关于农贸市场管理和改造提升的调研报告

关于农贸市场管理和改造提升的调研报告 为加快推动我市农贸市场改造步伐，提升市场的档次，我局组织了由陈体钰副局 长带队的深、广市场考察团，对深圳、广州、中山、东莞虎门等地市场改造提升及市场管 理情况进行了学习和实地考察。期间，考察团先后考察了深圳惠民街市、布吉农产品中心 批发市场等 8 个市场，通过学习考察，开阔了视野，拓宽了思路，学到了许多好的做法和 经验。现将考察情况及如何借鉴深、广等地发展农贸市场的做法报告如下： 一、深圳农贸市场改造提升及管理的基本情况和做法 深圳农贸市场改造提升主要是二种模式：一是农贸市场的改造升级，如深圳的惠民街 市；二是“农改超”模式；在农贸市场改造提升模式基本定格的形式下，深圳农贸市场整 体改造的超前理念给了我们很大的启示。 深圳惠民街市（荷花店）是深圳市集贸市场有限公司所属的连锁街市，该公司对其所 属市场(10 个连锁店)实行统一设计，统一改造，统一管理模式。荷花店是该公司投资 130 万元，面积 2020 平方米，上下两层。第一层主营蔬菜、水产，第二层以肉类为主。该市场 主要特点是：1、在市场布局上，由原来的长条式改为岛状式，疏散了人流、方便市民购物 ；2、在摊位的设计上，采取大面积、独立式、开放式摊铺的设计方法，每个商位一般有五 至六平方米，很好地解决了经营户商品摆放和杂物堆放的问题；3、在货架设计上，由原来 的平面式改为阶梯式，体现个性化，更具有适用性。蔬菜、瓜果、水产等商品摆放有序， 保持外围的整洁；4、在地面处理上，防水砖铺地，下水管道在通道面上实行封闭设置，防 止异味上传，防水处理突出，较好地解决了地面潮湿和防滑问题，市场内卫生清洁，地面 干燥，肉类食品交易区通风设施完备，无异味。5、空中无拦板和拉线设计，视野较宽阔。 这种改造模式，投资小，见效快，基本保留了原来农贸市场的经营方式。同时公司实行独 具特色的蔬菜区绿白相间、水产肉区红白相间、熟食区黄白相间的磁砖贴面，以及店面统 一标记设计，引进现代物流，连锁经营，在深圳市已打出了惠民街市的品牌。 深圳布吉农产品中心批发市场是全国首批农业产业化龙头企业，是国家级中心批发市 场和深圳市“菜蓝子”重点工程。市场于 1989 年 10 月 28 日建成开业，占地面积 15 万 ，建筑面积 25 万。按交易品类分为 A、B、C、D、E、F、K 座，以及天光交易区和加工配 送区等 10 个交易区，有固定商铺 1200 多个，简易摊档 2000 多个，吸引了全国 30 多个省 、市、自治区 3000 多经销商在此经营。市场汇集了全国及世界各地 7000 多种农产品，其 中名、优、特、新农产品 700 多个。经营的蔬菜、水果、粮油和土特产品，不但满足了深 圳 700 万居民的生活所需，而且还辐射到整个华南地区（包括港、澳、台）乃至全国，并 与东南亚、南非及欧美等市场建立了频繁的贸易往来。该市场连续 13 年居全国同类市场榜 首，成为目前中国最大的农产品集散中心、信息中心、价格指导中心和转口贸易基地。布 吉农产品中心批发市场为顾客提供集 交易、结算、加工、仓储、运输、通讯、信息、金融 、住宿、餐饮及娱乐等全方位服务。经过 15 年的发展，市场现已成为集现货交易、直销展 销、包装加工、连锁配送、运输仓储、电子商务于一体的功能齐全、万商云集的批发市场 。布吉农产品中心批发市场不仅丰富了深港市民的“菜篮子”，而且带动和促进了全国农 业产业化的发展，真正实现了“建一座市场、活一片产业、富八方群众”的目标，连年被 国家统计局评为“全国百强农副产品批发市场第一名”。考察团对该市场的最深感触是市 场管理相当到位，我们考察团在该市场参观期间，三次受到市场管理人员的盘问，足见该 市场管理人员的责任心相当强，市场制度健全。 在激发市场主办单位改造积极性，确保农贸市场改造提升顺利进行的过程中，深圳市 主要做法是：1、政府重视，支持有力。深圳市政府对农贸市场的改造提升工作是从 2003 年底开始的，专门成立了市农贸市场升级改造工作领导小组，由分管副市长担任组长，各 区政府、工商等 12 个部门为成员单位，对全市农贸市场升级改造进行统一领导、组织协调 、督促检查。方法上精心组织，落实责任，强化管理，营造氛围，确保了全市农贸市场升 级改造工作的顺利开展。对升级为“街市加超市”模式的市场，他们还采取了政府出一点 ，产权单位出一点，辖区街道办事处出一点，工商减一点，税收减一点，经营户拿一点的 “六个一点”办法，全力支持农贸市场的改造。2、工商牵头，各部门配合，措施得力。为 贯彻落实市政府的指示，深圳市工商部门充分发挥自身职能，采取有力措施，认真组织， 与各部门多方协调，积极推进。作为改造工作的具体牵头部门，他们先行组织调查，摸清 底数，全面掌握农贸市场现状，制定分步实施方案，主动向政府汇报，当好政府的参谋， 取得政府支持。在改造过程中，工商部门一方面组织市场举办者、市场管理者参观学习， 更新观念，增强改革的信心，充分调动他们支持、参与升级改造的积极性。另一方面精心 选择试点，到现场办公，密切关注改造进度，听取市场举办者意见，帮助解决改造中的困 难和问题。同时，通过多种形式在社会上开展宣传动员，引导市民转变消费观念和消费方 式，争取理解和支持，形成合力掀起升级改造的热潮，在全市农贸市场的改造提升工作中 起了十分重要的作用。 二、市场考察的几点启示 1、思想观念的转变是推进农贸市场改造提升关健。在这次学习考察中，考察团深深感 受到了深、广等地政府、有关职能部门以及企业在对农贸市场的改造提升过程中，理念比 较超前，认识比较到位。他们已经意识到：（1）开展这项工作是改善城市环境，推进国际 化城市建设的重要举措。随着城市化进程的不断加快，以及城市都市化程度的不断提高， 代表现代物流之一的超市异军突起，传统的农贸市场模式将逐步被取代。而用先进的现代 超市经营模式改造传统的集贸市场，对扩大经营规模，增强市场竞争力，降低政府管理成 本和企业交易成本，增加税收，提高市场诚信度，改善城市卫生环境，减轻社会资历源配 置的压力都有重要作用。（2）开展这项工作是落实“三个代表”重要思想的具体体现，是 构筑食品安全体系的有准效途径。它不仅仅是改造几个市场这一简单的、数量上的问题， 而是一种管理理念、管理模式、管理手段的转变，是一项重大的改革和创新，必须上升到 关注民生，为民谋利的高度来认识。农贸市场与人们生活紧密相关，为广大人民群众营造 一个整洁、舒心、放心的消费购物环境，实现对市场食品安全的规范化管理，推进食品安 全体系的进一步完善，不断提高城乡居民和生活质量，是政府的职责所在，是政府坚持以 人为本，为民办实事的具体体现，民心所向，应当毫不动摇地积极推进。正因为有了这种 思想理念和认识，深圳等地农贸市场的改造提升力度大，步子快，经过多年的改造已初见 成效，整项工作步入了一个比较规范的、正常的轨道。相比之下，我市虽然市场多，但农 贸市场的档次普遍偏低，改造工作相对滞后。尤其在一些地方，部分农贸市场使用时间较 长，硬件陈旧，模式落后，脏、乱、差现象已经成为人民群众反映的热点问题，在管理手 段、服务理念和服务品质方面，已远远落后于我市经济发展和人民生活水平的需求，成为 与城市发展不和谐的“盲点”，因此，升级换代改造工作已迫在眉睫，势在必行。 2、地方政府的引导和扶持是加快农贸市场改造提升的保证。农贸产品市场不仅仅是一 个经济场所，也是一面折射社会热点、管理难点的透视镜，它所具有的社会意义远远高于 其经济意义。改造提升农副产品市场是民心工程，关系到政府在人民心目中的地位。农贸 市场的建设是保证老百姓“菜篮子”供应的重要组成部分，也是解决“三农”问题，解决 再就业的有效途径。它不仅具有一定的社会性，而且还具有很强的公益性，与其它商业设 施的功能相比，其社会价值取向更能体现政府的形象。因此，将农贸市场建设列为一个城 市主要的公益设施进行投资管理，由政府统一规划调控，或政府采取对市场的公益性补贴 投入是十分必要的。在这方面，深圳等地政府在农贸市场的换代提升中发挥了主导作用， 工商部门在其中发挥了重要的牵头、组织、协调作用，以及优惠的政策和到位的措施，在 很大程度上推动了改造工作的顺利进行。罗湖区政府扶持市场改造的实践已经证明，农贸 市场的环境好了，卫生好了，菜篮子净了，由此带来消费量的上升，经营者的获利、消费 者的满意、社会的稳定，政府和市场举办者实现了双赢。为此，建议我市的各级政府应当 尽快对本地的农贸市场建设和发展进行一次理性的思考，将其列入“民心工程”或实事工 程，确定一个长远的规划，通过建立农贸市场改造专项基金或贴息补偿等办法，痛下决心 ，舍得投入，力争在“十一五”期间，我市农贸市场能有一个明显的改观。 3、农贸市场改造提升要因地制宜，立足长远。农贸市场是城乡居民菜篮子供应的重要 集聚地，它应当立足于购物方便、环境整洁、布局合理、种类齐全，功能完备，在提升改 造上没有固定的模式。无论是“农改超”、“农加超”或是提升改造，都应当从本地主客 观条件出发，坚持实事求是的原则，切忌一刀切，既充分考虑老百姓的需求和生活习惯， 又要结合当地的实际，与城市的整体发展和整体规划相适应。首先，被改造主体的产权必 须单一，这是成功与否的大前提。其次，必须要由有实力的、着眼长远的企业担当改造主 体。第三，企业不能全然照搬超市的硬件标准改造市场，无谓地增加单店的改造成本。比 如，下水道、地面、天花、摊档格局、通风排污设施这些确实应该重新修整，我们发现， 惠民街市与超市的最大不同，就是没有空调，只有吊扇。其实，这也是改造者参考了街市 开市、收市的规律有别于超市而作出的节省开支的做法。深圳等地之所以改造的比较成功 ，是因为它们充分分析了自身的主客观条件，并正确运用了这些条件，才使得改造工作运 行顺利。如“农改超”模式，一般比较适合在大中城市或人群密集的居住区先行一步，加 快提升城市品味和市场的档次步伐；而在一些人口不多的城镇，由于缺乏商业的幅射力和 流动人口，改造农贸市场可能会面临高成本投入和低成本经以需求等问题，则可以改造升 级原有市场的模式或“农加超”的模式，按照统一管理，经营产品标准化，经营服务规范 化的要求提升市场的综合功能，满足消费者需要。 市场设计要注重科学性和瞻前性，要站在一个高的起点上从长计议。这次考察，大家 感触比较深的是深、广等地市场科学合理的设计，以及市场软硬件上的超前构想。表现在 顺畅的下水，良好的通风，解决了地湿、味异的问题；岛状的布局，宽大的商位，解决了 人流、物杂的问题；明亮的灯光，艺术的装饰，解决了采光、氛围的问题等多个方面，按 不同商品种类分别突出人性化、个性化设计，充分展示出以人为本的理念。对此我们要有 效借鉴，以建立我市新型一代的农贸市场为目标，打破老的市场设计观念和模式，跳出农 贸市场投入多，效益少的误区，改变那种先搞建筑再设计商位、设计下水通风的做法，避 免年年搞装修，隔年就落后的“治表式”的改造方法，从根本上解决农贸市场的脏乱差问 题，确保改造后的市场在经历了若干年，甚至几十年后仍不落后，并具生命力。 4、农贸市场改造提升要讲求工作方法，积极稳妥推进。建立新一代的农贸市场是一个 新的探索和尝试，也是一项长期而艰巨的任务，从深、广等地的做法来看，为我们提供了 很好的经验。我们应当在充分调查研究和论证的基础上，积极主动地向政府汇报，并提出 建设性意见，选好试点，重点引导，重点突破。可以先选择在国有企业举办或产权明晰的 市场中试行，之后以现场会的形式逐步推开，达到以点带面。努力争取地方政府支持，建 议市政府将拟改造的市场列为重点改造项目，按“一事一议”的原则给予重点支持。 三、我市市区农贸市场的现状和今后提升改造的对策： 我市市区的农贸市场的业态发展经历了以自发形成的马路市场，大棚式市场再到固定 室内封闭式市场三个阶段。九十年代以前我市农贸市场基本是处于自发形成的马路市场如 ：较典型的市区虹桥路市场、大砂堤市场、市心街市场等都是以路为市自发形成的市场。1 990 年望江菜市场建成并彻底搬迁了虹桥路市场，标志着我市农贸市场建设进入到大棚式 市场时代，并在全市掀起以大棚式改造马路市场的高潮。而随着安阳菜市场，东门菜市场 的建成，我市菜市场的业态逐步向室内封闭式市场转变。而与此同步的是我们工商部门根 据中央有关精神全面介入市场的培育和建设，并逐步加强对各类市场的监管。这段时间是 我市农贸市场的大发展时期，也使得农贸市场的经济效益和社会效益同步显现。 （一）当前我市农贸市场存在的主要问题： 随着我市城市化建设的不断推进，居民生活条件的改善，人民群众对生活服务质量的 要求越来越高，菜市场在合理布局、设施配套，日常监管，食品安全等方面出现不少矛盾 和问题。特别是在市场“管办脱钩”以后，这些矛盾和问题愈加突出，主要表现在以下几 个方面： 1、市场规划滞后且不尽合理。菜市场和群众日常生活息息相关，所以市场的布局应考 虑居民住宅区的规模，在尽可能方便群众购买的同时，兼顾周围居民的生活环境和经营者 的经济效益。但从我市目前情况看，一是规划严重滞后，如市区滨江、望江等小区是居民 较为集中的住宅区，但在小区建设时没有农贸市的规划，导致该区马路市场长期存在，有 关部门虽多次整治，但屡禁不绝。但每年的“二会”都有涉及该马路市场的建议和提案。 二是规划不合理，如市区解放三期旧城改建时，对原市心街（南门）菜市场的改造就很不 合理，建成后面积只有 400 余平方，导致该市场一直空置到现在，而南门菜市场只能仍占 道经营。三是规划之初盲目求大、不切实际，如城北、周松二市场建筑面积都达 5000 多平 方米，而现在实际使用面积都不到三分之一，其余摊位都挪作它用，而规划之中的长春路 （中银组团）菜市场，由于业主对市场经营信心不足，市场建成后一直没有投入使用。 2、市场设施简陋、设计不合理，“脏、乱、差”问题严重。市场“脏、乱、差”一直 是市民对市场菜市场的普遍评价。这几年虽经市场主办单位努力，建设改造了一批马路市 场和棚式市场，但改进却不大。一是马路市场、棚式市场依然存在，而且数量较多，如滨 江、南门三期、新饭店前的马路市场、西门、花园、东山的棚式市场。这些市场棚顶严重 老化，连基本的遮风挡雨的功能都无法保证。市场的地下排水系统已基本丧失功能，经常 出现污水横流的状况。这是市场“脏、乱、差”的一大成因。二是设施简陋，功能不健全 。市区市场最突出的问题是硬件设施问题。棚顶式市场结构、通道式摊位格局，面积狭小 的节约型摊位设计是我市农贸市场设计特色。市区这些市场商位设计不合理。活禽宰杀没 有专门设计，熟食商位设计没有防蝇设施，水产商位设计排水不科学等等。例如投资 1 亿 元的三圣门望江菜市场由于内部设计不合理，导致场内“脏、乱、差”现象严重，经营户 和消费者怨声载道。三是场外经营屡禁不止。市区大部分市场不管是硬件设施好的还是差 的，市场外临时设摊经营还是屡禁不止，场外经营不但严重影响了场内经营户的正常营业 ，还严重影响了交通，也是造成市场环境卫生“脏、乱、差”的重要因素。 3、由于偏面追求经济效益，导致市场管理混乱。农贸市场是带有公益性功能的农副产 品交易场所，一些市场投资者只注重经济效益，造成了市场的无序和混乱。一是一些市场 主办者社会责任意识不强。在日常管理中重收费、轻管理，得权利、轻责任，把注意力集 中在摊位费的收取上。对市场内环境卫生、占道、搭建、扩摊或流动经营等行为视而不见 ，使脏、乱、差现象普遍存在。二是一些市场主办者只注重眼前利益，经营理念陈旧，短 期行为严重，几乎不进行必要的市场维修。政府部门规定应设立的食品安全的检测点，他 们就不愿投入或尽量少投入。对市场的发展缺少竞争、创新的意识，这在一定程度上制约 了我市农贸市场的提升改造、更新换代。三是一些市场业主为追求利润的最大化，将农贸 市场的经营管理权包给个人或老人协会管理，承包者往往不愿承担或推卸社会责任，通过 裁减必要的管理人员、克扣管理成本减少支出，由于管理的不到位导致市区市场脏、乱、 差问题突出。四是外部利益群体的介入，造成市场管理无序。如南门菜市场由市场开发服 务中心管理，但虹南社区强行介入该市场管理，并驱逐市场开发服务中心管理人员，并收 取摊位费，交易费。再如三圣门老人协会在望江菜市场处设置摊位，收取摊位费、交易费 ，给市场内的经营活动造成很大负面影响，并扰乱了望江菜市场正常的管理秩序。 4、场内经营业主、市场经营主体整体素质不高。目前在市场经营的基本上是个体工商 户、私营业主，其人员构成比较复杂，文化素质相对较低。一是经营者缺少必要的商品知 识、法律知识，食品安全存在隐患，且大量无证经营；二是经营者与市场业主的矛盾时有 发生，由招投标、摊位安排、市场环境等原因引起，往往影响市场的消费者正常消费；三 是场内经营方式传统单一，多是小规模小本经营，因经营作风不良引起的争议，侵害消费 者权益、常常闹大矛盾，致使广大消费者对菜市场的满意度不高。 5、政府对农贸市场的控制弱化。去年 10 月 1 日实施的浙江省商品交易市场管理条 例，淡化了政府和有关部门在市场建设及其布局规划方面的作用，强调政府转变经济管 理职能，改革投资体制，确立企业投资、决策、受益、承担风险的市场竞争机制。条例 规定“工商行政管理部门负责市场名称登记和市场交易秩序的监督管理”，取消了对市 场开办、关闭等调控的职能。导致农贸市场的社会公益功能逐渐被忽视，政府对农贸市场 的控制力减弱。一是由于近年来农贸市场的建设费用越来越高，导致主办单位的投资收益 比呈下降趋势，使部分业主失去了对市场投入的愿望。二是政府没有出台新的对农贸市场 的优惠政策，而原有的政策对市场业主改造提升市场的吸引力不大。三是政府没有出台农 贸市场的激励机制，如对创星级规范市场的业主单位没有物质奖励而对管不好的市场业主 也没有惩罚措施。 （二）加强农贸市场建设管理及改造提升的建议及对策 1、制订全市食用农产品市场布局规划，以增强规划的严肃性。 政府规划部门要“根据方便居民生活的原则，结合全市的城乡建设总体规划，土地利 用规划，编制全市食用农产品市场设置布局规划，抓紧制订市区农贸市场改造、提升、规 划，改变目前农贸市场建设规划滞后、设置不尽合理的现状。 抓紧改造提升马路市场适当新建迫切需要的农贸市场；对已按规划批准实施改造和建 设的农贸市场，决不允许擅自改变规划用途，已经改变用途的，必须按原安规划要求恢复 市场功能。今后凡新建上一定规模的住宅小区，在小区建设中要预留市场建设用地，鼓励 社会各方面积极投资农贸市场建设，积极倡导配建净菜副食品中心。 现有农贸市场进行改建，必须经规划部门批准同意，并能够满足附近地区居民日常生 活的消费购买；正常营业的农贸市场不得随意停业歇业，不得利用农贸市场土地改建其他 用途的建筑物。规划、国土、建设等部门要加强对规划建设项目的监督管理和违反规划行 为的查处。未经上述部门批准，擅自改变农贸市场用途的，工商部门不予变更营业执照和 市场登记证。 2、重视农贸市场的合理配置，增强政府的调控力。 加快市区农贸市场新建规划，改造提升现有部分农贸市场。今后按规划确定的市区农 贸市场新建、改建，主管部门要督促市场举办者按照浙江省各类商业市场用房面积和基 础配套设施最低标准指导意见的规定，城市农贸市场商业用房面积不低于 2000 平方米， 场内商品分类划行归市，合理布局交易区。要加强对农贸市场的停车场、公共卫生设施、 物业管理用房、消防等配套设施建设的审核和验收把关。防止新市场出现老面孔，留下管 理的后遗症。 市政府应出台市区范围内菜市场建设及改造提升的优惠政策。加快市区现有菜市场改 造提升和新建规范化菜市场的步伐。 3、实施农贸市场的全面监管，增强监督的有效性。 农贸市场监督管理涉及政府各部门和市场业主的主管部门，需要通力合作，应进一步 明确职责，齐抓共管。 落实市场主办者的第一责任人制度，建立健全市场经营长效管理机制。同时，建立 第一监管人制度。根据市场业主单位的不同性质，落实市场的物业监管责任。