城乡结合部的成因分析及管理对策

城乡结合部的成因分析及管理对策 摘 要城乡结合部是我国城镇化进程中的特色产物，其形成原因十分复杂，既有来自农村 内部的张力及城市外部的拉力的影响，又受到政府行为的推力的作用，同时几种因素相互 影响，相互促进。城乡结合部的现状体现了城镇化发展的诸多矛盾，政府要解决这些矛盾， 加快城乡结合部城镇化发展的步伐，需从基层管理、基础建设、流动人口的管理等方面入 手。 关键词城乡结合部； 城镇化； 成因； 管理对策 中图分类号F291.1 文献标识码 A 文章编号 1009 2234（2014）03 0093 02 一、 引言 20 世纪初，西方发达国家在城市发展中先后出现了城市蔓延现象。由于人口和经济 活动不断由城市向郊区转移，因此，在地域特征上出现了一个既有别于城市，又别于乡村 且同时兼具城乡两种特征的特殊地带，西方学者将其称为“城市蔓延区”、 “城乡边缘地带”、 “都市扩展区”等。 改革开放以后，我国城市进入高速发展期，许多城市空间不断扩展。城市扩展致使城 乡之间不断的融合，由此我国也出现了一个和西方国家在地域特征、结构功能皆类似的地 带，并伴随产生了管理混乱、人口复杂、社会治安不稳定等现象。 20 世纪 80 年代，我国土地管理部门提出了“城乡结合部”这一概念，将其定义为“城 市市区与郊区交错分布的接壤地带”。这与西方学者所提出的“城乡边缘地带”的概念，并无 本质差异。随着城镇化的推进、经济的发展、政策的出台以及行政区域的调整，城乡结合 部的范围始终处于不断变更中，这无疑加大了政府的管理难题。而要实现城镇化，有效的 治理城乡结合部并引导其健康发展是十分重要的。 二 、城乡结合部形成的主要原因 城乡结合部的形成原因是十分复杂的，既有来自农村内部的张力及城市外部的拉力， 又同时受到政府行为的推力，几种因素相互影响，相互促进，其中具体关系如图 1 所示： （见图一） （一）农村内部的张力 1.乡镇企业的蓬勃发展。城市中心区域的不断扩张在很大程度上受到来自农村内部工 业化水平提高的影响。中国农村人口占总人口的 68%，剩余劳动力达到 1.2 亿，而且每年 增加 1000 万，如何有序转移农村剩余劳动力，调整农业产业结构将始贯穿我们的城镇化的 过程，因此中央明确提出推进乡镇企业和小城镇发展的重要战略，并不断完善扶持乡镇企 业发展的优惠政策。 1这无疑为乡镇企业的快速发展提供了良好的平台。2000 年全国乡 镇企业就业人数为 12820 万人，占农村总劳动力的 26%，2010 年，就业人数增加到 15893 万人，占农村总劳动力的 38%。 2乡镇企业的快速发展使部分农村集体土地被征用为工 商企业用地，由此在产业聚集区便形成了由内而外的城乡结合部地带。保定市南大园乡， 唐山市卑家店镇都属于典型的在农村内部推动力作用下产生的城乡结合部地带。 2.农民自身素质的快速提高。农民自身素质的提高从根本上加速了农村的城镇化发展， 随着国家对农村教育的重视程度的增加，我国农民劳动力受教育的程度有了显著提高，我 国农村劳动力中初中程度、高中程度、中专程度和大专及以上程度的农村居民家庭劳动力 分别由 1990 年的 32.84%、6.96%、0.51%和 0.10%上升至 2010 年的 52.44%、12.05%、2.93%和 2.41%。 2农民受教育程度的提高直接促使其思想意识、价值观等也相应提高，促进农 村就地城镇化，大部分农民逐步脱离农业生产而转向非农业生产，虽然他们没有进城从业， 但已经摆脱了完全依靠土地生存的生活状态。许多农村也由阡陌交通变为水泥路，由平房 变为高层楼房，目前，我国许多农村片区呈现居住社区化，职业非农化的特点。 （二）城市外部的拉力 1.土地需求的不断增加。十一届三中全会以后，在宏观背景的影响下，城市土地的利 用正发生深刻的变化。从 1980 年，邓小平提出出售公房，调整租金，提倡个人建房、买房 的改革总体设想到 1998 年国务院发布关于进一步深化城镇住房制度改革，加快经济适用 住房建设的通知 ，明确提出“停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化”，福利分房政 策逐步被取消，计划经济对住房消费的约束逐步解除。此外，城市居民的收入以及城市人 口成为了影响城市空间的主要变量。这些因素逐步形成对住房需求的合力，城市居民的目 光由城市中心逐渐转向城市郊区。加之一些进城务工及靠小本生意生存的农民由于经济原 因不愿且不能在市中心区域购买住房，据调查统计，在河北省唐山市，外来流动人口数量 在 60 万以上，约占总人口的 10%。数据显示，2012 年，这些主要依靠摆地摊，修鞋子， 捡废品来维持生计的外来人口的年人均收入在 11000 元左右，这就决定了此类人群对价格 可谓“寸土寸金”的城市中心的商品房只能望而却步，将买房的地点锁定在城市周边的郊区 内。 3 2.土地供给的不断增加。在土地的供给方面，国家建立了有偿使用制度，逐步实现了 土地使用权的市场化。 41988 年中华人民共和国土地法规定：“国家依法实行国有 土地有偿使用制度”，使有限的土地资源迸发出最佳的经济和社会效益，农村土地流转范围 不断扩大。房地产商将项目地址落在城中心区相连的城市边缘区域，许多占地面积较大的 工业园区，大学科研机构也纷纷迁至郊区地带，于是郊区内出现了片片“科技园”、座座“大 学城”，北京亦庄开发区、河北石家庄南郊大学区，河北唐山古冶区不锈钢工业园区都是在 这种城市推理作用下产生的。以唐山市古冶区为例，2011 年，全区累计土地流转总面积 12396 亩，其中：转包 2714 亩，转让 358 亩，出租 9324 亩；土地流转率达到 11.95%，规 模流转率达到 56.09%。 5 （三）政府行为的推力 1.户籍制度的逐步松动。严格的城乡户籍制度是阻隔城乡人口流动的堡垒。1958 年， 中华人民共和国户口登记条例规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的 录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登 记机关申请办理迁出手续。 ”这标志着城乡二元户籍制度的逐步形成，1980 年召开的全国城 市规划工作会议提出“控制大城市发展规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”。但是， 在实际操纵中控制大城市规模的政策收效甚微，所以政府逐步向控制大城市中心区，放松 郊区人口的管控方法转变。直到 1998 年，国务院在关于当前户籍管理中几个突出问题的 意见中指出“在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及其共同居住的直系亲属，符合 一定条件可以落户”。至此，户籍制度进一步松动。2001 年，国务院颁布关于推进小城 镇户籍管理制度改革的意见 ，提出“引导农村人口向小城镇有序转移，促进小城镇健康发 展，加快我国城镇化进程，同时，为户籍制度的总体改革奠定基础”。户籍制度的逐步松动， 对城市人口，尤其是小城镇、郊区人口管制的放松，使郊区人口的不断增加，促进城乡结 合地带的形成及扩大。 42.就业制度的继续放松。1982 年 1 月 1 日，中共中央批转全 国农村工作会议纪要 ，指出农村实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联 产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组，等等，使农民获得了劳动自由的 空间。之后政府又进一步出台了一些政策和措施，允许和鼓励农村劳动力城乡交流和贫困 地区劳务输出，这些政策和措施加速了农村劳动力的转移和流动。1997 年和 1998 年国务 院办公厅分别发布了关于进一步做好组织民工有序流动的意见与关于做好灾区农村 劳动力就地安置和组织民工有序流动工作的意见 ，随之地方政府也相继出台了一系列的相 关政策，由此，从中央到地方形成了针对农民工的政策法规体系。从 2001 年至今，政府不 断加大对农民工就业的关注程度。2001 年 10 月，国家计委发布关于全面清理整顿外出 或外来务工人员收费的通知 ，要求全面清理面向外来务工人员的各种费用；2003 年中央 政府在关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知中明确规定：取消针对农民 工的歧视政策规定以及不合理收费等；2006 年国务院发布了国务院关于解决农民工问题 的若干意见 ，设计了农民工就业、劳动保护、社会保障等方面的政策，全面为农民进入城 镇务工扫清障碍，保障了农民工的就业利益，从而使大批农村剩余劳动力源源不断的涌入 城镇。 4 三 、推进城乡结合部城镇化发展的具体对策 （一）构建基于社区的基层管理模式 城乡结合部呈现的难题主要来源于其地段的特殊性，虽然主要原因是由于长期的城乡 “二元”管理所致，解决这些难题应该主要依靠基层管理。城乡结合部的基层管理组织一般 包括居委会（社区） 、村委会、业主委员会等，这些自治组织在很多时候承担重要的管理职 能。 6居委会、村委会及业主委员会同属一个级别的自治组织，因此，他们的管理模式 都属于社区的范畴。此外，城乡结合部的社区还有“城中村”、 “都市村庄”等其他称谓，通过 这些称谓可以看出其社区的过渡性。而这种过渡性给城乡结合部的基层管理带来了极大的 挑战。加之目前中国社区治理模式还处于政府推动阶段，城乡结合置于此背景下，更需要 尽快形成一个比较完善的管理机制。 1.整合基层组织结构。城乡结合部内不仅管理对象复杂，管理机构亦呈现多头管理， 由此导致管理力度和效率低下，因此将组织机构进行整合是解决城乡结合部管理的关键所 在。在目前的基层组织机构中，呈现街道与乡镇交叉、居委会与村委会交叉现象，并且乡 镇和村庄规模逐步缩小，因此，整合机构要将乡镇逐步取消乡镇建制，区域重新划分，将 村委会变为居委会（社区） ，建立以街道和社区为主的基层组织机构，将少数农村人口划入 居委会，并逐步在村庄推行社区管理机制。 2.提高居民参与管理的积极性。居民是社区的主要构成者，因此应努力提高居民参与 社区建设的积极性，但是由于城乡结合部人口的复杂性，很难形成共同利益与共识。对有 条件的区域，可以根据实际情况，按人口的同质性重新划分社区，将高档商品住宅区、城 区人口搬迁区、农转非住宅区、农民就地“上楼”区、外来人口聚集区分别开来，由此在社 区内形成较强的同质感，使居民更容易形成共同意识与目标，从而有利于形成良好的人口 互动效用。 （二）加强基础设施的建设 我国许多城市都存在基础设施薄弱的现象，尤其是城乡结合部地带，即使是建成区， 基础设施体系也远未成熟，甚至停留在乡村水平。再加上城市财政与乡村财政分离，城市 投资建设基础设施主要以建成区为主，而乡村地区没有能力投资大规模的市政建设，双重 原因导致城乡结合的基础设施建设严重滞后。城市基础设施是城市发展的载体，也是城镇 化发展提供基础保证。因此，加强基础设施的建设是解决城乡结合部存在的问题重要途径。 针对目前城乡结合部呈现的城市市政设施在短期内难以覆盖、村民及流动人口不愿为 垃圾和供排水付费、乱扔垃圾导致垃圾收集难度增加等问题，加强基础设施建设可以从以 下两个方面入手。 1.捆绑式出让和开发基础设施和土地。城乡结合部地带的土地具有极大的开发潜力， 政府在改革土地所有权的同时，可以将土地的开发权和基础设施建设权绑定式的转让给开 发商。同时，还需为所出让土地上的基础设施的建设和公共服务提供具体准则，由此，既 保障了政府、企业及公民共同参与城市管理的权利，又推动了土地的良性开发利用。 2.以收费保障基础设施的经济支持。基础设施的公益性、农民收入的不稳定、社会保 障的不健全以及农民长期依赖集体的小农意识成为农民不愿意为基础设施付费的因素。因 此，政府应联合村集体，使农民从城市生活角度认识个人付费的意义。通过让基础设施的 使用者承担费用，不但可以利用经济来避免浪费，更可以保证基础设施的良好运行。 （三）完善流动人口的管理体制 改革开放以来，我国城市流动人口的数量急剧增加，大部分流动人口集中在城乡结合 部地带，他们是城市建设的主力军，同时也为这一地带原本脆弱城市管理带来了更大的难 度，因此，对流动人口的管理是城乡结合部管理的主要内容。 管理流动人口的关键环节就是建立完善的管理系统，及时掌握流动人口的信息，不仅 停留在静态信息状态，更重要的是对动态信息的掌握。 流动人口本身存在诸多不确定因素，对其信息的掌握较为不易。要实现对此群体或某 个体的信息分析及监察，可建立流动人口信息管理系统，将登记的信息按数据库的方式进 行管理，发现管理的疏漏，及时弥补。从目前情况看，政府需要对流动人口有一个从宏观 到微观的整体掌握，因此，以区县为依托，建立全市的流动人口信息管理系统显得尤为重 要。首先，建立全市范围的联网流动人口信息管理系统，使系统有随时登记、查询及监督 功能。然后，按照乡街和企业将流动人口情况录入系统，以区县为单位进行汇总。最后， 对全市的流动人口信息进行联网管理，把握各区县流动人口情况，实现对高危人群的动态 控制。 四、 结语 城乡结合部的形成原因受城镇化发展的影响，体现了城镇化进程中的诸多矛盾与问题， 而城乡结合部的发展滞后又严重阻碍了城镇化的步伐，政府要化解矛盾，解决问题需要实 现优化基层管理模式，整合基层组织结构，提高居民参与管理的积极性；优质基础设施建 设，捆绑式出让和开发基础设施和土地，以收费保障基础设施