业补贴政策中，有 意无意加入了过多的附着功能，使得补贴的目标混杂起来。同时实行直补办法 后，农民拿到钱之后，也不清楚或者并不在意政府补贴的具体政策意向，从而 使补贴的政策威力打了“折扣” 。所以，为了使补贴政策充分发挥出效力，从政 策制定者这方面讲，应注意使各项补贴政策的目标指向更加清晰，从政策推行 者这方面讲，应注意加大对农民群众的宣传力度，使补贴政策信号能够迅速准 确地传到千家万户。 2.受益直接。从事农业生产的农民应当是农业补贴的直接受益者，政 府部门和其他中间环节在实施农业补贴过程中只能间接受益。但农民处在被支 配的地位，基层实施国家补贴政策的“代理人” 、 “经营人” ，总会有个别人自觉 不自觉地“讨”农民的“便宜” ，他们在事实上是“反”补贴的力量，因为他们 的行为在实质上损害着农业补贴。所以，完善农业补贴制度要加大监督机制的 建设，使“跑、冒、滴、漏”降低到最低限度。 3.整合统一。世界上并不存在功能齐备的农业补贴，必须设计出各类 不同功效的补贴制度，对农业农民实施全面完整的保护。在实施补贴中，应注 意区分各类补贴各自不同的功能和效用，让各类补贴配合使用，起到综合效用， 也起到放大各单项补贴功效的作用。现在各项补贴分散在不同的部门掌管，容 易出现各唱各的调的现象。努力整合各类补贴使之产生“共振” ，当是我们完善 农业补贴制度的应有之义。 4.操作简便。多年实践证明，最可行的办法不一定是“好”政策，而 是简便易行的政策。因为有些“好”政策实施成本过高，缺乏可操作性；有些 “好”政策偏于复杂，不易为基层准确把握，基层往往会简单化操作，使那些 复杂的“好”政策产生出了“坏结果” 。当然，很多简便易行的政策，缺点肯定 不少、漏洞在所难免，但我们应当注意到，简便易行的好处是在执行中不容易 走样，容易取得政策效应最大化的效果。完善农业补贴政策，也必须朝“操作 简便”的方向努力。 在细化财政支出的同时，应该细化财政对农业补贴的目标选择 ，有以下 几点建设性的意见： 1.保障农民利益，提高农民的收益水平。财政对农业的补贴政策目标 不是体现在地区、部门、企业利益上，而是体现在农民利益上。财政对农业的 补贴就是通过财政的补贴资金让农民直接或间接受益，不断提高农民的收益水 平，以调动农民生产积极性，促进农业稳定发展。 2.稳定农产品市场，保证粮食等特殊农产品购销政策的畅通。结合粮 食等主要农产品市场的特点，财政对农产品市场补贴的重点目标宜放在收购环 节上。对这一环节的补贴，不是再对粮食企业的亏损补贴，而是对粮食的仓储 建设、保管费用、正常损耗的补贴。因为现行的国有粮食企业购销资金实行封 闭运行，并实现了粮食的顺价销售，不允许、也不可能会出现新的经营亏损。 3.提高农民增收能力。农民收入水平低是当前农民问题的关键，也是 影响我国国民经济增长的基本因素。但直接以撒胡椒式的给予方式提高农民收 入是授之于鱼，不能够长久；又由于受我国的财政实力的不足和我国当前的经 济发展水平的限制，像欧美等国那样的大量的财政补贴也是不现实的。如在美 国种植棉花的农场主 3.5 万美元的年均收入中，补贴约占三分之一。逐步提高 我国农民的自主增收能力是我国农业财政补贴的应有之义。 4.保护农业环境，改善农产品质量，促进农业可持续发展。财政补贴 与农业可持续发展有着极其密切的关系。可以说，没有农业生产的可持续发展， 就没有整个国民经济的繁荣，也