新形势下推进规范执法工作的方法和措施

新形势下推进规范执法工作的方法和措施 (一) 加强培训，提高全体民警法律素质和各项技能。从“大练兵”到“百十一”再到 执法的规范化建设，其根本目的在于通过各种各样的形式，加强各级公安交通管理部门对 广大民警的执法培训力度。首先，重点开展业务培训，定期组织民警学习各项法律法规， 从路面执法、现场处罚，事故处理等多个方面对民警进行培训，不断提高民警的业务素质 和执法办案水平，增强民警依法行政的意识和能力，避免因执法差错而引起矛盾。今年以 来，莱芜交警支队先后组织了事故处理工作培训班、交通管理工作培训班、中队长培训班 等培训活动。在此基础上，充分利用八小时以外的时间开展自学，以学促工，以工促学， 使广大民警熟练掌握相关业务知识，从源头上不断提高领导干部和广大民警的法律素养和 执法能力。其次重视执勤执法方法策略的培训，增强执法的艺术性、灵活性。再者，要加 强对民警心理素质的培训。 (二) 要加强执法制度建设，使民警有章可循。制度建设是执法规范化建设的前提和保 障。要从提高执法素质、落实执法责任、强化执法保障、加强执法监督各方面，建立健全 一整套便利、有约束力并且在一段时间内“实用”的机制，从制度上遏制和解决执法中存 在的深层次问题，做到严格公正文明执法。支队把全面建立与完善执法责任制、执法过错 责任追究制度、执法质量考核评议制度以及协调建立公检法司机关联席会议制度等制度建 设纳入年度制度建设规划，使每个执法行为、执法动作都有章可循，有制度、规范约束， 切实从源头上遏制执法的随意性。 (三)加强执法的内部监督，进一步完善执法考评体系和考评机制。多项措施并举，将 事后监督和提前预防相结合，实现对执法情况的动态监督。同时，加强法制队伍建设，确 立专、兼职法制员队伍，切实发挥法制员的作用，构建执法质量的第一道防线。充分借助 “网上办案系统”等信息化手段，继续完善执法与监督信息系统应用，努力从网上录入、 审批、办理到结案等各个环节实现对民警执法办案的全程监督。 三、有效推进公安执法规范化建设的路径分析 对症下药是解决问题的最佳途径。要针对当前影响执法工作的各种问题，从完善 规章制度、强化执法监督、健全办案机制等方面入手，多措并举、多管齐下，深入推进公 安执法规范化建设，切实为经济社会发展提供更加坚实有力的法治保障。 （一）加强宣传教育，强化法治意识。思想是行动的指南。推动执法规范化建设， 首先必须解决思想认识问题。为此，公安机关要持续深入开展社会主义法制理念教育，培 育公安民警的法治理念、大局理念和民本理念，力争在公安内部形成严格、公正、文明、 规范执法的浓厚氛围，并增强公安民警对执法规范化建设的政治认同、感情认同、理论认 识，使规范、文明、理性、平和执法成为广大公安民警的一种自觉行动和自发要求。同时， 要加强公安机关法治文化建设，强化公安队伍的法律信念和法治精神，提升民警对法律条 文的理解力、感悟力，做到党在心中、人民在心中、法在心中、正义在心中，让社会主义 法治精神真正潜移默化地渗透进民警心底、融会于民警心灵、指导于民警行为，不断增强 民警自觉抵制各种诱惑的能力，有效提升民警公正严格规范执法的水平。 （二）加强制度建设，规范执法环节。“没有规矩，不成方圆。 “大力推进制度建 设，不断完善法律法规，细化执法标准，是有效推进公安执法规范化建设的必经之路。近 年来，无锡市公安局坚持从基层民警日常执法最急需的方面入手，切实加强具体执法标准 的细化工作，严密执法程序，规范执法环节，有效增强法律法规和规章制度的可操作性， 努力确保民警每个执法动作都有法可依、有章可循。如，去年以来，无锡市公安局根据无 锡公安执法实际需要，以公安部关于大力加强公安机关执法规范化建设的指导意见为 指导，先后制定出台了无锡市公安局接处警工作规范 、 无锡市公安局涉案财物管理规 定（试行） 、 关于进一步规范使用监视居住措施的通知等一系列规范性文件，从接处警、 现场取证、强制措施、行政裁决、财物管理等每个执法环节上加以规范，努力为推进执法 规范化建设提供更加坚实的制度保障。同时，针对当前公安民警接处警、现场执法办案工 作缺乏规范性指导文件的现实问题，无锡市局还主动进行课题立项，并组织专门力量开展 调研，努力对基层民警常见警情处置范围、程序等逐一加以细化，并把法律法规和规章要 求与执法动作紧密结合，明确每个执法行为的操作规程、注意事项和主要法律依据，增强 现场接处警的可操作性，提高执法效能。 （三）借助信息推力，加强执法监督。“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。 “加强执法监督，是提高执法质量重要保障。一是构建完善执法监督体系。法制、纪检、督 察、信访等部门要密切配合，形成合力，切实改变力量分散、监管不力的状态，努力在执 法责任制落实上求突破、见成效。特别是法制部门要切实发挥主导作用，在案件审核中认 真细致，及时发现和纠正存在的问题，积极指导规范办案部门规范办案。二是完善网上执 法监督平台。以新一轮警务综合平台建设为契机，尽快实现网上执法办案、执法监控、执 法问题研判和执法质量考评一体化流程，为监督指导工作提供依据。尤其要加快推进执法 信息采集、存储、传递、办理，实现法律文书网上制作、网上传递、网上审批，积极推进 执法监督系统建设，探索网上执法质量考评工作。三是健全执法考评机制。要进一步改进 考评方法和内容，加强随机性考评和个案考评，开展明查暗访和个案剖析，强化领导干部 法律素质测试和执法重点薄弱环节考评；对发现的突出问题要狠抓督促整改，使执法质量 考评确实起到执法监督的作用。四是建立健全责任追究机制。加大执法过错责任追究的力 度，对符合执法过错责任追究情形的，及时开展执法过错责任认定工作，并根据有关规定， 法制、纪检、督察、人事部门或责成所属单位追究相关责任人执法过错责任。 （四）完善办案机制，强化执法保障。一是转变传统执法模式。要彻底摆脱“重审 轻查“ 、“重口供轻证据“等思想影响，切实改变 “先抓人取口供、再找其他证据“传统办案模 式，加快实现由“依赖口供破案“向“依靠证据办案“的转变，彻底杜绝采用刑讯逼供、精神 折磨等非法方法获取口供问题。二是改革办案体制机制。逐步推行复合化与专业化相结合 的办案机制，通过强化培训、交流轮岗、考核激励等措施，提高基层执法民警的办案技能， 提高队伍整体办案能力。同时，为提高办案质效，规范刑事执法，探索设立专门的刑事案 件审理机构，承担刑事案件的业务指导以及批捕后的案件审理、深挖犯罪等工作。三是强 化办案保障措施。加大投入，切实为执勤民警配备摄像机、录音笔、数码相机、警务通、 警械具等执法必需设备，不断提高现场证据采集和民警自我保护能力；规范办案、监管场 所管理，合理设置询问室、讯问室、候问室，并尽快落实讯问犯罪嫌疑人全程录音录像制 度，坚决确保执法安全。进一步规范基层所队功能区设置，把办案场所与接待场所、办公 场所、生活场所分区设置，强化安全管理。四是强化执法维权。依法严厉打击暴力抗法行 为，坚决维护民警合法权益，遏制袭警案高发态势，消除恶劣社会影响，切实恢复民警公 正严格执法的信心。 （五）加强教育培训，提高综合素质。队伍素质直接决定执法质量和水平的高低。 一是逐步拓宽学习平台。要以“三个必训 “为抓手，以服务实战为目标，及时更新民警知识 结构，不断提高队伍执勤执法能力。鼓励各单位采取自行组织法律辅导、案例点评、选择 典型案例旁听庭审等多种形式，着力提高民警执法技能和现场处置能力。二是不断激发学 习动力。积极推行领导干部任前法律知识考试制度，全面推行执法资格等级管理制度，大 力推行主办民警制，有效提高民警学法用法的积极性，督促民警主动开展法律学习，努力 培养一批执法办案的行家能手。三是主动开展执法帮扶。结合 “四级同创“ 执法示范单位和 示范点活动，总结推广典型经验，开展后进赶先进的帮扶活动，引领和促进全市公安机关 整体执法质量和执法水平的提高。特别是法制等业务部门要以基层执法质量考评为切入点 和着力点，深入基层，深入一线，主动为基层执法提供法律服务，帮助基层提升执法水平。 要紧紧围绕公安实战，主动加强对法律法规适用的分析研究，特别是对群众反映强烈、基 层感到困难、处理较为复杂的突出违法犯罪问题，适时为基层提供业务指导，提前介入指 导办案。 执法规范化建设在探索中扎实推进 【数字】 3000 2009 年上半年，3000 多名县级公安局长分 6 期进京培训。 35 通过执法规范化建设，力争在三五年时间内使公安机关的执法能力和水 平有明显提高。 【关键词】 南通会议2009 年 12 月 9 日至 10 日，全国公安机关执法规范化建设现场会在 江苏省南通市召开。 执法信息化各地公安机关积极推行网上执法办案，把信息化手段渗透到各个 环节。 2009 年，公安部大力推进执法规范化建设，并取得了阶段性成效。全国公安机关 按照公安部的部署要求，成立专门机构，强化组织领导，在推进执法主体建设、端正执法 理念、健全执法制度、强化执法监督、构建执法管理体系方面狠抓落实，公安工作得到全 面加强和改进，公安机关执法能力和执法水平得到显著提升。 加强执法主体建设，提高执法能力 去年 2 月 18 日至 5 月底，全国 3000 多名县级公安局长先后分 6 期进京参加了培 训，这是公安机关全面加强执法主体建设的一个亮点。经侦、治安、刑侦、交管系统通过 会议、远程教育、卷宗评比、出台加强执法规范化建设意见等方式，各地通过开办网上法 律学校、推行执法资格考试制度等方式，不断提高民警的执法素质和执法能力。 加强执法制度建设，规范执法行为 公安部于去年 9 月部署开展执法规范化建设，随后印发了关于大力加强公安机 关执法规范化建设的指导意见和全国公安机关执法规范化建设总体安排 ，制定了公 安机关执法细则 ，对公安机关办理行政、刑事案件的具体执法环节作出明确规定，并出台 了消防监督检查规定 吸毒检测程序规定等基层急需的执法规范。 推进执法信息化建设，提升执法效率 各级公安机关积极推行执法办案的网上流程管理、网上审批、网上监督和网上考 评，把信息化手段渗透到执法办案的各个环节。公安部交管局大力推进交通管理信息平台 的建设和应用，进一步完善了机动车和驾驶人管理信息系统、道路交通事故处理系统等建 设；辽宁公安机关建立了公安警务信息综合应用平台，开通了网上公安机关服务大厅等系 统，进一步提升了公安执法服务的质量和效率。 完善执法管理体系，提高执法质量 各地公安机关不断完善监督机制，加大执法质量考评在绩效考核中的权重，并逐 步将考评结果同民警的职务晋升、奖惩结合起来；针对执法突出问题采取有力措施予以整 治，例如交管系统针对群众反映的问题，对交通技术监控设备设置和使用情况开展统一检 查，共撤销监控设备 410 套、调整监控设备 201 套；江苏南通等地公安机关积极借鉴现代 行政、企业管理理念，建立完善全方位、动态化的执法质量管理体系，通过了相关部门的 认证并已开始在工作中发挥作用。 国务委员、公安部党委书记、部长孟建柱 4 月 14 日亲切看望全国 公安机关执法规范化建设培训班全体学员，并于日前作出重要批示， 要求全国公安机关坚持不懈地把推进执法规范化建设作为事关公安工 作全局的基础性工作来抓，进一步树立正确的执法理念，改进执法方 式，健全完善执法制度，强化执法监督，完善警务公开制度，着力提 高广大民警的执法素养和执法水平，着力提高公安机关的执法公信力。 孟建柱在批示中向培训班全体同志致以亲切的问候，并对培训班取 得的成果表示祝贺。他指出，近些年来，各级公安机关按照公安部的 部署，大力推进执法规范化建设，创新执法理念，改进执法方式，完 善执法规范，加强执法管理，一些群众反映强烈的执法突出问题正在 逐步得到解决，广大民警的执法素质和公安机关的执法公信力有了新 的提高。 孟建柱强调，加强执法规范化建设，事关社会公平正义，事关社 会和谐稳定，事关经济社会发展大局。当前，随着我国社会主义民主 法治建设的不断深入，人民群众的法律意识、权利意识日益增强，舆 论监督、社会监督力度进一步加大，对公安机关的执法活动提出了新 的更高的要求。各级公安机关领导同志一定要准确把握我国的基本国 情和发展阶段性特征，准确把握社会主义法治的本质要求，积极适应 执法环境的深刻变化，坚持不懈地把推进执法规范化建设作为事关公 安工作全局的基础性工作来抓，综合采取各种有效措施，着力提高广 大民警的执法素养和执法水平，着力提高公安机关的执法公信力。 孟建柱要求，要进一步树立正确的执法理念，深入开展社会主义 法治理念教育，打牢立警为公、执法为民的思想基础，树立对公平正 义的价值追求，教育引导广大民警创新执法理念，既要坚持严格、公 正、文明执法，又要坚持理性、平和、规范执法。要进一步改进执法 方式，带着对人民群众的深厚感情去执法，融法、理、情于一体，以 法为据、以理服人、以情感人，使人民群众通过公安机关的执法活动 既感受到法律的权威、尊严，又感受到公安机关的关爱、温暖，实现 法律效果和社会效果的统一。要进一步健全完善执法制度，特别要针 对当前执法活动中容易发生问题的薄弱环节，抓紧制定出台具体明确、 便于操作的执法细则，进一步细化执法标准，严密执法程序，规范执 法环节，从源头上杜绝执法的随意性。要进一步强化执法监督，充分 借助信息化手段，大力推行网上执法监督管理，建立完善执法信息网 上录入、执法流程网上管理、执法活动网上监督、执法质量网上考核 的执法办案新机制，实现对执法办案的全程化、实时化、动态化监督。 要进一步完善警务公开制度，最大限度地公开执法程序、执法进度和 执法结果，提高执法透明度，确保执法权力在阳光下运行，使公平正 义以群众看得见的方式得以实现。 杨焕宁强调，各级公安机关及各部门、各警种要进一步把思想 认识统一到部党委的决策部署上来，以更大的决心、更硬的措施， 坚定不移地推动执法规范化建设。 第一，进一步提高抓执法规范化建设的自觉性。各地公安机关 领导同志要进一步增强对社会主义法治的信仰、对推进执法规范化 建设的自觉，进一步加大组织推动的力度。 第二，要切实解决工作一般化问题。必须将执法规范化建设作 为“一把手工程”来抓，一把手要高度重视、负起责任，想在心里， 抓在手上，全力推动；要把执法规范化建设作为“系统工程”来抓， 做到全警动员，各部门、各要素、各环节协调推进；要把执法规范 化建设作为“满意工程”来抓，积极回应人民群众的评价和期盼； 切实把人民群众是否满意作为检验执法规范化建设成效的标准，大 力解决人民群众反映强烈的突出问题，让人民群众真正感受到公安 执法工作的发展进步，享受到执法规范化取得的成果。 第三，要在建立完善执法管理体系上下功夫。要深化执法管理 理论体系研究，针对公安机关执法活动的规律、特点，积极探索建 立有利于提高执法质量、效率的执法管理体系；要把现有的管理措 施连成体系，相互衔接、协调，实现执法管理的实时化、动态化和 经常化；要建立有利于充分调动民警工作积极性的考评激励机制， 进一步完善对每一个民警工作状况的科学评价体系；要充分运用信 息化手段提高执法管理水平，尽快建立起执法信息网上录入、执法 流程网上管理、执法活动网上监督、执法质量网上考核的执法办案 新机制。 杨焕宁指出，今年执法规范化建设的任务非常繁重，为推进执 法规范化建设，公安部近期准备采取几项具体措施：制定并实施执 法规范化建设阶段目标和成效标准；确定一批“领头羊”、命名一 批全国公安机关执法示范单位；围绕重点警种、重点单位、重点环 节，大力解决执法过程中存在的问题，强化制度建设和日常管理； 同时，考虑制定、实施公安民警执法素质等级考试制度，引导广大 民警自觉学习法律、钻研业务，不断提高广大公安民警的法律素质 和执法能力。 今年 3 月 20 日召开的全国地市公安局长专题培训班，南通市公安 局被安排作典型发言， “南通经验 ”再次激起涟漪。记者从公安部法制局 获悉，南通会议以后，全国各地公安机关都“ 动” 了起来，通过不同形 式，将会议精神传达到每个警种、每名民警。各地公安机关在加速推 进执法规范化建设方面，思路更加明确、措施更加有力，形成良好的 发展态势。 以标准化为依托，健全完善执法制度 没有规矩，不成方圆。执法制度建设是规范执法行为、加强执法 管理的重要保障。如果把公安执法全过程比作企业的一条生产流水线， 那么执法民警就是生产者，人民群众则是消费者，生产者提供的公共 安全“ 产品”是否能得到消费者认可，关键要看“产品质量” 是否过硬 这主要取决于两个因素：工人的“操作方式” 是否符合规范，即执法制 度是否具体可行且落到实处；产品的“售后服务” 是否到位，即执法管 理体系是否科学。 公安机关要提供群众满意的“公共安全”产品，就必须注重过程控 制和细节管理，将规范性文件中的有关执法标准统一化、办案流程具 体化、办案要求明确细化，使民警执法时有章可循、有例可查，从源 头上把好质量关。 这正是“南通经验”的精髓所在。 交警查处交通违法行为须“三个说清”；110 接处警须问、拍、录、 记、查“ 五步走”江苏南通警方以标准化管理推进执法规范化建设， 在各执法环节推出精细化行为标准，大大规范了公安执法行为。截至 目前，南通市局的标准化体系涵盖了 267 个岗位职责、 312 个警务操 作流程、62 项执法语言和执法动作标准以及 198 个民警工作法。今年 以来，南通市民警执法投诉同比下降 8.5，公安行政复议诉讼案件同 比下降 5.6，实现了业务工作和队伍建设双丰收。 铁的事实证明了“南通经验”所倡导的问计“标准化” ，是当下可以借 鉴的一条路径。 多年来，各地公安机关在这方面也进行了宝贵的探索。2009 年 12 月，北京市公安局在全国率先推出地方公安执法操作规程北京市公 安局执法大纲 ，其中囊括了全局执法工作中的 360 项执法行为、4400 个执法基本环节以及 900 项执法流程的操作规范，涵盖了从执法办案 的最初始环节到案件终结的执法办案全流程，形成了民警执行法律、 法规和规范性文件的指引，成为民警执法办案实战中的“一本通” 。 以信息化为支撑，强化执法管理体系 标准体系的推广和执行必须借助科学高效的执法管理体系加以保 障，更离不开强有力的执法监督体系建设。 各地公安机关普遍建立了执法考评制度、执法过错责任追究制度。 我们还注意到，各地公安机关在推进执法规范化建设过程中，充分运 用信息化手段，逐步实现对执法办案的全流程控制，建立完善科学、 系统、高效、规范的执法管理体系。 湖南省公安厅大力推广应用公安警务信息综合平台执法办案系统。 从今年 1 月 1 日起，全省各级公安机关全面应用执法办案系统，严格 按照湖南省公安机关网上执法办案管理规定进行执法办案，实现 对执法办案的网上采集、网上流转、网上研判、网上预警、网上督办、 网上查询、网上考核。 陕西延安警方开办“法制在线”、 “疑案会诊 ”、 “法制 110 热线”等栏目， 24 小时面向基层科、所、队服务，指导民警办案；开展网上法律法规 查询，对突发性、苗头性、普遍性的执法问题进行执法预警提示；实 行网上执法监督，建设了市、县法制部门、办案单位法制员三级执法 考评平台，坚持年度、季度、月执法网上考评；针对突