农村土地征地补偿费在集体内部分配的几个问题

农村土地征地补偿费在集体内部分配的几个问题 随着经济社会的快速发展，征用农村土地日益增多。由于我市农村土地承包关 系和类型比较复杂，由于农村乡村有关人员和土地承包者对政策法规的理解把握上 存在一些偏差。因此，在征地补偿费的分配上存在一定问题，有的不应得的得了， 有的不该多得的多得了，有的应得的却未得到，由此引发了频繁的矛盾纠纷。影响 了农村经济发展和社会稳定。本文力图对我市各地实践作法进行分析，并从政策法 规层面上提出一些工作建议。 一、目前我市农村征地补偿费集体内部分配的作法分析 1、关于“占谁补谁”问题。在实行家庭承包经营的地区，土地征占时，大多 采取占谁补谁的办法。但是，应当明确，这个办法只能在二轮土地延包时采取人均 分地、产平地平的地方实行。因为采取人均分承包地，产平地也平的办法，实际上 集体经济组织成员获得土地的份额是均等的，因此，征地补偿按照征占的承包地亩 分配是平均合理的。但是，由于二轮延包时点全市农村大体在 1996 年1998 年之 间，至今已十多年。二轮延包当时，国家征收农特税，乡级收取统筹费，村级提取 公积金、公益金、管理费，这些税费大多从承包田中提取，加上粮果价格较低，农 民种粮、植果收入较低，不少农民少要承包地或事实上放弃了承包地，而一些愿种 地的农民则多包了承包田，乡村为使土地不撂荒，也允许这样做，因此，形成一部 分农民多包承包地，特别在二三产业比较发达的地区，这类情况比较普遍。根据法 律政策规定，集体经济组织成员依法平等地享有土地权益。所以，这类地区，虽然 是家庭承包经营，但由于分地严重不均，征占补偿时，采取占谁补谁的办法，就会 产生多包地农民多得了不应得的补偿，损害了其他集体经济组织成员的土地权益。 有的地区干部群众已认识这个问题，正探索实行“平均地权”办法，在未征地时， 仍执行土地承包合同，当土地被征占所有权发生变化时，平均土地所有的收益权。 还有，虽然是人均分地，如果采取产平地不平的办法，征占补偿占谁补谁的话，也 存在问题。比如，甲乙户都应得 1000 斤产量的土地，但甲农户分得 1000 斤/亩产 量的，则只分得 1 亩承包地；乙农户分得 500 斤/亩产量的则分得了 2 亩承包地。 在这类产平地不平的地区，如果征地补偿采取占谁补谁的办法，则难以做到公平。 2、关于统一经营地区征地补偿费分配问题。这里讲的统一经营地区，主要指 我市郊区未实行家庭承包经营的地区。这类地区由于集体经济实力比较雄厚，在人 民公社解体后，一直实行集体统一经营体制，集体土地起初采取专业队承包，后来 演变为小组承包，还有相当一部分大户承包或外来户承包。有的承包集体土地几十 亩甚至几百亩。这类地区征地补偿费的分配，数年前，个别地方简单地采取了占谁 补谁的办法，违背了政策法规，严重损害了集体经济组织成员的权益。激发农民不 满，引起矛盾纠纷。近几年，这类地区的一些村，贯彻落实农村土地承包法， 采取了确权不确地的办法，即现有耕地集体经济组织成员人数，得出每个集体经 济组织成员应得的土地权益份额，并发给土地权益证，土地征用时，集体经济 组织成员持证按应得份额领取征地补偿。并且实行了失地农民的保障办法，征地补 偿资金优先为失地农民参保。没有实行土地权益量化的村，征地补偿费应由村优先 统一为集体经济组织成员搞社保。剩余则作为集体资产，专户存储，专账管理，专 款专用，在成建制农转城时在集体经济组织成员中依法平均分配。 3、关于平均分配的问题。我市少数实行家庭承包经营的地区，征地补偿费采 取对被征地农民参照当年当地土地流转的价格，按失地农民土地剩余承包期给予一 次性补偿。剩余由本集体经济组织全体成员，包括失地农民平均分配。这样，失地 农民在本承包期内与未被征地农民一样仍然有土地承包权。本集体经济组织其他农 户土地被征占时，先期失地农户仍有权参与土地补偿的分配。这个办法，本承包期 内，保留了农民土地的承包权和补偿权。征地补偿费始终做到平均分配。但由于此 法与现行政策有矛盾的地方，因此，采取此法，必须经集体经济组织成员会议民主 通过。 4、关于成建制征地农转城地区一次性现金补偿和社保安置问题。在我市开发区、 工业园区建设、城中村改造过程中，各地采取的方法不尽一致。主要做法有以下几 种。一是“一次性”补偿。有的地区几个村同时动迁转城，将土地等资源性资产统 一评估，一次性予以补偿。二是征地即实行社保。农民被征地后，符合退休年龄的 予以办理社保退休手续，未到退休年龄的给予生活补贴，直至退休年龄为止。三是 城中村改造、成建制农转城优先给予农民交纳城镇职工养老保险或参加农保。四是 征地只发安置补助费，土地补偿费由集体留存给予农民社保安置。我市实行家庭承 包的某区，现仍实行征地只向农民发放安置补助费，土地补偿费集体专户存储，待 城市化后统一给农民参保。这种作法关键在于管好征地补偿资金和立即启动农民社 保程序，做到失地即保。对于非法侵占挪用征地补偿资金的，要依法查处。上述第 一种做法实践证明弊端较大，一次性发给补偿金，钱花光了，农民没有保障，到头 来生活发生困难，还得找政府。因此，在经济条件较好的地方，应提倡给予被征地 农民长久的社会保障的办法。特别是我市的几个开发区和城郊地区完全能够做到。 二、几点政策建议 1、土地征占补偿的基本法律政策依据。首先，必须明确农村土地的集体所有 权。宪法第十条规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的 以外，属于集体所有，宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。国家为了公共利 益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”土地管理 法第八条也对农村土地的集体所有的性质作了明确规定。农村土地承包法则 对农村集体土地实行家庭承包经营作出了规定。农村土地承包法第三条规定 “国家实行农村土地承包经营制度”、第八条规定“按照规定统一组织承包时，本 集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利”。农村土地征占补偿按照土地 的性质，属于集体所有的土地未由农户承包的则补偿给集体，已由农户家庭承包的 则主要补偿给农户。未由农户家庭承包的集体土地征占时补给集体的补偿费，也要 依法在本集体经济组织成员中合理分配。征收农户的承包地的补偿费包括三个部分， 即土地管理法第四十七条规定的土地补偿费。安置补助费以及地上附着物和青 苗的补偿费。过去，根据土地管理法实施条例第二十六条规定，土地补偿费归 农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所 有。安置补助费一般发放给被安置人员个人。辽政200427 号文件下发后，对 土地补偿费的发放规定作了调整。即：土地征用后，农村集体经济组织如不能从机 动地中调整相当的土地给被征地农民承包经营，应当将不少于 80%的土地补偿费支 付给被征地农民，集体经济组织留用的土地补偿费不得超过被征土地补偿费总额的 20%。也就是说，如果征用农户承包地，年产值按 1000 元/亩为标准，则支付给农 户安置补偿费?1000（安置补助费）（101000）80%?14000 元。其余 2000 元则由集体经济组织使用。这里有一点必须明确，即土地管理法第四十 七条规定，“征收耕地的安置补助费，“按照需要安置的农业人口数计算。需要安 置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地 的数量计算。”也就是说，安置补助费是按人均土地份额来支付的。如果实行“征 谁的地补给谁”的政策，前提必须是实行家庭承包经营并且依法平等地人均承包土 地。 2、家庭承包经营土地征占补偿费的分配。家庭承包经营的土地指二轮土地延 包时农户获得的家庭经营性质的承包田。也就是依法统一发包，人人有份均等的承 包田。对这类农民承包地，人们通常认为“占谁补谁”操作起来简单易行。但实际 上，家庭经营也有复杂的情况，征占补偿做到公平公正也需要分类区别对待。大致 涉及 4 种情况的补偿：一是均等承包，产平地平。这种承包形式是集体经济组织成 员承包田的获得是平均的。不仅分得产量平均，而且承包地块搭配也是平均的，这 种承包形式对应的征占补偿方式可以是“占谁补谁，占多少补多少”。二是平均承 包，产平地不平。这种承包形式是集体经济组织成员承包产量的获得是平均的，但 由于分得地块的质量不一样，同等产量分得地亩数不相等，而征地补偿费是按地亩 支付的。所以，应将补偿费折合成产量进行补偿才能公平。具体折算公式应为：农 户征占补偿费征占地亩数总金额征占地亩补偿总产量（不含地上附着物和青苗 补偿）征占承包户土地的产量一 1/8征占承包户土地补偿金额。三是家庭承包 严重不均。二轮延包时，由于税费等原因，有些发达地区农户放弃承包土地，有的 农户只承包一点口粮地。有些人多包地，而且签订了家庭承包合同。造成征占补偿 时难以公平，为解决这个问题，沈阳市东陵区采取“平均地权”的办法，经过民主 程序，测算出人均占有耕地份额，无论包多少地，都按应享有的份额予以补偿。采 取这个办法做到了公平公正，但需要经过民主程序，并经相关职能部门批准稳妥处 理。四是机动田。对机动田的补偿，应由本集体经济组织成员平均分配。承包者只 享受地上附着物及青苗的补偿。 3、其他方式承包地的征占补偿分配。对于专业承包和大户承包的集体土地， 土地补偿费和安置补助费归集体，承包者只享受所有者的地上附着物和青苗补偿。 如承包期内一次性交齐土地承包金（租金）的，集体应退回剩余年限的土地承包金 （租金）。如承包者属于本集体经济组织成员，未有其他承包地的，则享受人均份 额的土地补偿费和安置补助费。对于招标承包“四荒”等一些集体土地的，承包者 享受所有者的地上附着物和青苗补偿，土地补偿费和安置补助费归集体（土地所有 者），集体返还其已交的剩余年限的承包“四荒”等集体土地的承包金（租金）。 4、征占地补偿与失地农民的社会保障。征占农村集体土地，根据辽政发 200581 号文件，应大力提倡首先用于失地农民的社会保障，特别是城郊等发 达地区、城中村改造地区必须把失地农民保障作为第一位的工作。失地农民应保尽 保之后，包括予留足够资金解决大龄农民社会保障问题。剩余的征占地补偿费用， 在实行股份合作制地方，可以用以增加股本，经营收益按章程分配；集体经济组织 拟解体的地方，要按政策留足城市化需要解决遗留问题的资金后，在合理确定集体 经济组织成员身份资格的基础上，经过民主程序在集体经济组织成员中合理分配。 集体经济组织成员的土地权益是平等的，任何人不得多分多占。这里还要强调一点， 根据辽政办发200769 号文件规定，“对由集体企业转为私营企业的，私营企 业所占用原集体企业的土地，仍属于农村集体经济组织所有，应合理收取土地租金” ，由于其占用土地属集体所有，因此，征占地补偿费归集体。 5、征占地补偿费的监督管理。加强农村集体经济组织征占补偿费管理是关系 到被征地农民的切身利益和长远生计的大事。根据国发200428 号文件和农业 部农经发20051 号文件精神，要切实加强对农村集体经济组织征地补偿费分配 和使用的监管。各级农业部门和农村经营管理部门要按照新的村集体经济组织会