新型农村养老保险试点的发展探讨.doc

新型农村养老保险试点的发展探讨基于“钟祥模式”的思考本文系湖北省教育厅2009年科研项目重点课题农村社会保障制度建设的理论与实证研究以湖北省为例阶段性成果。课题编号：d20091104 孙志 黄聪 陈韦潮孙志 黄聪：武汉科技大学2009级社会保障专业硕士研究生，研究方向：养老保险。陈韦潮：武汉科技大学2008级社会保障专业本科生。（武汉科技大学，湖北武汉，430065）摘要：新型农村养老保险自2009年起试点试行，试行以来各地积极推进取得了不小的成效。湖北省钟祥市更是自2005年就开始积极探索适合该市经济社会发展需求的新型农村养老保险制度，“钟祥模式”可谓我国新农保推进过程中的一个典范。本文基于2010年暑期对钟祥市新农保工作的调研，对目前我国新型农村养老保险发展状况进行探讨，以期为我国新农保的科学推进提供一定的借鉴意义。关键词：新农保 钟祥模式 政策建议abstract: new rural endowment insurance pilot trial from 2009, actively promoted throughout the trial has achieved no small success. zhongxiang city, hubei province, is since 2005 the city began actively exploring the economic and social development needs of new rural endowment insurance system, zhongxiang mode is one of the new agricultural insurance in china in advance of a model. this article is based on the 2010 summer zhongxiang city, protect the work of agricultural research on the current development of chinas new rural endowment insurance to discuss the situation in order to protect our countrys science and promoting new farming to provide a reference for.key words: new agricultural insurance zhongxiang mode policy recommendations 全国老龄委于2010年7月13日发布的统计数据显示：截止2009年，全国60岁及以上老年人口达到1.67亿，占总人口的12.5%。与上年度相比，老年人口净增725万，增长0.5个百分点。2009年，平均预期寿命超过73岁，80岁以上老年人口达到了1899万。相关部门预计，“十二五”期间，全国老年人口将突破2亿，老年人口占总人口比例将超过15%。我国进入老龄化社会10年来，老龄化速度逐步加快，现在已经进入建国后的第一个老年均人口增长高峰期。可以预见的是，人口老龄化将成为未来我国社会经济发展必须正视的一个重要问题。 养老是每个人都需要认真面对的问题，养老保障制度则是世界各国社会保障体系的支柱性制度安排，往往决定着一国社会保障体系建设的成败。我国早在20世纪末就进入了老龄社会，进入21世纪，人口老龄化进程明显加快。伴随着人口老龄化、生育率下降和家庭结构小型化，传统的家庭养老模式功能正在持续急剧弱化，人们养老后顾之忧会日益增加，国民对社会化的养老保险以及相关服务的需求必定会骤然提高。值得一提的是2009年9月4日国务院颁布国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见，这也意味着我国农村居民也可以像城市居民一样领取养老金，具有重要的历史意义：建立新农保制度，使得我国8亿农民有了养老保障，在我国历史上是一项创举。建立普惠制取向的新农保制度，改变我国延续几千年的完全依靠家庭养老的单一模式，是继免除农业税、实行农业直补和新型农村合作医疗之后中央又一重大惠农政策。一 我国农村养老保障的制度变迁农村养老保障制度是国家对所有农村居民老年基本生活进行保护的总称，包括：五保供养、农村最低生活保障、农村养老保险制度。学术界对农村养老保障制度的变迁的研究不多，笔者认为把它分为农村养老保障制度的初步形成阶段（1962-1990年）、开始推进阶段（1991-1998年）、搁浅阶段（1999-2002年）、探索建立新农保阶段（2002至今年）这4个阶段较为合适，以下逐一阐述：1、农村养老保障制度的初步形成阶段（1962年1990年）有人可能提出疑问，农村养老保障制度的初步形成阶段为何历经30年之久？因为这一阶段主要是对农村“五保户”提供老年保障，农村养老保障制度仅现雏形。五保供养是农村集体福利事业，指对无法定抚养人，或者虽有法定抚养人，但是抚养人无抚养能力的，无劳动能力的，无生活来源的村民，在吃、穿、住、医、葬方面给予的生活照料和物质帮助。中国仅4%左右的农村老人获得“五保”供养。1962年9月，中央制定人民公社“六十条”，规定生产队每年可以从可分配的总收入中扣留不超过2%-3%的公益金，作为社会保障和发展集体福利事业的费用。这是社会主义优越性的初步体现，但是由于经济水平的限制，没有国家财政的支持，社会化程度低、保障水平低，农民生活非常困难。1978年，十一届三中全会通过的农村人民公社工作条件（试行方案）有此规定“有条件的基本核算单位可以实行养老金制度”。不完全统计，到1989年，19个省、自治区、直辖市的190多个县（市、区、旗）进行了探索，800多乡镇建立乡（镇）本位或村本位的养老保障制度。但是由于改革开放的浪潮冲击，青壮年劳动力多外出谋生，家庭经济能力增强的同时老年人在生活照料上其实陷入了更差的境地。2、开始推行农村养老保险制度（1991年-1998年）1991年6月，民政部颁布县级农村社会养老保险基本方案（草案）确定以县为单位开展农村社会养老保险原则。次年1月对该制度的试行，标志我国农村养老史翻开新的一页。农村养老保险正式出现，此时的养老保险主要是个人缴纳，根据自己的实际情况分2元、4元、6元、8元20元等10个档次缴费。但由于农村经济发展水平低，农民对农村社会养老保险制度缺乏信心等原因，大多数地区农民投保时都选择了保费最低的2元月的投保档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，如果农民在缴费10年后开始领取养老金，每月可以领取47元，15年后每月可以领取99元，这点钱对农民养老来说只不过是杯水车薪。如果每月投保4元、6元甚至是10元，也仍然难以起到养老保障的作用。1992年11月，农业部颁发乡镇企业职工养老保险办法，1992年底在950多个县、市展开试点，其中160多个县、市基本建立农村养老保险。据国家民政部统计，1997年领取养老保险金的农民仅有614万人，当年领取养老保险金334亿元，人均仅544元；历年积累的养老保险金只有1392亿元，按投保人数计算人均仅198元，水平很低。到1998年底，参保农民达8025万人，仅占全国农民的8%。全国看来，这一阶段仍然是家庭养老为主，绝大多数农村老年人没有参加任何形式的养老金计划，他们年老了只能继续工作知道健康状况恶化丧失劳动能力为止。3、农村养老保险搁浅阶段（1999年-2002年）1999年，农业部要求暂停农村社会保险业。同年7月2日，国发199914号文件提出：“目前我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件，对民政系统原来开展的县级农村养老保险，要进行清理整顿，停止接受新业务，区别情况，妥善处理，有条件的可以逐步将其过渡为商业保险。”农村养老保险政策就此搁浅直至2002年。4、农村养老保障探索建立新农保阶段（2002年至今）2002年11月，中共十六大提出“在有条件的地方探索建立农村社会养老保险制度”，这一问题重新提上议事日程。全国经济发达地区开始探索多元化的农村养老模式，如山东农村，保险费以个人缴纳为主；上海农村“以家庭保障为基础，社区保障为核心，商业保障为补充”；广东出现地区主动用地方财力为农民建立地方统筹的农村养老制度。2003年党的十六届三中全会通过的中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定提出：“农村养老保障以家庭为主，同社区保障、国家救济相结合”。以上规定表明了国家在农村家庭养老保障的明确认可的态度，这会成为我国今后相当长一段时期内农村养老保障发展的指导方针。2004年至2008年，以党中央国务院的名义下发了关于农村问题的第六、第七、第八、第九、第十个“一号文件”。十六届五中全会提出建设社会主义新农村的政策，十七大提出落实科学发展观的主要方法是统筹兼顾。在这种情况下，东部地区一些地方逐渐恢复了探索建立农村社会养老保险的努力。陕西宝鸡、山东淄博等地区从2007年开始启动新农保的试点，取得了一定成就，逐渐破除“城里老人为长寿忙，农村老人为活命愁”的城乡反差。二、传统农民养老保险制度遭遇困境的主要原因农村社会养老保险存在的诸多问题已引起许多学者的关注。这些问题中，有的是制度设计本身的缺陷；有的是在执行过程当中出现的问题。前者主要包括： 1）农村社会养老保险缺乏社会保障应有的社会性和福利性。基本方案规定：农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。这样，由于大多数集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助，绝大多数普通农民得不到任何补贴，在这种资金筹集方式下的农村社会养老保险实际上是一种强制性储蓄或鼓励性储蓄，也正因为这一点导致了不可能强制要求农民参加农村社会养老保险。但如果要使这项工作开展下去，常常需要采取强制性的行政命令，这又违背了农村社会养老保险的自愿性原则。因此农村社会养老保险在制度设计时就使其执行陷入了两难境地。 2）农村社会养老保险存在制度上的不稳定性。各地农村社会养老保险办法基本上都是在民政部颁布的基本方案的基础上稍作修改形成的，这些办法普遍缺乏法律效力。因此各地对这一政策的建立、撤消，保险金的筹集、运用以及养老金的发放都只是按照地方政府部门，甚至是某些长官的意愿执行的，不是农民与政府的一种持久性契约，因此具有很大的不稳定性。实际上，我国政府对农村社会养老保险的态度也时常发生动摇，导致了本来就心存疑虑的农民更加不愿投保。这也是缺乏法律保障的结果。 3）基金保值增值困难。基本方案规定，“基金以县为单位统一管理，主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值。”在实际运行过程中，由于缺乏合适的投资渠道、缺乏投资人才，有关部门一般都采取存入银行的方式。但是1996年下半年以来，银行利率不断下调，再加上通货膨胀等因素的影响，农村养老保险基金要保值已经相当困难，更不用说增值。这一方面造成政府的包袱加重，现已出现参保的人越多，国家赔得越多的局面。另一方面，为了使资金能够平衡运行，国家原先承诺的养老保险帐户的利率只好下调，造成投保人实际收益明显低于按过去高利率计算出的养老金，使人们对农村社会养老保险的信心更是大打折扣。d盖尔约翰逊指出，由于中国19931997年的投资收益率为负，对于从19931997年每年投入了同等数量保金的个人来说，他们积累的基金实际价值低于他们支付出的保费（d.盖尔约翰逊 1999）。 4）保障水平过低。基本方案规定，农民交纳保险费时，可以根据自己的实际情况分2元、4元、6元、8元、10元、12元、14元、16元、18元20元等10个档次缴费。但由于农村经济发展水平低，农民对农村社会养老保险制度缺乏信心等原因，大多数地区农民投保时都选择了保费最低的2元月的投保档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，如果农民在缴费10年后开始领取养老金，每月可以领取4.7元，15年后每月可以领取 9.9元（王国军2000），这点钱对农民养老来说，几乎起不到什么作用。如果每月投保4元、6元甚至是10元，也仍然难以起到养老保障的作用。 与此同时，农村社会养老保险在执行过程中也出现了不少问题，主要包括： 1）基金的管理不够规范与完善。1998年以前全国各地农村社会养老保险基金的收集、保管、运营和发放全是由民政部门一家负责，缺乏有效的监督和制约。而一地的民政部门又直接受制于当地的政府。因此当政府出现资金周转困难或有什么建设项目缺少资金时，有时就会要求动用农村社会养老保险基金。对这样的要求，民政部门往往难以拒绝。因此各地挤占、挪用和非法占用基金的情况时有发生，基金的安全得不到保障，给今后的发放工作留下了极大的隐患。 2）机构管理费用入不敷出。按照基本方案的规定，农村社会养老保险管理机构的经费可以按所收取基金的3来支取。但是按规定提取的管理费难以满足开展业务的需要。有的市（县）提取的管理费连给职工发工资也不够，加上会议费、宣传费等，空缺更大。值得注意的是，现在城镇企业职工养老保险基金的管理机构的管理费都已明确规定不从保险基金中支取了（何承金等2000），农村社会养老保险却仍然要靠这一渠道来解决工作经费。 3）干部群众在享受集体补贴方面差距过大。基本方案规定：“同一投保单位，投保对象平等享受集体补助。”但在全国各地农村社会养老保险的执行过程中，同一个行政村的干部和群众却不平等享受集体补助。参加投保的绝大多数村和乡镇是补干部，不补群众；少数村都补的，也是干部补得多，群众补得少。群众一般一年仅补助3-5元，而干部补助少则几百元，多则数千元，上万元（彭希哲等1996）。这样大的差距加剧了原本就存在的农村社会不公平，强化了农民对农村社会养老保险的抵触情绪。4）多种形式的保险并存，形成各自为政的混乱局面（吴云高1998）。在苏南地区，由于农村养老保险开展得较早，在发展过程中形成了多种养老保险形式：有民政部门组织实施的，有乡镇合作经济组织办理的，有社会保障局办理的，等等。它们各自为政，操作方法各不相同，导致了原本就“稀薄”的资金更加分散，缺乏规模效应。在其他地区，由民政部门组织的农村社会养老保险与商业保险也产生竞争，虽然竞争本身可以给投保农民带来实惠，但由于政府的不正当干预，商业保险往往受到排挤，打乱了正常的市场秩序。家庭养老保障受到严峻挑战，土地保障功能弱化的同时，国家经济水平已经足以解决部分地区的养老问题，此时建立新型的农村养老保险制度是全国农民的热切期盼。2009年9月4日国务院办公厅颁布新型农村养老保险试点指导意见中指出：国家决定2009年在全国10%的县（市、区）开展新型农村社会养老保险试点，年满60周岁、符合相关条件的参保农民可领取基本养老金。指导意见同时确定了新型农村社会养老保险制度采取社会统筹与个人账户相结合的基本模式和个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式。年满16周岁、不是在校学生、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民均可参加新型农村社会养老保险。年满60周岁、符合相关条件的参保农民可领取基本养老金。三、钟祥市新型农村养老保险实施情况介绍1、 钟祥市基本情况钟祥市位于湖北省中部，为湖北省省辖市，荆门市代管，版土面积4488平方公里。现辖17个乡镇（办事处）、3个国营农牧场、2个省级经济技术开发区，总人口101.7万人。是中国历史文化名城，中国优秀旅游城市，世界文化遗产明显陵所在地，也是国家可持续发展综合实验区，全国科技、教育、文化先进县市，省级文明城市，省级卫生城市。此外，钟祥是闻名遐迩的长寿之乡。据1990年全国第四次人口普查资料，全市有100岁老人46人，居全国县市级第二位；90岁以上老人500多人；全市人均寿命73.81岁。2、钟祥市新农保开展情况从2005年开始，为建立和完善覆盖城乡社会保障体系，钟祥市积极探索适合本市经济社会发展需求的新型农村养老保险制度。2008年7月，该市被湖北省确定为首批2个试点县市之一；11月，该市出台新型农村养老保险试行办法，同时，被推荐为全国57个重点联系市县之一；12月，钟祥市在冷水、东桥两镇先行开展试点工作。2009年3月钟祥市在冷水影剧院成功举办了新型农保首发式，国家人力资源和社会保障部农保司司长赵殿国、农保司处长卢海元及省市相关领导出席。2009年钟祥市被确定为全国新农保试点县市，截止2010年4月上旬，全市参保缴费21.1万人，参保率达到58%，征缴保费8388万元。3、钟祥市新农保政策亮点一是缴费标准多种档次。在上级确定的100500元五个缴费档次的基础上，新增三个相对较高的档次，即每年800元、1000元、1200元，拓宽了参保农民的选择空间，照顾了不同对象的参保意愿。二是困难群众财政代缴。对农村计划生育后遗症对象参保，由该市财政根据不同类型，按照不同档次为其代缴保费；对农村重度残疾对象，市财政按最低缴费标准为其代缴，切实保证困难群众参保。三是地方财政补贴两头。市财政除对参保农民按照每人每年10元的标准给予补贴外，对选择800元、1000元、1200元三个较高档次缴费的，另增加3元、6元、10元补贴。在落实国家55元基础养老金的基础上，针对不同对象，由该市地方财政分别按不同标准补贴增加基础养老金。对缴费年限达到15年的，每超过1年，月基础养老金增加2元；对参保人年满90岁的，月基础养老金增加45元；对农村计划生育独生子父母，月基础养老金增加20元；计划生育独生女父母，月基础养老金增加40元；死亡、伤残计划生育独生子女父母，月基础养老金增加50元。同时，对缴费满15年或60岁以上老人按规定一次性补缴保费的，参保对象死亡后，市财政按每人800元标准落实丧葬补助，体现了政府人文关怀，真正实现了养老送终。四是社保制度相互兼容。对转移就业且已参加城镇职工养老保险的农民，根据个人意愿可以将个人账户基金转入新农保，继续缴费，切实解除务工农民的后顾之忧。五是服务平台建设到位。试点乡镇建设了统一、规范、标准的农保服务厅，落实了新型农保服务人员，从各乡镇财管所抽调一名副所长和两名工作人员具体经办农保业务，银行也派驻专人进入服务厅现场办公，实现了登记、缴费、审核等业务“一柜式”办理的办公模式。六是信息网络配置到位。集中科技人员攻关，及时开发了新型农保管理软件，建立新型农保信息管理系统，实现了农保、财政、银行三家信息互联互通及市、乡两级网络畅通，确保了农民只凭一张社会保障卡就能查询信息、办理业务和进行社会化发放。四、钟祥市新型农村养老保险调研实施 笔者于2010年7月2日-7月7日组织武汉科技大学研究生、本科生组成的暑期社会实践团队一行14人赴湖北省钟祥市开展新型农村养老保险试点调研，通过同钟祥市农村社会保障局、钟祥市冷水镇人民政府等单位同志座谈，了解了调该市新农保的指导思想、具体实践方案。同时通过村干部座谈、农保经办人员访谈、发放问卷等形式，进一步了解农村农民对新型农村养老保险的看法和意见。在此次调研中，涉及到1个乡镇，4个行政村，共访谈了30人(其中县级干部2人，乡镇级干部4人，村级干部4人，村民20人)。在访谈方法上，采用了多种访谈方法相结合的方式，充分利用小组成员特点及优势，针对不同的访谈对象，结合不同的访谈目的，采用不同的访谈方式。具体有：第一，采用非结构性访谈方方式，座谈的形式，对钟祥市政府的领导干部进行访谈，介绍该市的基本情况和农村合作养老保险政策的实施情况；第二，采用结构性访谈和团体访谈相结合的方式，利用事先设计好的问卷，访问了冷水镇的相关干部，广泛了解各级领导干部对政策的理解、执行、意见和建议等基本情况；第三，采用非结构性访谈和个访相结合的方式，深入冷水镇砂家岭村、杨岭村、鲍岗村、共兴村等四个行政村访问农户，了解农民对合作养老保政策的想法和意见，了解农民的现状和需求。此次共发放问卷200份，收回有效问卷180份，有效问卷回收率达到90%，根据数据统计结果就相关信息和数据分析如下:（一）被调查者情况分布 1性别分布分析，被调查者中男性有103人，占总调查人口57.2%，女性有77人，占总调查人口的42.8%； 2年龄分布分析，被调查者中30岁以下人口有12人，占总人口的6.7%；31-40岁人口共有34人，占总人口的18.9%；41-50岁人口有40人，占总人口的22.2%；51-60岁人口有30人，占总人口的18.6%；60岁以上人口有34人，占总人口的18.9%。3. 家庭人口结构分析:数据显示家庭人口4人以上高达78%，其中家里面有5人以及6人以上更是占了66%，加权平均每户至少有5人。这说明农户人口家庭结构偏多，这也成为农村社会保障的一大隐患。（1）家庭老龄化结构分析:数据分析显示65%的受访者家里有两个老人，而家里没有供养的老人仅有12% 。这说明农村家庭中老龄人口尚占绝大多数，老龄人的养老需要得到保障。（2）家庭劳动力结构分析:数据分析显示41%的受访者家里有一个劳动力，而受访者家庭中拥有两个劳动力及以下的占将近三分之二，可见农村每户劳动力少，承担的家庭责任大。（二）政策实施和宣传效果自钟祥市启动新农保试点工作以来，全市共印刷告农民朋友一封信、新型农保知识问答、新型农保宣传资料、缴费对应表和参保登记表等资料共5万余份，做到政策宣传到户、摸底调查到人。同时，通过电视广播、报刊杂志、网络等新闻媒体广泛宣传，制作了关于新型农保政策的专题新闻节目、发表了30多篇关于新型农保政策的宣传报道、建立了专门介绍钟祥市新型农保工作的网站，在全市范围内拉过街宣传横幅100幅，张贴宣传标语5000张。通过这些宣传措施使得农民对新农保的认识有了一定的深入。受访者180人中（男：103，女：77），其中106人已经加入新型农村养老保险，占被调查总人口的58.8%，132人表示对农村养老政策有所了解，占被调查人口的73.3%，这其中涉及到有112人知道存在个人养老账户。这表明该项政策的宣传效果较好，政策知识普及度高。表格1政策实施效果态度分析态度 期望值（mean）对国家养老保险这项政策了解4.375认为养老保险政策对农民有帮助4.625养老保险对农民根据收入区别对待3.875养老保险政策透明度满意4.5通过上表我们可以看出：数据显示对上述我们给出的几种政策理念，受访者的期望值都趋近于4，一方面反映了农户对该项政策的满意高，另一方面说明当地对农户政策宣传效果高，当然不排除某些个别原因（政策顾及，晕轮效应等等）影响上面的期望值，但是总体高于4的期望值则在某种程度上说明该项政策的实施是比较成功的。五、钟祥市新型农村养老保险发展引发的思考1、40岁以上人群成为新农保参与主力军当前，新农保的养老金由基础养老金和个人账户组成，而就二者所占的比例而言，基础养老金的份额是相当少的。因而使得新农保在推进过程中政策对于农民的吸引力不明显。就钟祥市而言，该市总人口103万人，其中农业人口69.7万元，在农业人口中，16-60周岁50.25万人，60周岁以上8.4万人。目前，参保对象多是补缴就能享受待遇的60周岁以上人员，16岁59岁的适龄参保人员绝大部分持观望态度。该市新农保排头兵冷水镇参保的1666名农民中，60周岁以上的935人，占57.7%，46-59周岁589人，占34.5%，而45周岁以下的仅142人，占7.8% 钟祥市政协：让新农保对中青年更有吸引力. /scdy/dybg/200911/208.html。笔者通过分析冷水镇砂家岭村参加新农保的农民资料发现：该村144人参加新型农村养老保险，其中40岁以下人口为37人，占总人口的25.7%，40-59岁为64人占总人口的44.4%，60岁以上的人口为22.9%，有此不难看出目前该市新农保的参与主体主要集中在中年人，即40岁以上的人群。据冷水镇砂家岭村支部书记田家松介绍：年轻人缴纳保险费用主要是由于其在外务工，父母代缴。其主要原因是青年劳动力认为政府补贴的基础养老金偏低，而一次性缴费较高。从该市试点看，以60周岁为例，若按最低档缴费，需要一次性缴纳9452元，而每月仅能领取养老金108元，虽然领取不到8年就可以“保本”，但由于领取的养老金未达到农村最低生活保障保准120元，部分农民认为领取标准不高，而缴纳标准不低，影响了农民参保积极性。 因此，各地政府在新农保推进过程中应当明确政府是农村养老保障制度改革创新的主要责任人。第一，要根据农村经济社会发展的实际，在充分考虑农村家庭文化和国家经济实力提高的基础上，适应国际社会保障制度改革的新趋势，对农村养老保障制度进行规范的制度设计，进而作出制度安排。第二，要加大农村养老保障制度的政策引导，通过试行起步门槛不高，对农民有吸引力的基本保障。第三，最重要的是，要加大对农村养老保障制度的财政转移支付的力度，特别是加大对中西部地区农民个人帐户建设的支持力度。 以此同时，我们必须看到，新农保的推进对本已拮据的县级财政增加了不少的负担。据钟祥市农保局测算，该市对计划生育双女父母，低保户，抵抗自然灾害、见义勇为而丧失劳动能力的人员，农村主职干部等特殊群体实行县级政府补贴，每年需资金1000多万元。与此同时，钟祥市被称为“长寿之乡”，据2000年第五次全国人口普查资料表明，钟祥人均预期寿命75.88岁，高于全国平均水平4.48岁，高于世界平均水平9.88岁。据最新普查，钟祥有100岁以上老人77人，90岁以上1305人，80岁以上老人15507人，分别占总人口的7.610万、12.8万、15.2。加之上级政府配套资金如果不能及时到位，将给县级财政带来巨大压力。因此，各级财政如何整合配置，如何在现实要求增加新农保财政补贴的前提下提高补贴力度，需要各级政府的不懈配合和努力。2、 捆绑缴费可能会影响积极性按照国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见规定，年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人，可以按月领取中央确定的55元基础养老金。此外总的基础养老金还包括各地政各级府加发的基础养老金。但是，无论是此次我们在钟祥调研还是我们了解到的全国其他地方的做法，更多的意见是将基础养老金和个人缴费捆绑，从而提高农民的参保积极性。因为在国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见中还有一条规定，新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴。这里矛盾就来了，按照规定，老人要想领到养老金，每个符合条件的子女都必须要交保费，可现在农村大部分60岁以上老人的子女不止一个，农民算一下账，觉得划不来，就不愿意参保了。调研中发现：部分60周岁以上的老人由于家庭内部矛盾，一些子女不愿参保缴费；而一些60周岁以上的老人愿意为子女缴费，但子女不愿提供有关资料，导致老人不能享受基础养老金。 笔者认为，这样的设想既不符合“新农保”的自愿原则，也不符合中央的政策意图。基础养老金的发放就是为了保证农村老年居民。包括无力参保的农民有一个最低的生活保障，而捆绑的实质是一种权利的剥夺。问题还在于，根据人头划拨的基础养老金如果不按人头发放，那剩余的资金流向何处?由此将引发关于社会公平正义的讨论和社会不稳定因素的产生。笔者认为，随着农村生活资料和服务市场的开拓，农民培养自身消费能力的欲望会进一步增强，“最低生活保障”已不能满足多数人的需要。相应的，在制度设计上，应体现个人缴费的优越性，逐步拉大基础养老金和参保财政补贴增长幅度的差距，使更多人摆脱“不参保也有钱拿”的简单想法。3、 县、乡、村三级经办机构需完善由于我国推行的乡镇综合配套改革，撤销了“七站八所”，目前，开展新农保试点以后，全国的绝大部分乡镇一级政府都缺乏专职人员来办理新农保。由于新农保面对的群众数目较大，人员配备却很少而且工作人员做了大量工作，却难以得到劳动报酬，也是一个较大的矛盾。尤其是村级参保工作都由村委会干部兼着做，村干部们平日的事务已经比较繁杂，还要揽下初审参保对象的原始资料、入户调查、认定身份、填制表格、公示、兑现等大量工作，却没有专项工作补贴，工作积极性可想而知。因此，逐渐配置专业人员专职办理新农保业务显得尤为重要。当然，由于新农保处在一个起步阶段确实需要一个发展的过程。4、 农民选择交费标准较低，处于试探阶段以本次调研的数据为例，在此次180名被调查者中，有106人参加了新型农村养老保险，而从缴费标准来看，选择每年缴费100元的有89人，占83.9%；选择每年缴费200元的有8人，占7.5%；选择每年缴费300元的有4人，3.25%；选择每年缴费400元的1人，0.812%；选择每年缴费500元的有4人，占3.35%。与此同时不少55-60岁的农民由于只用等待几年便可享受基础养老金，往往采取一人参加新农保、两人享受养老金的方式。由此可见，目前钟祥市冷水镇农民采取的是试探的方式参加新农保。48.2%的被调查者认为收入水平是影响农民参加农村养老保险的最大障碍，27.6%的被调查者认为对制度的了解程度已经制度本身的合理程度是影响农民参加新农保的最大障碍。由此可见，如果新型农村养老保险制度还需进一步完善。5、 农民养老需求呈现多样化通过调研发现，由于计划生育政策的影响，家庭结构的变化，导致农村农民养老需求也呈现出多样化。33.2%的被调查者希望自己以后的养老方式是依靠自己子女；38.9%的被调查者希望自己以后的养老方式是依靠自己；23.6%的被调查者希望自己以后的养老方式是依靠国家养老保险，4.3%的被调查者希望自己以后的养老方式是依靠商业保险。通过调研同时发现，目前商业保险在农村地区发展较快，在180名被调查者中有6名农民选择了新华人寿、太平洋保险等商业保险。由此可见农民养老需求呈现多元化特征。随着农民收入来源的多样化，农村居民收入差异逐渐拉大。在所有的农民都能够通过社会养老保险享有基本养老保障的基础上，一些经济条件较好的农民对更高水平的养老保障有需求和支付能力。商业保险可为其提供多样化的选择空间。 五、完善新型农村养老保险体系的政策建议1、政府应当发挥引导作用，并切实履行出资承诺政府财政给与补贴是新农保制度的亮点，是政府履行社会责任的直接体现。从有关地区新农保制度创建经验来看，县市区政府大都承诺按一定比例给与补贴，这对于引导参加新型农保制度发挥了积极作用。但是目前我国绝大部分地区仍然处于发展期，各个方面都需要大量投入，而养老保险基金管理要求“专款专用、封闭运行”。在财政支出需求庞大以及新农保制度启动初期基金支付压力不大的现实情况下，县市区政府可能将财政收入优先安排用于其它支出，这将影响新农保财政补助资金的落实。如果财政补贴资金长期不能落实到位，势必会产生基金支付风险，这不仅会损害政府信誉，还将影响到新农保制度的持续稳定发展。为此，有关政府应当切实履行出资承诺，将财政补贴及时落实到位。 各级政府尤其是基层政府要树立好自己的信誉形象，尤其是在当前部分地方政府公信力逐渐下降的背景下。据了解，不少农民之所以对新农保持观望态度就是因为保险金要到60岁才能领取，他们害怕到时政策改变所投保费拿不回来。2、加快修订新农保相关操作条例，建立专门工作机构由于新农保尚处试点阶段，各地开展经验尚显不足。各地应该在国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见的前提上结合当地实际情况修订相应规章制度规范新农保操作。有条件的地方应当建立专门事业单位来处理新农保缴纳的日常事务及保险金的运营工作以确保保金的保值增值。一是健全服务平台。分别建立市（县）、乡镇、村三级农保服务阵地，市（县）级建设农保业务综合服务大楼，乡镇建立农保服务大厅，村级建立新型农保联络点。二是抓队伍建设。采取“以钱养事”的方式，在乡镇配备专职工作人员，每个乡镇不少于3名，专门负责新农保工作，工作要做到细致入微，耐心周到，让参保人满意。3、认真研究解决运行中的具体问题。一是有关部门要尽快研究出台新农保和其它保险衔接具体办法，尽快出台配套政策，并根据经济发展水平，适时调整基础养老金水平。其一，返乡农民工社会养老保险如何同新农保对接，2009年12月28日，人力资源与社会保障部发布城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法，规定：参保人员跨省流动就业的,由原参保所在地社会保险经办机构（以下简称社保经办机构）开具参保缴费凭证,其基本养老保险关系应随同转移到新参保地，对于返乡农民工的社会养老保险如何同新农保续借目前国家尚未出台文件解决这一问题。其二，对于老农保同新农保之间如何实现续借，1992年国家民政部在广大农村地区实行农村养老保险（简称“老农保”），钟祥市共有23000多农民参加了老农保，共缴纳保费1000余万元，而这些缴纳老农保的农民如何同新农保实现对接也是亟需解决的问题。其三，对于参加了村干部养老保险、被征地农民养老保险尚未达到待遇享受年龄的人员如何实现两者间续接。二是对低保户、计生奖励对象、被征地农民、农村外来长期承包经营者、村干部等特殊群体参加新农保具体操作办法，要细化明确，进一步提高农民和农村干部参保积极性。三是处理好农村养老保险在区域间流动接转问题。农村居民参加新型农村养老保险后，肯定有一部分人会在县市、省域之间流动，相关