关于市政调研报告

关于“提升全区市政园林设施建设、管理工作水平， 加快推进城市管理特区内外一体化”的课题进展情况 报 告 根据市委、市政府关于加快宝安龙岗两区城市化进程 的意见的要求，到 07 年 12 月 31 日，原由各社区、股份合 作公司负责建设和维护管理的市政设施将陆续交由区政府 维护和管理、并负责相关费用。今年 4 月 3 日，市政府原则 通过了关于加强宝安龙岗两区和光明新区市政设施建设管 理的若干意见及相关设施方案，根据该意见，原由各村、股 份公司建设和维护管理的市政设施，将逐步进行移交区政府 进行维护管理。市政府将进一步加大对特区外基础设施的投 入和建设力度，力争用 5 年的时间逐步缩小特区内外市政设 施的差距。针对三年过渡期后，如何加强龙岗的市政设施建 设管理已成为必须解决的重大问题。通过此次调研，全面分 析我区道路、桥梁、路灯、绿化等市政设施的建设管理体制 和动作模式方面存在的主要问题，提出如何加强市政设施建 设管理的建议和意见。此次调研市政设施的范围包括市政道 路、桥梁、路灯、绿化、给排水、环保环卫等基础设施。现将 调研进展情况报告如下： 一、 龙岗区市政园林设施的现状 龙岗区辖区面积 844 平方公里，建成区面积 307 平方公 里。据初步统计，全区现有道路 2886 条（其中社区、股份公 司管理道路 756 条，占总量的 26.19%），总长度 1221.37 公里， 2 面积 2308 万平方米；桥梁 231 座；路灯 74787 盏（其中社区、 股份公司管理 19660 盏）；绿地 8492 公顷（其中社区、股份公 司管理 102 公顷）。各类公园 111 个、广场 49 个。 区政府对市政设施的建设和管理维护工作十分重视，并 投入了大量的资金用于市政设施建设和维护。据不完全统计， 20042006 年三年来，全区在市政设施建设维护方面共投入 资金 27 亿元（建设经费 22.67 亿元，维护经费 4.33 亿元），其 中区财政投入 20.35 亿元,街道财政投入 4.22 亿元,社区股份 公司投入 2.43 亿元。与此同时，在市政设施管理的机构设置、 人员编制配备，技术人才、机械设备等方面都得到了加强， 为打造代表深圳 21 世纪发展水准现代化城区奠定了一定基 础。 目前，我区市政园林设施建设管理主要由区、街道、社 区三级共同管理。区城管局负责龙岗中心城、宝龙工业城和 大工业区的市政道路和园林绿化的管理和维护，经费由区财 政承担，并对各街道市政道路和园林绿化工作进行指导、协 调、检查、监督和考核；各街道办负责辖区建成区的市政道路 和园林绿化管理工作，并承担相关经费（其中南湾和坂田两 个街道的市政维护费由区财政承担）；社区股份公司负责本 社区市政道路和园林绿化的管理（区、街、社区三级经费投入 情况见附表 3）。 3 二、我区的市政园林建设和管理水平与特区内相比仍 存在很大的差距。 主要体现在：市政设施建设普遍滞后甚至缺失。以道路 建设为例，干线性主干道、普通主干道、次干道等道路建设 都比特区内滞后，差距较大。建设和管理维护资金缺口较大。 据统计，目前三年过渡期已结束，一些社区股份合作公司已 不愿再承担社区道路的建设和管养经费。从 2005 年(9503 万 元) 、2006 年(8474 万元 )、2007 年(5992 万元)三年，社区股份 合作公司的建设经费投入来看，呈逐年递减的趋势。按每平 方公里的辖区面积计算，到 2004 年底历年来在特区内市政 设施投入每平方公里平均为 2.46 亿元，而在我区只有 4600 万元，不到特区内的五分之一。在市政设施管理维护方面， 特区内外的标准也不一样。据了解，特区内园林绿化建设投 入每平方米 150200 元，而我区只有 4580 元，约为特区 内的三分之一。据市城管局的统计，与特区内相比，特区外 “有路无灯，有灯不亮” 问题突出。特区外 “有路无灯”的道路 达 255 条，长达近 300 公里；“有灯不亮 ”的道路 54 条，长达 38 公里。造成这种状况与资金投入不足、管理养护标准不同 有很大关系。此外，在机构编制、人员数额、机械装备和技术 力量方面也存在较大差距。以路灯管理为例，特区内从事路 灯管理的职工总人数为 299 人，各类技术人员 61 人；而特区 外有 319 人，各类技术人员只有 9 人。特区外的 25 个街道办 4 路灯管理单位均没有工程师以上职称的技术人员，只有高级 技工 7 人，技术力量十分薄弱。在路灯的维护设备方面，特 区内有高空作业车 20 辆，配置了较为齐全的检修、检测设备。 而特区外路灯设施管理维护数量与特区内接近，虽有高空作 业车 49 辆，但分布不均，且缺乏检修、检测设备。有的街道 办因无高空作业车，常年无法正常维护路灯。 三、特区内外市政园林设施差距的主要原因 深圳建市 20 多年来，宝安龙岗两区在财政体制、投资体 制等方面都与特区内有所不同，特区内四个区实行统一管理， 宝安龙岗两区则在许多方面是“各负其 责” 、“各自为政”。尤其 是在市政、交通、水务等方面的市政设施投资体制这种差别 更为明显。例如,我区部分市政设施建设管理基本上处于无序 状态，特别是由各合作股份公司负责建设和管理的项目，谁 需要谁投资，谁建设谁管理，在这样的模式下，各投资主体 必然更加关注短期经济效益和产值指标，主观上对城市建设 不能说不重视，但客观上没有足够财力，往往只提供满足招 商引资需求的、最低标准的市政设施。如此一来，逐年积累， 形成严重的历史欠帐。特别是近年来，随着我区经济高速增 长，市政设施落后的矛盾越发尖锐。群众普遍反映，他们在 市政设施方面今天干的事都是昨天、前天应该干的，较高工 业化水平却对应着刚刚起步的城市化水平，很不相称。从政 府工作的角度分析，主要有以下四个原因。 5 （一）规划的科学性和权威性欠缺。表现为城市规划容易 被现实左右，受利益驱使，在这二者面前，规划有时不得不 让路。各级规划在编制理念上存在较大分歧。城市化前，大 都采用村镇建设标准进行规划，区、街道甚至各社区虽然都 委托专业部门编制规划，但往往从各自局部利益出发，缺乏 系统整体的全局观念。而上级规划部门由于人力限制和事权 划分的关系，也无法进行统一管理。各类规划相互冲突、彼 此难以衔接的情况很多，无法有效引导城市建设有序发展。 在规划建设标准上，直到 2004 年颁布的深标才统一了特 区内外的规划建设标准（此前是两套标准）。在各专项规划编 制标准上，各部门从各自角度出发也存在分歧意见。例如， 由于交通部门和规划部门对路网规划的目标、角度不同，对 同一道路的定性也不一致，因此对道路的规划就有分歧：规 划部门定性为快速路的，交通部门则定性为高速公路，如已 建成的清平路；规划部门将快速路定性为市政道路，交通部 门则将部分快速路定性为公路。等等。由于两个规划对道路 的定性不一致，导致立项审批程序和建设管理主体不同，造 成建成后道路管理归属不清，进而影响路网功能的发挥。如 南坪快速路建成后，市交通局交由公路部门管理，而市城管 部门认为该路部分路段原为市政道路，且规划部门将该路定 性为城市快速路，应交由城管部门管理。规划覆盖存在盲点。 区以下的法定图则覆盖率低，有些市政设施建设没有规划依 6 据，即使建了也随时可能被拆除，造成极大浪费。如基层城 管反映，现有的公园用地使用权在规划这个环节上存在很大 不确定性，随时可能移作它用；特区外一些环卫设施只有概 念没规划，概念上有实际上没有落实用地。宝安区环卫部门 反映，该区公厕建设基本上是空白，环卫车队甚至无处停车。 规划实施难度大。主要表现在规划不稳定，经常变，使市政 设施建设实施起来很困难；有些规划无相应的投资计划，更 无法落实投资主体，因此只能停留在纸上， “墙上挂挂” ；市政 设施规划选址很困难，如垃圾站、变电站等，选址阻力很大。 （二）建设任务重压力大。由于产业和城市功能升级，加 上“ 大运会” 等因素，各 项建设工程爆炸式增 长， “10 年的工作 5 年完成” ，超常运作也暴露了一些突出问题：一是审批环节 多。市政工程的报建涉及的部门太多，水、电、气、通信，行 业管理部门等，都要审批，如果一切按正常程序运作最快要 一年多才能完成，协调难度非常大。二是工期太短。项目前 期时间太长，而建设时间太短，有的甚至是在没有计划立项， 没有设计图纸的情况下就要求立即开工，限期完成，工程质 量和安全难有保障。三是拆迁难度大。现有的公共基础设施 拆迁安置管理办法可操作性不强，很多方面不够明确，实施 难度大；项目拆迁成本太高，有时拆迁费用超过建安成本几 倍，特别是当拆迁所涉及的是黄金地段，而拆迁对象虽属弱 势群体，但有的本事通天，个别钉子户漫天要价，蛮不讲理 7 时，拆迁成本更是难以控制；拆迁补偿时效性很强，市场价格 天天在涨，而拆迁标准一定几年，无法满足拆迁户的要求， 由此造成许多纠纷，大大增加拆迁难度。 （三）市政设施经费投入严重不足。由于历史欠帐多，而 城市化和大运会等因素导致未来需求剧增，我区未来几年市 政设施投入缺口很大。据市发改局初步估算，未来 5 年，宝 安龙岗两区市政设施投资缺口都在 1000 亿元以上，而龙岗 区由于要召开大运会的缘故，缺口更大。在巨大的缺口压力 下，更彰显出市政建设和管理投入方面的一些严重问题。一 些规定得不到落实。有些只有政策，没有相应配套资金，很 难落到实处。基层市政设施投入机制不健全。根据规定，区 政府仅负责次干道的建设投资，而支路及小区道路，区政府 不负责投资。而过渡期结束后，街道将实行部门预算，股份 合作公司不再投入。这样一来，街道和社区的一些市政设施 建设、管理、维护事实上将没有资金来源。很多基层工作同 志反映，基层社区的投入基本上只能靠感情，不能靠体制， 有的社区近三年来没有任何市政经费投入。水务和环保部门 反映，由于投入不足，污水收集管网系统建设严重滞后，配 套很不完善，很多支管网与主干管没有连接，支管网内污水 没有排放去向，只能排入附近的河沟，而污水处理厂却由于 收集不到足够的污水，实际处理量远远小于设计规模，有时 抽取污染的河水补充。 8 （四）管理体制不顺。市政设施的管理分散在城管、交通、 水务等部门。管理机构重叠、政出多门、条块分割、职能交叉， 造成重复管理、无人管理、交叉管理等现象。比较突出的是 多头管理问题。 一是市政道路与公路管理。随着城市化进程加快，越来 越多的公路实际上已承担了市政道路的功能，由于公路建设 和管养标准较低，适应不了城市化对道路功能的需要。实际 上，目前一些公路已经按市政道路的标准进行了改造，提升， 具备了市政功能，形成了公路市政化；在公路与市政路交界 地段的管理中，公路部门与城管部门经常就适用法律法规问 题发生冲突；建设管养标准也不一致，甚至存在同一条路由 两个部门管理的现象。特别是我区公路部门的管理更是非常 特殊，业务经费由市公路局管，行业管理归交通局管，干部 人事归区管，导致管事的不管人，管人的不管事。 二是道路交通设施管理。道路交通设施包括：交通信号 灯、交通护栏、交通标牌、交通标线、交通电子眼等。目前， 特区内南山、福田、罗湖、盐田区的道路交通设施，均由市交 警部门统一负责管理和维护。特区外，宝安区的道路交通设 施是由区城管部门负责管理和日常的维护；而我区的道路交 通设施则分别由区交通部门、街道办事处、社区等负责管理 和维护。 三是排水设施管理。排水设施包括：排水管渠、泵站、 9 污水处理厂及其附属设施。特区内南山、福田、罗湖、盐田区 的排水设施，由市水务部门负责管理和维护。而我区的排水 设施由两个部门管理，区水务部门管理一部分，区城管部门 管理一部分，没有统一的管理部门，缺少统一协调。 四、进一步加大我区市政园林设施建设和管理力度刻 不容缓。 我区是深圳的后发展地区，是深圳未来发展的后劲所在， 希望所在。加快我区市政设施建设管理，有利于尽快缩小特 区内外在市政设施建设和管理水平上的差距，我区群众亲身 感受到改革开放和城市化带来的深刻变化和巨大便利，是市 委市政府全面贯彻落实科学发展观，关注民生、重视民意、 惠及民利的重大举措，对于建设和谐深圳效益深圳，实现特 区内外协调发展，开创改革开放和现代化建设新局面，把深 圳建设成为生态城市和国际化城市具有重大的战略意义。特 别是随着农村城市化过渡期的结束以及 2011 年“大运会” 的 召开，更使这项工作迫在眉睫，势在必行。如何按照鸿忠书 记提出的“ 后现代” 的 标准，把我区的城市建 设和管理提高到 新的水平，是摆在我们面前的一项十分紧迫的艰巨任务。 五、有关市政园林建设管理工作的建议 鉴于我区市政设施的现状，尚远远不能满足经济社会发 展特别是 2011 年举办大运会的要求，与群众对城市化的期 望也有相当的差距，如果用“后现代” 标 准来衡量，更是相去 10 甚远。因此，必须采取切实有效的措施，大力提高市政设施 建设管理水平，使之与经济社会发展相适应。 （一）基本原则。 一是统一规划，统一建设，统一管理，统一标准的原则。 统一规划就是要切实维护规划的权威性和严肃性，实现从市 到区到街道到社区一口径规划，使规划覆盖到每一个社区。 统一建设就是按照市政府办公厅关于印发市区两级政 府投资项目事权划分细则的通知精神统一实施建设项目。 统一标准就是要实现特区内外标准一元化，必须执行 特区内市政设施规划、建设、管养标准。 二是政府主导，管养分离的原则。市政设施是公共服务 设施，只有政府才能扮演标准制定者、监督者和评判者的角 色，因此必须由政府主导，必须明确政府是管理主体，这样 才能确保社会效益。市政设施的维修养护可推向市场，必须 讲求投入产出，追求效率，待时机成熟，市政设施应实行管 养分离。样才能兼顾公平和效率，兼顾社会效益和经济效益。 三是突出重点，量力安排，分步实施的原则。考虑到我 区面积达 844 平方公里，是特区内的近 2 倍，市政设施面广 量大，历史欠帐多，投入巨大，如果齐头并进，不仅市区两级 财力不允许，具体工作也将无从着手。因此必须突出重点， 量力安排。近期首要任务是确保市政设施交接工作按时顺利 11 完成，要按照市政府办公厅关于印发深圳市市政设施综合 整治工作方案的通知（深府办200741 号），认真组织实施， 确保管理和维护到位。中期逐渐还清历史欠帐，全面发挥市 政设施的基本功能。远期按照国际化城市要求，全面提市政 设施整体水平，逐步实现特区内外市政设施一体化。 （二）规划先行、统筹安排。 1、加快法定图则编制工作。建议由规划部门牵头，按照 建设和谐深圳效益深圳和国际化城市的总目标及以人为本、 生态文明的要求，加快推进法定图则编制工作，在法定图则 中落实各层次市政工程专项规划，尽快实现法定图则全覆盖， 控制并落实重大市政设施用地，实现特区外市政设施的系统 化建设。 2、完善道路网规划。要切实落实深圳市干线道路网规 划和龙岗区干线道路网规划，按照城市道路标准规划设 计，加快公路市政化改造，完善特区外道路体系，优化提升 道路使用功能，提高道路等级和结构配置，提高交通运作效 率与服务水平。 3、加大重点区域规划建设力度。要把中心城、大工业区 等重点区域按照达到甚至高于特区内现有水平的标准，加以 深度规划，重点投入，加大建设力度，提高管理标准，缩小特 区内外差距，实现特区内外均衡发展的示范区，带动其它区 12 域全面发展。 （三）优化体制、理顺关系、明确责任。 1、明确市政设施管理体制。管理体制基本维持不变。即 区及街道两级城管部门的机构设置和隶属关系暂维持不变， 根据实际需要，两级城管部门可适当增加编制，配备一定数 量的专业技术人员。这一模式既实现了统一管理，变动又不 大，又可充分调动各方积极性，比较切合我区城市化起步阶 段的实际。 2、理顺市政道路和公路管理体制。要加大体制创新力度， 尽快改革目前市政道路与公路分割管理的不合理体制。对此， 建议统一管理市政道路和公路，将市政道路、公路按照深圳 市干线路网规划统一整合，实行统一管理。 3、理顺排水设施管理体制。排水设施的行政主管部门为 水务部门。区城管部门管理的排水设施交由区水务部门统一 管理和维护。区城管部门不再承担道路排水设施的管理和维 护工作。 （四）拓宽市政设施建设管理投融资渠道。 1、加大市政设施更新改造投入。鉴于我区市政设施基础 差，且历史欠帐较多，第三轮财政体制改革后区级投入减少， 而城市化过渡期后市政设施的建设和维护任务繁重，因此， 除执行市政府办公厅关于印发市区两级政府投资项目事权 13 划分细则的通知中的项目外，今后五年（20082012 年）， 我区市政设施更新改造投资，由市财政予以支持 2、加大国 土基金用于市政设施建设和更新改造的力度。建议由市相关 部门牵头，制定深圳市国有土地使用权出让收支管理办法， 明确国土收益使用范围，明确规定国土基金用于市政设施建 设和更新改造的比例。 3、进一步完善专项经费征收、管理、使用体系。加强对 卫生费、电费附加费、污水处理费等专项经费的检查审计， 严禁将专项经费挪作它用。 4、逐步开放市政设施建设养护市场。市政设施建设项目 除政府投资外，可以通过市场融资方式筹集部分资金，适当 吸收非财政性资金参与市政设施建设。市政设施运营维护可 引入竞争机制，选择经营者。 （五）周密部署市政设施移交接管的各项工作 1、妥善处置市政设施产权问题。各街道办事处移交的市 政设施，其产权，包括管理权、使用权、维修权、改造权同时 无偿移交区政府。各股份合作公司移交的市政设施，政府不 作补偿，其市政设施产权，包括管理权、使用权、维修权、改 造权同时移交区政府。如对产权移交暂不能达成一致者，亦 可暂维持产权不变，待条件成熟时再行无偿移交产权，但其 市政设施的管理权、使用权、维护权、改造权应先行移交。 14 2、适当调