北湖区体制调研报告(定稿)

关于进一步理顺市区体制突出问题情况汇报 北湖区人民政府 （2010 年 10 月） 1995 年郴州撤地建市后，市区两级行政管理体制历经数 次调整变迁，在磨合中不断趋于完善，但行政资源配置“市强 区弱” 的问题 一直比 较突出。去年以来，按照市委、市政府的 要求，我区相继实施了市城区城管执法体制改革和财政体制 改革，在城市建设与管理、财税征管等方面取得了良好效果， 但同时在体制运行中，也存在一些很突出的、急需解决的诸 如财政收支矛盾、园区建设政策、国土规划等问题。这些问 题在一定程度上影响了区级发展的积极性和主观能动性，同 时也不利于市区两级行政效能的充分发挥。站在新的起点， 如何充分发挥新体制的作用，进一步理顺市区体制，是促进 市、区共同发展的必须解决的问题。 一、市、区体制运行中存在的突出问题 （一）财政体制设置不合理，收支矛盾日益突出。今年以 来，受税收政策调整、矿山关闭整合、省市财政体制改革、园 区体制等因素的影响，区级入库税收收入锐减、可用财力严 重萎缩，财政增支因素不断增多、压力巨大。主要表现在： 1、区级财政收入总量缩小，增量变小。省市新财政体制 2 的实施直接影响到区级财政收入规模急剧减少，增量财力增 速减缓，财力保障能力减弱。据测算，按省、市新体制换算我 区 2009 年财政总收入为 5.48 亿元，较原口径计算财政总收 入中税收收入规模减少 2.4 亿元，一般预算收入规模减少 1.3 亿元。今年，按此口径增长 15%计算，全年财政总收入任务 为 6.3 亿元。省财政转移支付政策发生较大变化，省财政集 中的增量财力主要用于增加对财政困难县的转移支付，我区 对上级转移支付的依存度明显减弱。 2、操作空间变小，影响到区乡培植财源的积极性。发展 经济所带来的财税收入主要是增值税和营业税，2009 年增值 税和营业税收入占区级税收收入的 79.4%，实行新体制后， 增值税区级实得收入由原来的 25%下调为 6%，营业税由原 来的 100%下调为 24%,区级税收实得部分明显减少，这样区 级就没有空间来出台财税奖励扶持政策；同时，执行对企业 的扶持奖励政策必须市级认可备案才能操作，区级自主空间 减弱，对企业的扶持时间上滞后，势必影响区、乡镇街道培 植财源的积极性。特别是对于乡镇而言，既得利益更少，收 税还不足以弥补征税成本，将极大挫伤乡镇抓收积极性。 3、机构设置不科学。市经济技术开发区非一级政府，却 设立了一级财政，对市、区财政利益造成了直接影响。近几 年来，税务征管部门不断调整扩大经开区的征管范围，直接 挖、引了区级收入。此外，税务机构的设置没有体现“一级政 3 府，一级财政，一级税务，收入归属与征管相统一”的原则。 地税部门设置了市直属局、涉外分局、稽查分局、区地税局 等机构，导致在城区内税收征管主体多，区级总量不大的工 商税收要多部门协调，城区收入级次也变得模糊不清。同时， 税收执法处罚职能上收市级，导致区级税务部门执法手段缺 乏，工作力度难以到位。 4、财权事权不配比。市、区两级部分事权划分不明确， 造成市、区政府间职责不明，越位和缺位并存。城市建设与 管理、廉租房建设、城区教育管理等事务，市级管理与区级 管理交叉；安全维稳、信访等社会事务，单位管理按级次市、 区分管，但是出现问题所承担的责任及所需经费投入又全部 是区级的事，加重了区级财政负担。同时，按现行市、区财政 体制，城建税列为市本级收入，致使区级小城镇建设无资金 来源；将城市规划建设区范围内的耕地占用税和契税列为市 级固定收入，以及除企业改制以外的其他土地净收入市与区 按: 比例分享，区位优势难以发挥。 （二）园区建设功能缺失，推动乏力。我区湘南国际物流 园、石盖塘工业小区和华塘智通科技园三大园区对基础设施 建设目前已投入巨资，并引进了众多知名企业进驻园区，但 受政策和体制影响，园区发展缺乏最基本的财政和体制保障， 一直以来发展缓慢，后继乏力。一是职能不全影响园区发展。 与市经开区和有色金属产业园相比，我区各园区在享受各项 4 政策优惠方面，与市里园区不在同一个平台，短板明显，特 别是涉及规划、国土、建设等方面，没有优惠政策的表态权， 没有土地储备权，招商引资缺乏必要的吸引力。二是没有与 园区相配套的行政管理部门，行政效能不理想。凡引进的项 目办理相关手续都必需至市、区相关部门去跑，特别是与市 里各部门协调难度大，园区人员少工作量大，耗费的时间长、 精力多，效率不高。三是没有与园区发展相适应的基础设施 和投资保障。融资难度大，贷款无门，园区的基础设施落后， 难以承载园区后继发展。 （三）城区国土规划职能缺失，土地储备难。一是征地拆 迁安置难。近年来，随着工业化和城镇化的加速推进，全区土 地被大量征用，致使大量征地费需要补偿，许多拆迁安置户 需要安置，由于与国土规划部门衔接不到位，导致拆迁安置 工作、农民安置用地迟迟不能到位。二是农民建房审批难。 由于区政府没有国土用地审批权限，导致农民因人口自然增 长、婚嫁立户、旧房维修改造、小康村建设等正常建房用地 也无权审批，从而使不少乡镇出现农民无地建房以及违章建 房的现象。同时，由于区里无国土资源管理、建设规划等职 能，致使农民为办理用地手续往往要进城跑十几个来回，使 群众办事时间和成本加大，一定程度上影响了群众的生产、 生活。规划职能的缺失，影响区政府对区城乡规划的有效管 理。北湖区规划办仅为建设局的一个内设机构，没有相应的 规划资质，导致我区各乡镇总规修编严重滞后，制约了我区 5 的小城镇建设的健康发展；影响对违法违章建筑的查处，导 致大量违法建筑的存在。三是土地储备难。目前，我市共有 七家土地储备筹资主体，其中市土地收购储备中心、市交投 公司、市经开区等三家筹资主体在我区共规划储备土地 16109 亩（其中市土地收购储备中心 7234 亩、市交投公司 5608 亩、市经开区 3267 亩），导致我区土地储备困难，城区 基础设施建设债务资金难于偿还。 (四) 福城新区建设主体不明，后继乏力。福城新区开发 建设是省、市重点项目，于 2008 年 10 月 28 日动工建设，市 委、市政府委托北湖区政府为征地拆迁主体，成立福城新区 建设征地拆迁安置指挥部，涉及到 8 个组 510 户 1300 多村 民。近几年，为了推进福城新区一期建设，区级和所在地乡 镇政府的工作经费已累计投入 1500 多万元，顺利完成了一 期土地拆迁补偿安置工作。目前福城新区二期工程已经启动， 开发项目征地拆迁及用地报批等具体工作由北湖区负责，同 时，月形山公园的征地、开发、建设和增湖村城中村改造等 项目建设均由我区承担，并且开发建设以后，计生、综治维 稳等一切社会责任也在我区。尽管我区做了大量工作，但进 驻福城新区的项目都与市经开区签订了招商引资协议，税收 归属市经开区，而福城新区土地储备由市国土收购储备中心 负责，导致我区前期建设投入和后期管理资金都没有经费来 源。 （五）鲁塘矿区整顿整合难度大，资金匮乏。鲁塘矿区历 6 经多轮的整顿整合，矿井数量不断减少，本轮整顿整合要从 2003 -2007 年间原有 114 个有证矿压缩到本轮整合的 17 个 有证矿，需关闭矿井数量多、操作难度更大、资金更缺。如按 整顿整合到 17 个有证矿，初步测算需补偿资金达 2 亿元以 上，若按鲁塘矿区退出煤炭市场来估算，各项直接费用在 15- 20 亿元左右，若按目前派驻大量人力、物力驻守矿区以维护 矿区平稳及矿山“打非 ”，一年的日常开支 预计达 2 亿元。而 受财政体制改革和矿区全面停产税费统征几乎为零的双重 影响，区级财政早已入不敷出，资金筹措十分困难。 （六）招商引资机制不活，政策不优。一是市、区新财税 体制的实施，导致北湖区对新引进企业难以制订奖励政策， 尤其是与资兴、桂阳的优惠政策相比形成巨大反差，资兴、 桂阳在土地价格、规划、税收优惠程度和项目审批等方面享 有更大的自主权，对我区招商引资工作带来极大压力，严重 影响了我区招商引资的积极性。二是受政策制约，现有园区 土地储备不足，导致项目供地难，招商项目难以落实的问题。 三是规划及国土审批手续程序较复杂，导致新引进项目手续 难办、关系难协调、拖延时间长等问题。 二、理顺市、区体制突出矛盾的几点建议 随着“省直管 县” 逐步推行、以 “简政放权”核心的行政审 批制度改革深入推进，市、区利益将更加紧密，市、区之间不 再是孰强孰弱的问题，而是如何市、区一体、市、区共建的问 题。为此，要彻底扭转“ 强市弱区” 的“市本位”观念，大力推行 “强 区 扩权 ”， 最大限度地下放管理权 限，最大限度地激发两 7 区建设“两城 ”的积极性，以体制 创新来 释放“弯道超车”的能 量，实现市、区共赢、和谐发展。 (一) 进一步理顺财政体制 1、合理划分市、区地方收入划分办法。一是坚持属地原 则。把中心城区规划建设区范围内的税源，按照属地原则划 分为市级固定收入、区级固定收入和市、区共享收入，且原 则上市、区收入的范围划分和分享比例要基本保持统一。二 是将耕地占用税明确为区级独享收入。为加大我区对农业项 目的投入，使我区城乡经济协调发展，建议市级取消不合理 的分配原则，把我区区域内的耕地占用税净收入全留区级。 三是将城建税列为市级独享，市、区比例分配。按照财权事 权相统一原则，城市维护建设税应实行市级独享、总额分成、 一区一率、年终单项结算的原则分配。四是将企业改革土地 出让收入全部列为区级收入。我区现有的改制企业变现资产 不足以安置补偿费，目前我区改制企业资金缺口达 2 个多亿。 为了便于我区企业改制工作，建议市级把区属企业改制土地 出让收入全留我区。五是坚持确定基数、存量不变，利益共 享、增量比例分成、超收共享分成。除国家、省财政体制作重 大调整外，市内要保持财政体制的连续性和稳定性，以调动 区级加快发展、培植财源和超额完成市级下达收入目标任务 的积极性。 2、理顺市、区各自所承担的事权，并予以相应财力保障。 市级下放事权不能一放了之，要考虑区级承受能力，要合理 划分调整市、区职能部门的职责，将城区社会公益性管理事 8 务按属地下放，并按下移事务正常开展必须的财力下划基数， 并建立逐步增加补助基数的长效性转移支付的补助机制。 3、严格控制出台新的增支政策。目前，区级财政相当困 难，要严格控制出台新的增支政策，确需出台新的增支政策， 要征求区级政府的意见，充分考虑区级财政的实际承受能力， 切实缓解基层财政压力，为城区财政减负松绑，促进区级财 政持续健康发展。 4、积极争取上级转移支付经费。财政体制改革后省、市 集中的财力将逐步扩大，我区对上级财政依存度将进一步提 高，必须更加重视向上争取转移支付的工作。挖掘争资立项 努力空间，争取上级支持与投入。 （二）进一步理顺园区体制 为进一步推动园区建设，根据市委、市政府关于加快园 区建设发展的若干意见（郴发2010 5 号）精神，在园区建设 上与有色金属产业园和经开区实现同城同待遇，一是积极向 市政府争取赋予我区园区 500 亩土地动态储备权。二是与市 里协调，项目土地出让金全部返还园区。三是实现简政放权、 应放尽放，基本做到项目审批不出园。四是请求市政府将我 区三大园区作为市经开区的子园区，向省政府申请列入省级 园区，享受省级园区各项优惠政策。五是请求市里明确按新 入园企业各项税收地方所得部分 10 年以内全部留给园区， 10 年以后市、园区两级按 2：8 分成。 （三）进一步理顺规划国土职能 一是调整城市规划管理机构设置。设立市规划局北湖分 9 局，受市规划局的委托，分别受理行政区域内的城乡规划相 关管理事项。具体职责：负责中心城区规划建设区范围内有 村民安置规划的私房规划审批；负责中心城区规划建设区范 围外的镇规划建设区和乡驻地建设用地范围内的规划管理， 其他区域的规划管理由乡镇人民政府按行政区划范围分别 负责实施；负责圈外用地的初审和代办。二是给予我区土地 储备权。作为“两城建 设” 的主战场，我区承担了大量城区基 础设施建设项目，初步概算金额近 20 亿元，主要依靠 BT 模 式融资进行建设，而偿还债务的主要方式主要是依靠土地的 储备和开发。鉴于我区近年来财政实在过于紧张，特请求市 政府规划解决我区基础设施建设工程筹资专项储备用地 11000 亩（不含已规划的郴资桂路北湖段筹资专项储备用地 9800 亩。按每亩 10 万元土地出让净收入均价测算），我区将 按照规划要求，坚持综合开发原则，对储备用地进行全面规 划、合理布局、配套建设，确保基础设施建设工程资金筹措 需求。 （四）进一步理顺招商引资政策 一是鼓励区级引进新办企业。在城区（与经开区、有色园 同城同待遇）统一财政优惠政策的前提下，为调动区级招商 引资积极性，对区级招商引资新上工业和旅游业企业，投产 后年纳税额市、区实际分享所得部分在 60 万元以上的，区级 财政享受市级分享收入连续返还 3 年。二是在土地储备政策 10 上给予我区更大的支持。主要包括划分土地储备指标及土地 出让金要提高区级的分享比例。三是建立办事“绿色通道”。 在规划和国土审批手续办理过程中，尽可能减少环节，探索 建立快速高效审批机制，由市商务局（招商局）牵头，组织市 规划局、市国土局、市环保局、市林业局和市水利局等相关 市直单位，针对新引进企业手续办理召开定期审批例会。 （五）进一步理顺福城新区体制 对市经开区、市国土收购储备中心和北湖区在福城新区