南京市征地撤组剩余土地管理的几点想法

姚俊作者系南京市地产发展中心主任，蔡其圣，戴冰 (南京市地 产发展中心,南京 210008) ) 对南京市征地撤组剩余土地管理的几点想法姚俊蔡其圣戴冰(摘要： 论文根据南京市物价局和国土资源局 2002 年联合下发的关于进一 步加强征地撤组剩余土地的管理的通知要求，围绕征地撤组剩余土 地特点、管理状况、管理模式、数据库的建立和几年来的工作经验等 进行阐述,并就如何进一步规范和加强该项工作提出设想。 关键词：征地撤组剩余土地管理模式数据库设想 2002 年南京市为进一步加强征地撤组剩余土地的管理，防止国有 资产流失， 严格土地用途管制，切实促进征地撤组剩余土地的合理有 效使用，并就其使用、管理、处置、临时利用和收费等有关问题，由市 物价局和国土资源局联合下发了关于进一步加强征地撤组剩余土地 的管理的通知，通知要求，任何单位和个人不得擅自使用和处置剩 余土地，不得在剩余土地范围内建设构筑物、堆放物品、架（埋）设管 线、 倾倒垃圾等。当 时 就征地撤组剩余土地管理方面，在全国还是比 较领先的，通 过几年来的实际工作和管理情况来看，总体还是好的， 但也发现了一些问题。 什么是征地撤组剩余土地（以下简称剩余土地）？剩余土地是指经江 苏省、南京市人民政府批准，按照有关规定撤消村民小组建制后（在 征地后上述村民小组在册人均耕地不足 01 亩），在建设规划红线以 外剩余的原属该村民小组集体所有的零星土地。 剩余土地有它的历史特殊性和管理状况的复杂性，更有它的时间性和 阶段性。从土地区位、四至确界和管理状况来看，决大部分都在城乡 结合部，在征地拆组后，建设规划红线以外的剩余土地，被征地人，不 再对原有土地进行看护和管理，但是由于传统观念，他们认为这部分 剩余土地还是自己的，仍然继续在使用，加上地处偏远和职能部门管 理不到位，大部分都被街道（乡）甚至个人所占用，违法用地、违章建 筑、乱倒渣土现象时有发生。随着城市建设的发展和扩大，原来这些 被占用的剩余土地有了巨大的升值空间，由于上述的历史原因和土地 的实际使用状况，加上经济利益的驱使和地方保护主义，给现阶段剩 余土地的管理带来巨大困难，政府不但对剩余土地的合法收益得不到 体现，而且还造成再用地时的种种矛盾甚至二次补偿，给政府或用地 单位增加了负担，也给城市规划和建设带来很多不便。现在就如何进 一步规范和加强该项工作，谈些想法。 1 从剩余土地的管理模式上下功夫 针对上述问题，2002 年南京市已经开始对剩余土地进行全面的调查 和摸底，在历年来征地撤组批文的基础上，根据 1995 年农调成果和 2003 年剩余土地调查成果，以及集体土地所有权和使用权登记成果， 截止 2002 年底，南京市共有剩余土地面积 7500 余亩。在剩余土地数 据库建立方面，排列了 1995 年至今所有已经撤消的村民小组名册， 对照 1995 年至今所有的土地登记情况，初步确定剩余土地的位置和 当前使用情况，现场勘察、勘测，逐 块调查核实，初步建立剩余土地数 据库和资料的录入，将剩余土地数据库的设计和建立与本市土地信息 中心的数据库相匹配。 笔者认为，剩余土地管理可以从宏观面上分为土地资源管理和土地资 产管理，按现有通知精神，剩余土地的使用不需支付劳动力补偿费和 土地使用费。随着城市建设发展，剩余土地也在不断变化，为了节约 土地资源，加强耕地保护，盘活存量土地，彰显剩余土地的经济价值， 我们要从管理模式和数据库建设上下功夫。 11 剩余土地资源管理模式 调查摸底，建立剩余土地数据库建立剩余土地数出入库及数据更新制 度建立剩余土地使用及日常管理制度落实剩余土地的登记制度。 12 剩余土地资产管理模式 建立剩余土地临时使用运作模式建立剩余土地正式使用运作模式建 立剩余土地收益的使用、管理模式。 13 出台剩余土地管理规定 在上面工作的完成的同时，进一步加强和完善剩余土地的数据库以及 剩余土地出入库制度，同时出台更加适用，更加完善的剩余土地管理 规定。 2 加强剩余土地数据库的建设 随着城市建设的飞速发展，2002 年剩余土地数据库的建立与现在的 情况已经有很大的变化，市物价局和国土资源局联合下发的“关于进 一步加强征地撤组剩余土地的管理的通知”，通过几年来的实际工作 和管理情况来看，也需要进行调整和完善，而剩余土地数据库的建设 和完善更是剩余土地管理的基础。因此必须对剩余土地出入库进行更 新。 21 剩余土地的入库更新 在征地过程中已明确撤组的，要对剩余土地进行调查确认，在撤组批 文正式下达后，进行土地登记，然后将经过检查的图形数据和表格数 据输入计算机，并将图形与数据建立属性联接。 22 剩余土地的出库更新 在用地批准文件下达后，要对属地数据库中相应的数据进行核减，包 括面积核减和图形的修改，并将已核减部分转入历史库，便于今后的 备查。在办理出库手续时，须从全市剩余土地动态数据库中核减剩余 土地数量，变更数据库数据和图形，将已核减部分转入历史库，并定 期与各分局辖区内属地剩余土地动态数据库进行核对。 3 加强剩余土地的日常管理 要进一步加强对剩余土地的日常管理，在建立和完善剩余土地数据库 的基础上，采用分级（即市局分局土管所）管理模式。土管所负责剩余 土地的日常登记、巡查和管理，确保剩余土地的不遗、不漏，防止违法 用地和违章建筑的出现；分局负责辖区内剩余土地的临时使用的预审、 出入库备案、数据库变更调整；市局负责剩余土地的全面工作、协调 指导、收费以及数据库变更等。 另外，要抓紧对历史遗留问题进行梳理和处理，将南京市剩余土地划 分一个的时间段，从使用现状、土地面积、四至界线等全部录入剩余 土地数据库，明确管理权限和使用规定。与此同时就新增加的剩余土 地，做好登记储备工作。 在的登记储备过程中分为虚拟储备和现实储备。虚拟储备是指相对零 星的、具有大量宅基地、暂时无法使用的剩余土地实施权属登记，录 入数据库，不实施具体的储备手段。现实储备是指对具有少量宅基地、 有临时使用价值的、有利于城市建设和发展的剩余土地实施权属登记， 录入数据库，并对土地上的固定附着物以及有关设施进行拆迁补偿， 实现现实储备并加以利用。 土地部门要将剩余土地的管理放在重要的位置上来，加强宣传工作和 日常管理，反对地方保护主义，打破传统观念，遏止违法用地行为，并 采用联动机制，对违法用地的单位和个人，必要时土地监察部门要依 法进行查处。 4 加强对剩余土地的收益管理 剩余土地的收益分临时使用收益和正式使用收益。剩余土地的临时使 用收益是指在剩余土地范围内，临时租用或经营行为的收益。临时使 用的收益，用于弥补剩余土地上日常的管理费用。剩余土地的正式使 用收益是指剩余土地在规划建设需要用地时，应该参照“征用农用地 区边价”收取 补偿费，正式使用收益要上 缴政府财