挂钩政策实施的投资估算和资金筹措研究

挂钩政策实施的投资估算和资金筹措研究 来源:职称论文网- 1引言 为统筹城乡发展，改善农村生产、生活和生态环境，服务社会主义新农村建设，促进土地节约集约利 用，缓解建设用地供需矛盾，国家提出了：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用 地减少相挂钩”的政策，并出台一系列文件和意见指导该项政策在全国实施1。目前全国各级土地利用 总体规划正在加紧修编，特别是县乡两级规划修编工作变得特别紧迫。挂钩政策有效的促进了县乡两级规 划的编制，特别是在耕地保有量指标的落实和建设用地的需求方面提供了操作性较强的思路。 然而挂钩项目的实施需要足够的资金保证，资金的筹集是挂钩政策实施过程中遇到的最大难题，无论 是农民住房的拆旧建新、对农民的补贴、还是农村建设用地的复垦、农民新型社区公共服务设施的建设， 都需要一次性投入很多资金。因此，科学分析挂钩项目的投入与合理确定项目资金凑集方法是保证挂钩项 目能真正落实的重要基础性工作。本文以山东省任城区为例，全面分析了挂钩项目实施的投资预算以及资 金筹集。 2挂钩政策的概念和内涵 挂钩是农村建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩的简称，其具体含义是指依据土地利用总体规划， 采取行政、法律、经济、工程技术等手段，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用 于城镇建设的地块(即建新地块)共同组成建新拆旧项目区(以下简称项目区)，通过建新拆旧和土地复垦， 最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。 核心思想是“耕地占补平衡和建设用地集约利用”，其意义在于通过挂钩有效缓解当前建设用地供需矛盾， 提高土地利用效率特别是建设用地的利用效率，优化土地利用结构和布局，同时改善农村生产、生活条件， 是推进新农村建设的重要途径2，3。 挂钩主要包括两项内容：一是农村建设用地减少即通过对农村居民点用地整理和废弃工矿地复垦，有 效增加耕地面积；二是城镇用地增加即建新区内新增建设项目占用地耕地。两者关系在于“先减少，后增 加”，并且保证“建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量有提高。 农村建设用地减少是指农村居民点整理和废弃工矿地复垦成耕地。农村居民点整治途径主要有三种： 一是靠近中心城区或集镇的农村居民点整体搬迁进入城镇或集镇（简称农村居民点搬迁）；二是将零散、 分布偏远的几个村庄合并成一个大型社区(简称农村居民点合并)，但必须保证新社区占地面积小于拆旧村 庄面积之和；三、将人均占地面积较大的村庄通过提高土地集约度，实现内部整合，走新型社区化道路， 缩小原村庄面积（简称农村居民点浓缩）4。 3挂钩投资估算 挂钩项目投资主要集中拆旧地块。按照规定挂钩项目的实施必须是先拆旧，后建新。即必须先将拆旧 地块复垦成耕地，然后才能在建新区内占用共等数量的耕地用于城镇工矿项目建设。由于挂钩项目往往与 新农村建设项目配套实施，因此拆旧地块整理复垦出的耕地不完全用于建新区里面城镇工矿项目耕地占补 平衡。其复垦出的耕地主要分为两部分：一是拆旧区内拆迁农民安置房屋建设占用地耕地占补平衡或者拆 旧区新型社区建设占用耕地占补平衡；二是建新区内城镇工矿项目占用地耕地占补平衡。 因此城乡建设用地增减挂钩项目投资主要包括两大部分：一是拆旧区农民安置补偿资金投入：二是拆 旧区土地整理资金投入。 3.1 拆旧区农民安置、补偿 拆旧区农民安置补偿主要包括：拆迁补偿和安置区建设费。 3.1.1 拆迁补偿费 拆迁补偿是指对拆旧区村庄内村民房屋及附属设施的补偿。其补偿金额为： I P * S * V 11 =11 I ：为房屋拆迁补偿投资总数（元）； P ：为某地区房屋拆迁补偿标准（元/m2）；S ：为拆旧区总 面积（m2）；V ：房屋面积占拆旧区面积的系数（即土地容积率）。 3.1.2 安置区建设费 安置区建设费是指拆旧区内，需要安置居民的建房成本，以及新型社区建设成本以及社区内基础设施 建设投资成本。 其计算公式如下： I T * M * N 12 =12 I ：为安置区建设总投资（元）；T ：需要安置的居民户数（户）；M：为地方户均用地标准（m2/户） ；N ：为地方房屋建筑成本（元/m2）。 3.2 土地整理费用 按照我国土地开发整理项目预算编制暂行办法规定，土地整理投入主要包括项目工程施工费、设 备购置费、其他费用和不可预见费。由于各地实际情况不同，因此在土地整理投入标准也有所差别。 4资金凑集 就目前而言，挂钩项目实施可行的资金来源主要包括三个方面：一是政府投资；二是建新区内挂钩指 标使用所获得的相关土地税费；三是农民自投资金。 4.1 政府投资 政府投资主要是指每年按照政府财政预算的涉农资金，如危房改造、农村基础设施建设等，以及按照 有关规定，土地出让金的 20%必须作为当地土地整理的储备资金等，将这些资金进行整合，以政府投资的 名义投入到挂钩项目中去，同时这笔资金也是挂钩项目的启动资金，因此，在土地市场化不是很发达的地 区，政府投入往往成为挂钩项目实施重要资金保障。 4.2 挂钩指标使用的相关土地税费 目前我国土地相关税费主要有新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、耕地占用税、土地出让金等。 由于挂钩指标是通过区域内部挖潜得出，因此其使用所得收益可全部留在地方，并全部用挂钩项目。 4.3 农民自投资金 由于挂钩项目与新农村建设项目配套实施，因此对于拆旧区的农民来说他们是挂钩项目实施的受益者， 通过项目的实施可以明显改善农村的生活生产条件，提高农民的生活质量。挂钩项目的实施，农民必须作 为项目主体的一部分参与其中，因此在保障农民合法权益的基础上，合理吸收农民资金是挂钩项目顺利实 施的一部分，必须充分尊重农民意愿，相信群众，依靠群众。安置区建设过程中合理界定政府投入与农民 投入的关系问题，突出农民的主体投入地位，增强农民的自我投入，自我建设，自我完善意识。 5实例研究 5.1 研究区概括 任城区属山东省济宁市，是济宁市市区的重要组成部分，地处鲁中南泰沂蒙山麓倾斜平原与鲁西南黄 泛平原交接洼地的中心地带，属山东地台尼山穹隆与鲁西沉降带之结合部。区内地势平坦，土质肥沃，河 流纵横，湖泊遍布，闻名遐迩的京杭大运河穿境而过，从隋唐至今都是贯通南北的黄金水道。 任城区版图面积 532.90km2，总人口 44 万人，下辖石桥、接庄、南张、长沟、廿里铺、李营六个镇 和洸河、仙营两个街道办事处。 5.2 挂钩项目安排 任城区 2006-2020 年期间共安排挂钩项目 76 个，整理农村建设用地规模 2806.9 hm2，整理出建设 用地周转指标 619 hm2。其中农村居民点挂钩项目 61 个，整理村庄规模 2708.7hm2，整理出建设用地周 转指标 551.1 hm2。工矿废弃地挂钩项目 15 个，整理规模 98.2hm2，整理出建设用地周转指标 67.6 hm2。挂钩项目涉及 200 个村庄，项目的实施后整合村庄 140个，建新村 60 个，规划安置区面积 2157.2 hm2。 5.3 项目投资估算 5.3.1 农村居民点挂钩项目投资估算 1拆迁补偿费 任城区规划的农村居民点挂钩项目 61 个，总规模达 2708.7hm2，其中需拆迁整治的旧村庄面积 2031.5hm2。根据调查，房屋占地面积约占村庄面积的 45%，按此估算，房屋的拆迁面积约为 914.2hm2。 按照济宁市城市房屋拆迁补偿安置标准规定，结合任城区农村房屋建造情况，按照 170 元/m2 标准 进行拆迁补偿，共需 15.5 亿元；附属设施包括附属房、围墙、砖铺地面、水泥地面、林木等其他设施， 补偿费用 0.5 亿元。 2安置区建设费 用任城区挂钩项目累计拆迁户数约 2 万户，按照山东省的标准即户均 200m2 的标准计算，需建筑房 屋面积 400 万 m2。结合任城区住房建设成本，统一按照平均 800 元/m2 的标准匡算，则总费用为 32 亿 元。 3拆旧区整理复垦费 规划期内整理旧村面积 2031.5hm2，按照每 9 万元/ hm2 的标准计算，总费用约为 1.83亿元。 土地整理费用包括工程施工费、其他费用和不可预见费。 其中工程施工包括土地平整工程、农田基础设施配套等工程费用。根据任城区各镇实际情况，参照 土地开发整理项目预算额定标准，以 8 万元/ hm2 的标准计算。 其他费用包括前期工作费、竣工验收费和业主管理费。其中前期工作费为工程施工费的 5%（0.4 万 元/ hm2），竣工验收费为工程施工费的 3%（0.24 万元/ hm2），业主管理费为工程施工费、前期工作费 和竣工验收费三项费用的 2%（0.17 万元/ hm2）。 不可预见费为工程施工费和其他建设费用两项费用的 2.2%（0.19 万元/ hm2）。 5.3.2 其他建设用地挂钩项目投资估算 其他建设用地的挂钩项目主要包括废弃工矿、道路、水利设施的复垦。依据任城区各镇其他建设用地 整理近几年的实际投资情况，确定平均投资标准为 5 万元/ hm2。 任城区规划其他建设用地挂钩项目 15 个，项目总规模 98.2 hm2，预计投资 0.05 亿元。 综合上述，挂钩项目预计总投资在 49.88 亿元以上。 5.4 资金凑集 5.4.1 新增建设用地有偿使用费 根据规划，通过挂钩项目任城区可整理出耕地面积 619 hm2，全部挂钩于城镇建设用地。 依据现行新增建设用地土地有偿使用费征收标准，任城区可预计收取新增建设用地有偿使用费 0.5 亿元，全部用于挂钩项目。 5.4.2 耕地开垦费和耕地占用税 1耕地开垦费。按照耕地“占一补一”的要求，建设单位应对于建设占用耕地进行补充。通过挂钩 项目的实施，可整理出建设用地周转指标 619 hm2，即项目实施后非农建设占用耕地 619 hm2，补充耕地 按 15 万元/ hm2 收取开垦费，预计可收取补充耕地费 0.93 亿元。 2耕地占用税。根据中华人民共和国耕地占用税暂行条例、中华人民共和国耕地占用税暂行 条例实施细则以及山东省人民政府关于贯彻执行中华人民共和国耕地占用税暂行条例有关问题的通 知确定的标准，确定任城区耕地占用税为 30 元/m2，规划期内可累计征收耕地占用税 1.86 亿元，全部用 于挂钩项目的实施。 5.4.3 土地出让金 按照济宁市人民政府关于推进农村土地整治挂钩置换的意见规定，节余的周转指标按照 75 万元 / hm2105 万元/ hm2 的标准在全市范围内有偿转让，其中济宁市区转让标准不低于 105 万元/ hm2。 若按照 105 万元/ hm2 匡算，通过土地出让可筹集资金 6.5 亿元，且全部用地与挂钩项目。 5.4.4 政府相关资金投入 在政府统一领导下，将农村住房建设和危房改造、新农村建设、新型乡镇建设、农村“五化”建设， 科、教、文、卫、体、社会保障、司法、警务等涉及农村社区服务中心建设相关的各项资金，进行整合捆 绑，预计投资 20 亿元，集中投入到安置区建设中。 5.4.5 被拆迁用户投入资金。 挂钩项目实施约需拆迁 2 万户居民，被拆迁用户在购买新房时按建筑成本购买，可筹集资金 32 亿元。 扣除已拆迁补偿费用 16 亿元，农户预计可投入资金 16 亿元。 综合上述，规划期内通过各项途径预计可筹集挂钩项目专项资金 45.29 亿元。 6小结 通过对任城区挂钩项目的投资估算和资金筹集分析可以看出，在项目资金的筹集过程中政府和农民投 资成为主体，两者合计占总筹集资金的 80%，政府和农民主导，市场参与不足的现象明显。 目前常见的资金筹集方式还不能完全满足挂钩项目的实施，因此必须在以政府、农民为投资主体的基 础上引入市场机制，最终形成政府、农民和市场三维一体的资金筹集链。拓宽筹资渠道、节约资金的办法 可以缓解挂钩项目资金不足的主要矛盾。本文认为可采取以下几种办法：一、挂钩项目实施对缓解当地用 地需求，促进经济社会发展都有着不可估量的作用，因此地方政府应该加大相应的资金投入力度和提供相 关的政策支持。二、要建立多元的投资机制，从国家、集体、企业、农民个人 4 个方面着手，多渠道地 筹集专项资金；按照“谁整理、谁受益”的原则，明晰土地收益分配关系，制定相应优惠政策，调动农民 参与的积极性。对于村庄自主整理改造形式，可在土地总体规划上为乡镇