怎样做好新时期农村信访工作

怎样做好新时期农村信访工作 发布时间:2010年7月28日 15:4 （2010年6月25日） 官渡口镇人民政府信访办公室主任 赵德元 今天，镇党委、政府安排我就信访接待和处访工作与到会同志作一些探讨，大家 知道我既不是大学生也不是老师，如讲得有不妥之处，敬请大家批评指正。 一、我们为什么要做好信访工作 （一）从当前的信访形势来看：近几年来，我镇各级各部门认真贯彻落实信访 条例 ，坚持重心下移，关口前移，强化基层基础工作，按照“畅通渠道、解决问题、 维护秩序、促进稳定“的要求，认真处理群众信访问题，取得了一定成绩，全镇信访工 作量有所下降。但由于我镇正处于神农溪小区建设协调、三峡库区移民后续工作启动、 交通等基础设施建设、集体林权制度改革关健时期，这既给我镇经济社会发展带来了 巨大活力，也带来这样那样的矛盾和问题。客观分析农村信访问题出现的主要原因： 部分农民产生比较强烈的不满情绪，使农村一些原来就很敏感的热点问题持续升温， 成为影响社会稳定的重要因素。 2009年，我镇信访办共接访130多件，大部分是来自农民。主要原因在以下几个方 面：（1）心态不平衡，思想观念落后。部分村民因循守旧，不患贫而患不均，思想停 留在计划经济时期，难以适应新形势，心理承受能力较低，心态失衡，对贫富差距大 产生不满情绪。还有部分村民观念淡薄，喜欢走“上层路线“ ，“信上不信下“，对基层 干部不信任，认为只有上面的领导才是清官，才会公正公平，所以我镇到县及以上的 上访件比较多。 （2）利益驱动，组织筹划群众上访，煽动群众闹事，以便自己从中获 利。 （3）被动服务，镇村干部素质亟待提高。一是一些基层组织因经济基础薄弱，服 务功能被动、弱化，没有及时主动地去帮助村民解决生产、生活中出现的困难和问题， 致使一些本来很小的矛盾激化升级，酿成大纠纷，从而加大了调处的难度。二是部分 干部文化素质偏低，分析问题、解决问题的能力较差。一遇到难办的事就讲不出政策， 说不出道理，拿不出新招，调处起来不周全，没有一定的魄力和前瞻性，使一些问题 由小变大，由少积多，逐步酿成大的矛盾（移民后扶和生态屏障区规划、部分工程兑 现的管理） 。 （4）管理滞后，民主氛围不浓。有些基层组织一年不召开一次会议，对一 些涉及到群众切身利益的如农村低保、退耕还林、土地补偿等不征求群众意见，只是 少数人说了算。 （二）从信访工作的性质来看：信访工作是党的群众工作的重要组成部分，是党 和政府联系群众的桥梁，倾听群众心声的窗口，体察群众疾苦的重要途径，在正确处 理人民内部矛盾，维护社会和谐稳定，加强党风廉政建设和反腐败斗争中发挥着重要 作用。信访工作并非信访部门一家的事，信访工作是领导的工作。信访部门是代表领 导接待和处理群众信访，将群众反映的情况及时整理后报告给政府。各级领导提出处 理意见，信访部门有了这个“尚方宝剑“ 就可以和有关职能部门协商，共同研究解决的 办法。可以说信访工作是当前一项重要的政治任务。 信访条例第三条规定：各级人 民政府、县级以上人民政府工作部门应当做好信访工作，认真处理来信、接待来访， 倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民群众服务。 （三）从党和国家领导人对信访工作重视程度来看：2006年8月，胡锦涛总书记指 出“ 信访工作是为人民群众排忧解难的工作，也是构建和谐社会的基础性工作“ ，“在当 前社会矛盾多发的情况下，信访问题是回避不了的“。他要求“ 信访工作要承担起为构 建社会主义和谐社会不断增加和谐因素，最大限度地化解不和谐因素的任务“，“ 力求 把一切问题解决在初始阶段，把绝大多数矛盾和问题化解在基层，以减轻政府和社会 的压力“，“要注意总结成功的经验，努力把信访工作做得更好“，“要建立和完善信访 信息系统，提高信访工作效率，提高信访管理水平“。 温家宝总理在第六次全国信访工作会议上讲：“信访工作是我们党和国家各项工作 中的一个重要环节，它代表党和政府直接做群众工作，为群众排忧解难，为社会化解 矛盾，促进社会和谐发展。信访工作者是人民的公仆，通过处理来信来访了解社会的 情况，群众的呼声、意见和要求，帮助群众解决问题，向党和政府提出政策建议。做 好信访工作就是我们党全心全意为人民服务宗旨的体现“。温总理对信访工作提出四点 要求：第一，热情。就是要对来信来访的群众满腔热情。要做到热情，首先要有感情， 只有对人民群众有深厚的感情，爱得深，理解得深，才能有热情。第二，依法。就是 信访工作要依法办事。要引导群众合理的诉求通过法律的渠道来解决。各地各部门对 群众反映的问题要按照法律和政策办事。第三，负责。就是对人民群众负责，对党和 政府负责。真正做到对群众的来信来访“件件有着落，事事有回音“ 。第四，奉献。就 是信访工作人员要有无私奉献精神。做到不辞辛苦、任劳任怨、鞠躬尽瘁，把自己的 一切献给祖国和人民。 二、如何接待群众来访 今天来参加会议的人员，都是政府机关干部职工，也是直接面对群众的一线工作 者，我们在接待信访人时，就要按温家宝总理提出的四点要求去做，不要一看到来访 人就不理，不热情，甚至逃避，要充分认识到，我们是老百姓的父母官，我分管一块 工作是为老百姓办事的，是为老百姓解决问题的，不要一搞就推给信访部门和领导， 我们现在都拿近2000元的工资，在外面打工的多苦，种田的多辛苦和我们同时代的人 相比，我们的命就硬比别人的命好一些嘛。有的同志遇到老百姓问路理就不理，有的 老百姓找到办公室反映问题时开水也不倒一杯，态度也不好，动不动就粗声大吼，老 百姓不乱说政府和共产党的干部才怪呢。我们要多解释多学法，宪法规定公民有向国 家机关提出批评、建议、申诉、控告或检举的权利。 （一）我们要畅通信访渠道。各级各部门必须坚持立党为公、执政为民、正确看 待信访群众和信访活动，切实畅通诉求渠道，始终把听取、反映和解决群众合法诉求 作为自身责任，坚持以人为本，把为了群众、方便群众、服务群众贯穿信访工作的全 过程，做到善待信访人、乐办信访事，杜绝侵害群众正当信访权利的行为。 （二）我们要主动接待来访。群众信访活动的源头在基层，信访工作的重点在基 层，解决信访问题，减少群众越级上访 的关健环节也在基层。我们的领导和干部要增 强基层意识，发扬务实作风，结合我镇的实际，深入基层，深入群众，深入到困难多、 问题多的地方去，面对面倾听民声、体察民情，把握民意，把大量的矛盾纠纷解决在 基层，化解在初始阶段。 （三）我们要坚持依法行政。各级党政机关和工作人员要坚持依法办事，依法行 政，提高执政能力和水平，依法化解矛盾纠纷，维护和确保社会稳定。要严格按照 信访条例的规定，认真受理、办理群众的信访事项，依法、及时、有效化解群众 的信访诉求。绝不能相互推诿，互相“踢皮球 “，导致正常上访变成重复访，重复访变 成缠访、闹访，甚至越级赴省进京非正常上访。 （四）我们严格接待要求。首先对待来访人员要做到一张笑脸、一声问候、一杯 热水。不能向河南的一位乡长，接待群众不给水喝，群众拿乡长的水杯喝水导致乡长 粗暴下令将上访群众拘留，从而引起极大反响。 1对所有来访人员要进行登记，登记内容为来访人的基本情况和反映的主要问题。 来访人员的基本情况包括：姓名、性别、年龄、住址或工作单位，联系电话。反映的 主要问题包括基本事实、具体要求，以及信访人提出信访事项的目的及所要解决的问 题，相应的理由和依据及信访事项的来源。 2告知和接谈：告知：对属于本机关职责范围内的信访事项应当受理，对不 属于本机关职责范围内的信访事项应当告知信访人向有权受理的行政机关及其信访工 作机构提出。有三种信访事项不予受理：一是属于各级人民代表大会以及县级以上人 民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的；二是已经或应当依法 通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的；三是有权处理的行政机关已经受理或 正在办理的。接谈。接谈处理，接待群众来访要做到“五心“-接待群众要热心，听取 陈述要专心，解释政策要耐心，调查研究要细心，研究处理要诚心。 三、如何办理群众来信来访 我们接到转办件和自己登记的信访件后，如何办理是指有权处理的行政机关依据 职权，对已经受理的信访事项进行研究论证或者调查核实后，依法作出处理意见，予 以处理的行为。 信访条例规定，行政机关及其工作人员办理信访事项，应当恪尽职 守，秉公执法，查明事实，分清责任，宣传法制，教育疏导，及时妥善处理，不得推 诿、敷衍和拖延。行政机关工作人员与信访事项或者信访人有直接利害关系的应当回 避。 （一）开展信访调查。信访调查步骤的参照标准：一是事前通知。办理机关要求 信访人、有关组织和人员或者第三人到场陈述或提供文书，物品等相关资料。二是表 明身份。在开展调查时，行政机关工作人员应当表明自己享有调查者的合法身份，遵 照规定，信访调查人员不得少于两人。三是说明理由。信访调查人员应当向被调查对 象说明调查的理由、法律依据，同时告知其在调查过程中享有的陈述权、申辩权等各 项权利，以获得被调查人的配合。四是实施调查。如询问当事人，调取资料等。五是 制作笔录。信访调查结束后，调查人员应当制作相应的调查笔录交由当事人签字。对 于比较复杂的信访事项，办理机关还应当制作调查报告。 （二）作出办理决定。对信访事项有权处理的行政机关经调查核实，应当依照有 关法律法规、规章及其他有关规定作出处理，并书面答复信访人。请求事实清楚，符 合法律、法规、规章或者其他有关规定的予以支持；请求事由合理但缺乏法律依据的， 应当对信访人作好解释工作；请求缺乏事实依据或者不符合法律法规、规章或者其他 有关规定的不予支持。 关于信访件办理的时间，应当自受理之日起60内办结，情况复杂的，经本行政机关主 要负责人批准，可适当延长办理期限，但延长的期限不得超过30日，并书面告知信访 人延期理由。 （三）特殊事项处理。信访特殊事项的处理要求我们的工作人员眼睛要明，心眼 要细，处变不惊。 1异常情况处置。来访人的行为有下列情形之一的，工作人员应当对其进行劝阻， 批评和教育无效的，交由公安机关处理：在党政机关周围非法聚集，围堵、冲击党政 机关，拦截公务车辆，阻断交通，携带危险物品，侮辱、殴打、威胁国家机关工作人 员，或者非法限制他人人身自由的，幕后操纵他人上访或者以上访为名借机敛财，或 者将生活不能自理的人弃留在接待场所。 2来访人患病情况处置。来访人在接待过程中突患急病需紧急救治的，应当立即 通知医疗部门派出医务人员到场施救。 3集体访处理。原则上做到“宜劝不宜激，宜疏不宜聚，宜解不宜结，宜早不宜 迟“ 。要求信访群众选派3至5 名代表，由接待人员先行登记，然后安排领导和接谈人员 座谈。对于敏感问题的集体访，应视情况向领导汇报，对群众情绪激动不愿选派代表 的，及时通知公安机关安排干警维护秩序，并按规定向上一级行政机关报送信息，制 作处置预案，尽量确保不发生群体性事件。 四、违反信访工作纪律处分暂行规定 为严格执行处理信访突出问题及群体性事件工作责任制，切实落实领导责任，维 护信访工作秩序，保护信访人合法权益，促进社会和谐稳定，根据行政监察法 、 公务员法 、 信访条例 、 行政机关公务员处分条例及有关法律规定制定违反信 访工作纪律处分暂行规定，适用于各级行政机关公务员。本规定所称违反信访工作纪 律是指违反党和国家有关信访工作的规定的行为。本规定所指领导责任，是指有关领 导人员在处理信访突出问题群体性事件时，承担的与领导工作职责相关的责任，分主 要领导责任和重要领导责任。主要领导责任，是指在其责任范围内，对直接主管的工 作不履行或不正确履行职责，对造成的影响或后果负直接领导责任。重要领导责任是 指在其职责范围内，对应管的工作或参与决策的工作不履行或不正确履行职责，对造 成的影响或后果负次要领导责任。 总之，做好新时期的信访工作，归根到底是要在全心全意为人民服务上抓落实， 真正做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋，想群众之所想，急群众之所急，办 群众之所需，让他们切实感到有苦可诉，有冤可申，有难可解，形成全镇上下联支动， 左右贯通，横向到边，纵向到底，高效运转的信访工作体系，有效解决队伍建设方面 不适应形势和信访任务的问题，真正形成“千斤重担人人挑，个个身上有指标“ 的信访 工作格局。 当前信访问题的成因及化解机制建构 刘文旻 李德强 刘光辉 张爱莉 在经济转型和社会转型的特殊时期，如何化解当前存在的大量 社会矛盾信访难题，是当前各级党委政府所面临的一个历史性 课题。针对这一问题，前不久，我们走访了有关单位和部门，对此 进行了深入的调查和研究，并在此基础上提出了一些对策性的建议。 一、基本情况 1、从信访数量看，信 访总量居高不下，信 访活动处在相对活跃期 2、从信访主体看，信 访主体呈多元化趋势，主体素质明显提高 目前信访主体主要集中于农村村民、城镇贫困居民和改制困难 企业职工，另外军队复转人员、企事业单位离退休人员等也异军突 起，信访主体已涉及工、农、兵、商等阶层，信访主体呈现多元化 趋势。 另外，经过20余年持续的普法宣传教育和媒体的普及，信访人 员综合素质、法律和政策水平不断提高，民主和维权意识明显增强。 绝大多数信访人在信访之前，都注重了解研究信访条例以及与 信访事项相关的法规、政策，咨询律师等专业人士或请教有信访经 历的人，以便在法律允许的范围内信访，一些信访人谈起与自身问 题相关的法律条文和中央政策往往头头是道，如数家珍。他们所撰 写的申诉材料也不像过去那样，仅限于叙述事情经过和要求，而是 大量引用相关法律条款以支持所反映的问题。这些变化说明，信访 人的政策意识和法律素质明显提高。 3、从信访内容看，信 访内容涉及点多面广，反映的热点、难点和 政策性的现实问题较为集中 一是涉地信访量呈上升趋势。2006年全区涉地信访占全区信访 总量的30%左右。集中反映在补偿政策不落实、补偿标准过低、土地 流转及被征地农民的生活工作安置等方面的问题。 二是涉干信访量居高不下。涉干信访主要集中在农村，所访对 象主要是村级组织的一把手，所访问题主要集中在经济、工作和作 风等方面。根据区信访局提供的数据显示，2006年共受理反映村级 组织一把手问题的来信来访高达73多起，占全年信访总量的 13%，2007年达89起，增加为19.4%。 三是涉法、涉诉信访增多。反映问题主要集中在对法院判决不 服、判决后执行难及公安机关办案不公等方面。涉诉涉法信访涉及 面广，热点难点问题集中，并且有些上访人就同一案件、同一问题 多次反复上访。特别是一些信访老户思想行为偏激，常年到省进京 上访。还有个别无理缠访户常年驻京上访。 四是涉军信访量呈高发态势。据调查，全区重点优抚对象共 3500人。前几年根据上级有关政策规定，对对越参战复员退伍军人、 志愿兵都安置了工作，但因企业改制、破产、倒闭等多种原因，全 区300多名对越参战士兵下岗失业回乡。近几年来，国家相继对军转 干出台了保障政策，提高了工资待遇。部分失业特别是对越参战失 业军人攀比军转干待遇，造成心理失衡，多次联名信访和集体访。 五是涉企信访案件问题增多。问题集中发生在企业事业单位改 革改制过程中出现的诸如养老、医疗和失业保障不到位等问题。随 着民营企业的蓬勃发展，也出现了较多用工手续不规范、拖欠工资 等一系列信访问题。2007上半年区直部门及企业人员到区上访70批 207人，其中涉及上述问题的47起116人，占区直部门及企业人员来 访总量的58.8%，同比上升14%。 4、从信访表现形式看，信访规模明显增大，要求的合理性与行为 的违规性并存，有组织的异常访现象突出 一是集体访已经成为公民信访的主要形式。进入新世纪以来， 有组织的集体访数量在增多，规模在增大，组织性在增强。根据规 模不同，所有集体访均有一两个人至四五个人不等的组织者，信访 串联集资、捐款助访等现象时有发生，而且趋向普遍和公开。部分 信访人利用便捷的交通和信息工具，能在较短时间内组织串联多个 上访人甚至跨区、跨省信访，多数采取突发行动，搞轰动效应，并 演变为群体性治安事件。 与组织性增强相伴随，对抗性也有所加剧。来访人往往为达到 目的，言行激烈，甚至出现围堵政府大门，打横幅、喊口号，拦截 公务车辆、堵塞交通、围攻、辱骂、撕扯、殴打接访人员和公安干 警等过激行为。这种现象严重地扰乱了党政机关正常的工作秩序， 影响恶劣。 二是越级上访现象有增无减。虽然从近年来，牟平区一直组织 力量到省会和首都值班，但到省进京等越级上访现象却有增无减。 越级访绝大多数是信访人已经或反复按程序信访过，未得到解决或 对处理结果不满意而采取的一种异常性的信访行为。 三是信访老户成为困扰基层的一大难题。信访老户也称信访 “专业户” ，现在全区有信访老户约18人，并且随着时间的推移，将 不断推陈出新。这些信访老户所反映的问题，已经通过正常渠道得 到解决，但他们认为，现在信访问题日益敏感，不管有理无理， “不 闹白不闹，闹了不白闹，闹而优则利” ，结果走上了“缠访” 、 “闹访” 之路，到辄以到省进京相要挟。基层单位对这些无理取闹的信访 “专业户”有时也深感无能为力。为了阻止他们到省进京访，只好 一味妥协迁就，这又使得他们变本加厉，常常以信访相要挟。 四是择机上访现象时有发生。近年来国家重大活动和重要节假 日期间，已成为信访敏感期和群众上访高发期。部分人以个人利益 至上，在要求没有得到满足的情况下心理失衡，多次赴省城和进京 上访。 二、原因分析 造成当前信访量突发、增发的原因很多，综合分析看，主要有 以下几种 1、经济社会转型，是造成信访问题增多的主要因素 改革开放20多年来，我国经济社会发展取得了巨大的成就， 2003年我国人均 GDP 已经超过1000美元，正在向3000美元迈进。从 世界各国的发展经验来看，当人均 GDP 在10003000美元这个阶 段，即可能成为发展的黄金期，也可能成为矛盾凸现期。在这一阶 段，通常是结构变动最为剧烈、各种矛盾最为突出的时期，如果处 理得好，经济可以迅速起飞；如果处理得不好，也容易造成经济停 滞，社会动荡。在我国，国家出台了一系列新的法律法规和政策， 社会出现了一系列变革，这些变革重新调整了各阶层的关系，重新 对人们的利益进行了再分配，正如一个新的生命诞生前的阵痛一样， 一系列新矛盾、新问题相伴而来，并且随着改革的进一步深化，一 些深层次的矛盾和问题也将失去所有屏敝而浮出水面，比如收入分 配不合理、贫富差距拉大、政策法规不完善等问题，在一定程度上 使得当前和今后相当长一段时间内，人民群众通过信访渠道，向党 和政府反映情况、提出意见、要求帮助解决具体困难的数量不断增 多，信访任务将不断加重，对信访工作的要求将不断提高。 2、法制不健全，政策不配套，是造成信访问题增多的客观原因 一是部分法律、法规和政策本身还不够完善，不够配套，甚至 有些政策、法规之间相互抵牾，使群众反映合理或带有普遍性的一 些问题长期得不到彻底解决。以土地征用为例，随着城市化进程的 加快，随着园区建设规模的扩大，农村集体土地的征用越来越多， 但是我国在这方面的立法明显滞后。调查中我们了解到，按照现行 的征地补偿制度，往往同一时期，同一地段相同性质的土地因征地 用途不同（比如公路建设与商品房开发用地） ，而补偿相差悬殊。公 路建设用地，属国家公共利益性质，按政府的有关补偿标准：城镇 为3.44万元/亩，乡镇为1.65万元/亩。而如果是商品房开发，要通 过招标、拍卖、挂牌的方式对土地进行出让，假如土地拍卖价为50 万元/亩（在一些地段已远远超过此价） ，那么按有关规定，实际就 可以得到7.4415.44万元/亩的补偿费。这就引起了许多失地农民 的不满。他们认为，不管是国家用地还是企业用地，不管是商业用 地还是公益用地，既然我们失去土地，就应该得到同样的补偿。对 此，基层干部也难以作出合理的解释，有时也无能为力。再比如现 行土地管理法规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土 地，必须依法申请使用国有土地” “国家为了公共利益的需要，可以 依法对土地实行征收或者征用并给予补偿” 。 “农民集体所有的土地 的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设” 。由此可见，我国 现阶段农村土地向非农建设用途转移只能通过国家征收的方式实现， 即国家垄断作为唯一合法的途径，完成从土地集体所有制向国有制 的转变。这就产生一个矛盾：非公共利益性质的农地转用怎么办？ 不经过国家征地是违宪的，征地也违宪，因为不合“为了公共利益 才可征地”的准则。另外，法律、法规并没有明确界定哪些建设项 目是为了“公共利益” ，或界定哪些项目用地不是为了“公共利益需 要” 。就目前而言，国家只要为了“公共利益”的需要随时都可以对 农民集体所有的土地实行强制征收。在实践中，各级政府不仅将 “国家建设” “城市建设”视为“公共利益”的需要，而且往往为了 经济建设动用征地权，征地超出“公共利益”需要范围的现象时有 发生。因此，被征地农民对征地抵触情绪较大，从而导致大量集体 上访事件的发生。 二是法律、法规和政策执行不到位。个别单位和部门执行法律、 法规和政策有偏差，没有严格按照法律、法规和政策办事，损害了 群众的利益；还有一些单位和部门在贯彻执行党和国家的一些重大 方针政策，特别是直接关系群众切身利益的方针政策时，由于执行 者认识上的偏差和方法上的简单等原因，执行不到位，使部分群众 因利益受到损害而产生不满，以致引发群体性纠纷。 3、基层干部工作方法和作风上的偏差，是造成信访问题增多的 外部诱因 一是不少信访问题的发生与个别地方和个别领导干部自身素质 低下有关。近几年，由于部分基层干部宗旨意识淡薄，工作作风漂 浮，工作方法粗暴，从而引发了群众的对立情绪。从我们调查的情 况看，可以说农村的大量矛盾，都在农民群众与基层干部这一对矛 盾上交汇。比如近几年来，全区推行提倡的党支部书记、村委会主 任一人兼。这种任职方式使村级领导权、管理权集中于一人。不可 否认，大部分村级一把手能够做到权为民所用，利为民所谋。但也 应看到，少数村官的所作所为问题较多，群众反映强烈。从牟平区 信访部门受理反映“一把手”的问题看，所访问题有的是作风霸道、 独断专行的问题；有的是费用支出白条入帐、自签自报的问题；有 的是在项目承包、集体资产租赁、土地转让、工程招标等私下交易、 暗箱操作的问题；有的是追求享乐、肆意挥霍的问题。而某些上级 领导出于对所谓稳定等方面的考虑，对群众反映的问题往往是捂盖 子，生怕查了案子，乱了班子，影响农村稳定。 二是部分干部对信访工作重视程度不够，工作落实不到位，也 使得一些本应该在基层化解的矛盾，而不能得到及时有效的解决， 致使信访案件增多、增难。 （1）有些部门和干部的思想认识简单， 思维方式单一。认为信访工作可有可无、或是主管领导和信访部门 的“事” ，或对信访工作“说起来重要，做起来次要，忙起来不要” 。 解决问题仅局限于“头痛医头，脚痛医脚” ，未能从根本上及时解决 深层次矛盾和问题，往往“按下葫芦浮起瓢” 。有些基层干部不善于 做深入、艰苦细致的思想工作，缺少与群众沟通；对涉及的信访问 题，不是以积极的态度想方设法去解决，而是“推、拖、怕” ，用行 政命令的方式推进工作，对上访群众声大气粗，伤害了群众感情， 导致信访人为“争口气”而上访。 （2）没有认真、及时解决群众的 实际困难和问题。许多越级、重复集体上访都是因反映的问题在初 信初访时未认真处理，该作解释、答复的问题未给予清楚和明确， 导致群众产生“有理不访无人理”的心态；有的职能部门出台政策 未充分考虑群众利益，研究、布置工作没有把可能引发的信访问题 和工作措施一起研究、落实，或承诺没有兑现，失信于群众；对信 访案件核查仅局限于“已查过” ，不再深入调查、取证、核实有关证 据材料，结果问题查不清楚，反反复复，导致基层信任危机，诱发 越级重复上访。 （3）少数部门和干部能力欠缺，思路眼界不够宽， 创新意识不够强，服务领域不够广，加上有的地方领导对信访工作 重视不够，致使少数干部安于现状，对信访工作漠不关心，缺少一 种使命感和责任感。 4、部分上访群众认识上的误区，是造成信访问题增多的内在因 素 一是有相当一部分群众受计划体制下传统观念的影响，对改革 后的利益调整不能完全适应，对一些出台的政策理解有偏差，思想 观念一时难以转变。如企业改制使职工失去了传统意义上“国家职 工”身份，思想落差较大，一时难以接受，因心理失衡而上访。 二是部分群众对信访的相信和依赖程度过高，误认为信访能解 决所有的问题，本应通过仲裁和依法解决的问题也到各级信访部门 来反映。部分群众，因受传统价值取向和思维定势的影响，思想上 仍被“唯大唯上”意识支配着，认为“清官在上面” ，有了问题找的 部门越大越好，找的领导职位越高越好。因此当群众之间、上下级 之间出现利益摩擦或纠纷时，信“访”不信法，使本来能在法律程 序中得到解决的矛盾演化成越级上访、集体上访甚至是非正常上访。 甚至已经进入法律程序的案件，有的已经判决了的案件仍重复上访。 三是部分上访群众法治观念淡薄。随着我国民主政治建设的不 断深入，广大群众对民主的要求越来越高，参政的愿望越来越强烈， 但与群众的民主意识、维权意识不断增强形成极大反差的是，群众 的政治参与能力相对较低，法治观念淡薄。有人受“法不责众” 、 “老弱病残”最有效、 “不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”等 错误观念的影响，一遇到不符合自己意愿的事，不管有理没理，是 对是错，动辄纠集众人上访闹事，向政府施压，以达到不应该达到 的目的。更有甚者，围堵政府大门，冲击政府大楼，拦堵交通要道， 变成了对政府赤裸裸的要胁。 5、纠纷解决制度设计不够完善，也是造成信访问题增多的政治 原因 一是各级信访工作机构承担职能过多。党委或政府信访工作部 门设置的初衷主要是为了听取民意，集中民智，为各级党委、政府 了解下情、社情和决策提供参考。但是目前信访机构所担负的工作 任务与职责已与其初衷大相径庭，已演变成为受理公民或群众求决 和诉讼的“综合法庭”和什么都管，什么都不管的“不管部” 。其受 理或事实上受理的范围几乎涵盖了方方面面，既有涉法、涉干、涉 政方面的案件，也有民意、民生、民权等方面的诉求。虽然，在新 近出台的信访条例中，对信访部门的职责已有所规范，但在实 际工作中，事实上仍从事着一些与其职能和职责无关或超出其职能 范围的工作。由于，信访的职能有限，人数有限，权威也有限，致 使一些案件只能是久拖不决，以致酿成大案、难案和积案。 二是现有的公民权益维护和救济渠道尚不够宽畅或权威。就目 前我国政治制度设计看，缺乏有力和有效的收集民意的专门机构。 虽然各级都设有人大和政协等专门的权力机关和协商机构以及众多 的代表和委员，但由于制度和工作的原因，其作用发挥有待加强， 特别是在维护公民权益方面尚不能满足公民和群众的需求。本来媒 体和舆论应该是社会大众的喉舌和良心，但因为制度上的原因，就 目前而言，也很难令人满意。换言之，信访仍然是我国当前最廉价 的一种救济方式。因为，它与司法诉讼和行政复议相比，具有一定 的高效性和廉价性，正是出于经济上的原因，所以大多数群众把到 信访部门上访视为最优最佳的选择。 三是民间社团组织发育水平较低。这一方面使得一些传统势力 的侵权成本过低，容易诱发信访案件。另一方面也使得被侵权一方 由于缺乏组织的支持，只能依靠自身之力去维权。由于法律意识的 淡薄，这种维权行为往往过于盲目或偏激，结果又造成了信访秩序 的混乱，从而使信访问题复杂化。 四是法律维权的成本过高，或法律维权的效率过低。由于目前 我国法律尚不完备，再加诉讼时间过长，程序过于繁琐，以及人情 案和执行难等原因的共同作用，使法律事实上成为可望而不可即的 一种奢望，公民或群众对法律往往是敬而远之。这也造成了千军万 马挤信访这一条独木桥的局面。 三、理性看待当前信访形势，构建化解信访问题的合理机制 1、理性看待信访形势 围绕信访制度，争论的问题是多方面的。比如围绕信访潮出现 原因的争论、围绕信访制度功能定位的争论、围绕信访制度改革思 路的争论等等。中国社会科学院农村发展研究所于建嵘博士主持的 课题组出台的信访的制度性缺失及其政治后果的调查报告中首 次对信访制度的合理性及意义提出质疑，于建嵘博士认为信访制度 作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，虽然在计划经 济时代起到过一定的作用，但由于这一制度存在诸多缺陷，已不适 应目前的市场经济环境，在客观上成为了国家政治认同性流失的重 要渠道，如果不进行彻底的改革，将会产生十分严重的政治后果。 这些负面效应主要有三个方面：一是信访体制不顺，机构庞杂，缺 乏整体系统性，导致各种问题和矛盾焦点向中央聚集，在客观上造 成了中央政治权威的流失；二是信访功能错位，责重权轻，人治色 彩浓厚，消解了国家司法机关的权威，从体制上动摇了现代国家治 理的基础；三是信访程序缺失，立案不规范，终结机制不完善，政 治迫害和政治激进主义相伴而生，不断诱发较严重的冲突事件。 解决信访问题，从某种意义上讲，这是对执政能力的一个考验。 因为实现信访的正常化，意味着信访群众和解决信访问题的权力部 门需要在利益博弈中双双实现妥协。对信访群众来讲，要求最大限 度地实现自己的利益诉求；对于各级领导干部来讲，则是希望将信 访活动控制在最小范围内。而要实现利益妥协，和谐相处，则需要 政治、经济、行政、法律等多种手段以及为实现妥协营造出适宜的 心理环境才能奏效，这对于各级党委、政府来讲，必需具备较高的 执政能力才行。 首先，了解信访的主客体之间的关系 从信访条例以及我国的相关法律法规来看，目前我国的信 访制度存在信访的主客体之分。一是信访的客体政府信访机构。 应该按条例规定，建立各级政府信访机构，加强对新形势下信 访工作的认识，应该认识到公民提出的建议、申诉和要求，是公民 的权利，是加强党和政府同人民群众联系，了解民情，化解社会矛 盾的措施，因此做好信访工作十分重要。信访机关须按条例中 规定的事项来办理和督办，应当恪尽职守，秉公办事，分清责任， 宣传法制，教育疏导，及时妥善处理，不得推诿、敷衍、拖延。为 了推进各级行政机关依法行政，从源头减少因侵害群众利益引发的 信访事项， 条例有四个方面的法律责任规定，这就可以防止在信 访工作中出现不负责任等问题，有利于信访工作的开展。二是信访 的主体公民，也要遵守条例中的关于信访者的有关规定， 认识到自己的建议和申诉是受法律保护的，但也有遵守法律法规的 义务，在信访中不得在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集、 围堵，冲击国家机关，拦截公务车辆，堵塞交通，不得侮辱、殴打、 威胁国家机关工作人员，不得在信访接待场所滞留、滋事；不得扰 乱公共秩序，妨害国家和公共安全的行为等六类规定，如违反，视 情节作必要的处理直至追究刑事责任。同时，对信访人也制定了相 关法律责任。 其次，从信访制度存在的合理性和信访的基本功能分析 哲学家黑格尔曾说过“存在即合理” ，这句话是说明一种事物的 出现肯定有其存在的合理性与意义，信访制度的出现亦然。不分析 信访制度存在的合理性与其政治功能，我们就无法了解其存在的意 义，也无法对其存废做出正确的评判。 一是利益表达功能。长期以来，由于利益表达渠道不够畅通， 群众的一些利益不但没有得到充分的反映，而且有的受到抑制，这 是形成人民内部矛盾冲突的原因之一。而信访活动不受职业、身份、 政治、经济、文化各个方面条件的限制，凡是公民均可通过信访渠 道表达自己的意愿，求决自己的问题，从而加强了党和政府同人民 群众的联系。同时，也应看到，公民通过信访渠道表达自己的意愿， 维护自己的权益，也是对我们党和政府的一种信任。如果公民不通 过信访或合法的渠道去维权，而是通过非正常的渠道去表达自己的 诉求，那么这对执政党，对社会秩序而言都是一种可怕的事情。因 此，正如江泽民所说：“信访工作是我们党和政府发扬民主、体察 民情、联系群众的重要渠道” 。中共中央、国务院颁发的关于进一 步加强新时期信访工作的意见指出：做好新时期的信访工作，对 于全面落实科学发展观，发展社会主义民主政治，维护人民群众的 合法权益，密切党和政府与人民群众的血肉联系，全面建设小康社 会、构建社会主义和谐社会，具有十分重要的意义。 二是矛盾疏导功能。总体来看，群众信访的要求，大多是基本 需求。对于这些需求，属于合理而又有条件解决的，信访部门会代 表党委政府积极协调各方解决；一时解决不了的，则释疑解惑，说 明情况；对一些过高要求，通常是循循善诱，耐心劝阻，促使其面 对现实，自觉调整自己的欲望和需求。在一些信访人的眼里，相对 来说，信访单位“门好进，脸好看” ，尽管有的问题一时没有得到解 决，但不满情绪得到了宣泄，焦躁的心理得以舒缓。信访工作这种 理顺群众情绪的疏导功能，起到了调节社会矛盾“减压阀” 、 “缓冲 器”的作用。 三是问题督查功能。改革开放以来，我们已在全社会建立起了 多方位的利益监督机制。其中，信访监督发挥着越来越重要的作用。 2004年，在山东省委省政府受理的3万多件群众来信中，属于检举揭 发和批评建议内容的已占有43.8%。这既反映出人民群众政治参与意 识的增强，也表明了信访工作在促使各级领导干部自觉维护人民群 众的利益方面，有效地发挥了利益监督机制的作用。此外，现时期 的信访工作部门大都是属于党委序列的工作部门，还具有重要的社 会协调功能。正确认识信访工作的职能作用，既有利于信访部门树 立信心，振奋精神，充分调动工作积极性；也有利于转变信访工作 大包大揽的旧的观念和做法，建立有统有分，统分结合的新的工作 机制，做到有所为，有所不为，不失职，不越权。 四是满足民众向社会倾诉功能。调查显示，实际上通过上访解 决的问题只有2。有90.5%上访者是为了“让中央知道情况” 。我们 当然不难料想，有很多上访者希望自己是这2中的幸运者，但这种 渺茫的希望真的能支撑如此众多的上访者尤其是多次上访毫无结果 的上访者如此执著的走着上访不归路吗？90.5%这一数字或许正是我 们疑问的答案。这两组数字说明上访者最终追求的目标除了使他们 的权利得到实际的救济之外，哪怕得不到他们想要的结果，只要把 自己的权利遭受到侵犯的事实说出来，从而获得让中央政府和社会 评判的机会也就心满意足了。至于中央政府能否给他们提供救济、 社会是否在价值判断上支持他们的立场对他们来说已经变得不重要 了。比起权利得到救济的需要，倾诉的需要是更起码的，因为它只 要求向裁判者说出憋在心里的话、表达出自己的声音，但需要越是 起码和基本越需要得到满足。争一口气往往比自己的损害得到补偿 更能安慰一个人的怨愤。只要他们或他们所代表的声音在辩论中得 到充分表达，他们就不会因为结果通常对他们不利而丧失所有的希 望，因为他们倾诉的愿望得到了满足。 第三，辩证地认识当前信访形势 从调查情况看，当前信访案件呈多发和高发态势。对不断增多 的信访案件，我们不能简单地用好与坏去进行评价和认定。我们认 为如果公民或群众到各级党委政府或信访部门去反映情况，提出建 议，或对某项政策的实施进行信息反馈或诸如此类的信访，这无疑 是件好事善事，这不仅有利于上下沟通，改进工作，提高效率，而 且也利于干群关系、政群关系的改善和发展。即使是对求决类和诉 讼类等方面的案件增多，也不能简单地把它看作是一件不利的事情。 这至少说明，公民和群众对我们党和政府是信任的，对我们党和政 府是有信心的坚信党和政府能够为他们申仗正义，维护权益。 如果公民和群众在权益受到侵犯时，不是求助于我们党和政府，而 是去求助于其他社会团体，或采取其他非正常或非法的手段去维护 自己的权益，那才是真正可怕的。所以对当前日益增多的信访案件， 我们既要理性的认识，又要正确的对待和及时的化解。 从以上分析不难看出，当前，甚至是今后很长一段时期内，群 众以上访这一形式解决或反映客观存在的问题或矛盾仍将成为主要 方式，这其中当然需要我们对信访制度进行一些改革。但从信访的 制度的合理性及其功能来看，不管是要赋予信访机构的司法性质的 权利救济功能，还是要进一步树立法院的司法权威，总之是为了让 民众易于找到最后的权威；如做不到这一点，请勿断了民众的期待， 也请勿阻止民众的声音，也许其中蕴含着民主的真义。 2、构建化解信访问题的合理机制 从长远和宏观上看： 首先，合理设置民意传导渠道，探索信访问题终结导出机制 所谓民意传导渠道，主要是指对公民的参政意向、求决、求讼 等合理化要求的受理机构及相关的一系列制度设计。从目前看，民 意的传导渠道主要有五大类，第一类是各级党委政府及有关单位设 立的信访部门及相关组织。第二类是人大政协等专门的权力机关和 协商机构。第三类是司法部门。第四类是新闻传媒机构。第五类是 社会中介机构及其他各类社团组织等。 一是科学设置信访机构。目前，现有的信访机构，主要有三大 职能，即受理、交办、转送功能；协调处理功能；督促检查功能。 从实践看，当前，信访部门的作为和工作范围主要集中在除法律诉 讼之外的领域，即前述的第一项职能。对其他职能特别是查处和督 促职能，就目前而言，不论是从制度安排上，还是从手段上，抑或 是从权威上，信访机构都是无能为力的。因此，从长远看，应将目 前信访部门的职能分解、归并。保留其第一项职能，对其他职能则 应依法划归到其他机构和部门。具体言之，即将其处理和督促职能 依法划归给人大机关，涉及党内事务的则划归纪检部门。之所以要 这样设计，主要是因为在当前信访机构所受理的案件中，有相当部 分的案件涉及到各级党委政府部门的干部、官员或公务人员，而信 访部门只是党委或政府属辖的一个工作部门，因此，让一个较少权 威的信访部门去对同级的强力部门进行监督和处罚，这在实际工作 中的难度是可想而知的，即使是免强可以做到，其效果和效益也是 大打折扣的。况且这种安排也有违政体设计的一般规律。只有将其 处罚和督促的职能交由其具有一定权威的上级机关，即人大和纪委 部门，这样才能保证监督和约束效益的最大化。而每个党委和政府 的工作部门内设的信访机构，按照同样的逻辑，也应予以撤销，并 将其受理、交办和转送的职能划归其公办室。 二是在人大机关设置受理民意的专门部门，并依法赋予其监督、 弹核、责任追求和查处的职能，专门受理有关涉及政府公务人员的 渎职、失职和不作为的案件。同时，还应从制度上明确或要求各级 人大代表和政协委员要定期的通过切实有效的形式深入到公民和群 众中听取建议，帮助公民维护自身的权益。 三是各级司法部门也应有所作为。从长远看，由权力干预手段 到选择司法途径解决纠纷，并将其视为最终和唯一权威，这应当是 信访制度建设的最终目标。要通过制度上的安排确保各级司法部门 真正的执政为民，执法为民。此外，还应适当的扩大基层法院的受 理范围、简化执法程序，降低受理费用，提高办事效率。使法律真 正成为群众和公民的最终依靠和第一选择。 四是新闻舆论部门也应自觉担负起人民喉舌和社会良心的神圣 职责，真正成为群众利益的维护者，社会正义的守护神。各有关媒 体应加大有关群众维权方面的监督报道，对那些对人民的利益淡然 视之、甚至公然侵犯的政府部门和公务人员，要加大暴光力度，通 过新闻舆论的力量，去打击和制止对公民权益的侵害行为，从而分 流和减轻各级信访部门的压力。 五是创造条件，促进各类带有维权性质社团的发育和发展，通 过民间社团组织去维护公民特别是弱势群体的权益。民间社团的建 立，不仅可以比较好地代表公民与传统社会势力进行博奕，提高纠 纷解决的效率，使公民的行为更为理性，而且也可协调公民的立场 和思想，提高公民的法律意识，化解内部的矛盾和纠纷，从而减少 信访并可使信访规范有序。 其次，积极推进政治体制改革，依法规范和约束公务人员和基 层干部的行为 从目前发生的信访案件中可以看出，相当多的信访案件是源于 各级公务人员或者部分干部的渎职、失职及违法乱纪等。对此类案 件的化解，只有通过深化政治体制改革，加大民主进程，减少和规 范各级公务人员的权力，并加强对他们的监督和约束，才是最根本 的举措。 第三，积极构建互通有无，上下联通的信访网络平台，探索数 字信访之路 即在前段各地信访联网的基础上，加大投入，尽快建立全国统 一的信访门户网。这样不仅可以提高办案效率，降低办案成本，而 且还可拓宽群众信访的渠道。当前主要应建立信访决策资源网，促 进信访工作在机关部门之间宣传和交流；建立政务网，实现电子公 文的网上传输；建立信访业务网，实现信访案件的网上流转办理； 建立视频办公网，根据需要随时召开声像同步互动的远程网络视频 会议，不断提高工作效率；建立电子监控网，规范群众上访秩序， 保障信访工作安全；建立信访办公业务资源库，确保信息资源的高 效运行。 第四，建立以第三门部门为主体的社会矛盾化解机制 即由公共财政出资给群众提供必要的法律救济和援助。具体可 采用政府采购的方式，在县一级定立3至5个律师事务所，群众信访 时可由律师出面代理，其代理费由国家财政埋单。这样一方面可使 群众的上访行为更为理性，另一方面也有利于减少信访案件的发生。 因为通过律师的梳理，一是可以使群众的信访行为更具有针对性， 避免盲目性。二是律师站在第三者的立场，从法律上给公民或群众 提供服务，也容易为群众所接受和认同。由于律师具有一定的公信 力，就可使得一些不应该发生的信访案件或应该求诸于法律解决的 案件得以消解和疏导。三是从目前国家财力和实力上看也完全可以 做到。 第五，加强信访队伍的建设 当务之急是应强化对各级信访工作人员的培训，特别是强化法 律知识的培训，使其具备必要的法律素养和知识。从我们调查情况 看，目前信访部门的工作人员，大多缺少必要的法律知识和素养， 很多工作人员基本上还是凭经验办案。因此，各级信访干部要加强学习，成为信访 和法律方面的行家。各级信访工作人员尤其应该学好用好宪法 、 民事诉讼法 、 村民委员会组织法 、 农村土地承包法 、 城市拆迁法和信访工作条例等有关法律法规。此外，信访部门特 别是县以下的基层部门专门的法律人才很少，而且在人员的组成上， 也不尽合理，年龄偏大，队伍老化的现象较为突出。因此，今后应 该在培训的基础上，适当地向县以下的基层信访部门充实一些专门 的法律人才，以提高各级信访部门的工作效率。 第六，调整和改善现行的信访工作考核机制，改以单纯的数量 型考核为以结案率为主、数量为辅的考核方式 目前各地实行的信访工作考核机制，大多以信访案件发生的多 少作为考量各级信访部门和党政负责人的主要依据。有的地方还实 行一票否决制。这种考核方式，实践证明不利于信访案件的化解， 其负面作用是显而易见的。一是把各级的注意力转到了对信访案件 的控制上，而忽视或弱化了对信访案件的处理和解决。二是容易激 化干群矛盾。为了控制上访案件的发生，有些地方不惜动员人力、 物力、财力，甚至采取违法措施而去打压上访群众。这样就使得一 些本来容易解决或在基层就可解决的信访案件不能得到及时的解决， 以至酿成大案，难案。三是给部分别有用心之人以可乘之机。即借 上访和越级访要胁政府，无意之中也加大了办案的成本和解决的难 度。四是信访部门本来是为了化解信访案件而设置的工作部门，可 是大多数信访案件的发生并不取决于信访部门的工作和努力。简言 之，信