城乡统筹规划的原则、方法和途径

建建设设部部仇仇保保兴兴：城城乡乡统统筹筹规规划划的的原原则则、方方法法和和途途径径 选择湖州作为本次论坛的举办地非常恰当。因为湖州在城乡统筹规 划和建设方面的工作已经先行一步而且富有成效。在中央提出要在 “十一五 ”期间建设社会主义新农村的关键时刻，我们汇聚在这里，来讨 论城乡统筹、社会主义新农村建设和规划等问题自然十分重要。我们应该 怎么样地规划，并通过规划统筹解决什么样的问题。这次研讨会邀请的也 不局限于规划方面的专家，还有地方、省和中央农村、民政、土地管理等 部门的专家，大家平心静气地来讨论这个问题。 对于城乡统筹这一课题，我做的研究也是不够的。但是我在农村工作 时间较长，当过县委书记、地市委书记，也当过市长，湖州还是我的出生 地，对湖州的情况我也有些了解。今天，我就城乡统筹规划问题讲几点意 见： 一一、从从规规划划史史的的角角度度来来看看城城乡乡统统筹筹规规划划 从城市规划史上来看，在城市规划学科的自身发展历程中，始终贯穿 着三大学术派别：一是理想主义。许多社会学家、规划学家，或者其有志 于改造社会的人士，不断抛出许多理想主义的方案，希望引导整个社会和 城市以及城乡的发展。就像著名规划学家刘易斯芒福德所说的那样： 人类五千年文明史可以用人们对乌托邦不断追求的思想史来进行剖析；二 是理性主义。尤其是文艺复兴以后，按照德国社会学家韦伯的说法，西方 的资本主义对人类的贡献就在于用理性主义取代“上帝创造一切 ”的神 学思想。实际上理性主义直接发源于文艺复兴之后的自然科学的蓬勃发展。 也正是理性主义的兴起，为现代城市规划奠定了第一块里程碑 雅典宪章 （1933） ；三是实用主义，即崇尚解决实际问题，不纠缠于 形而上学的学术体系。我们把城乡统筹规划放在这三大主义的历程中分析， 任何历史实际上就是思想史，历史的沉淀可以为我们提供营养。 那么，我们的城乡统筹规划可以从这一思想发展历程中获得什么东西？ 从理想主义来看，我们每一次针对城乡关系的调整，或者说对农村的 一些改造，实际上也就是为了实现城里人的梦想，怎样使农民的生活更加 美好。没有理想，当然也就可能没有前进的方向，理想代表着方向。有人 说，我们的城乡规划像一只船，理想主义始终是掌舵的，掌握前进的方向， 而理性和实用主义呢，是两把桨，缺一不可。既有方向，又有均衡的动力， 这样船就可以平稳地行驶。 理想主义会给城乡发展带来什么？现在，一些理想主义者提出，城乡 居民收入应该均等；农业作为弱势产业应该得到根本的改变；城乡之间的 社会服务水平应该趋同。这都是理想主义者为之奋斗的目标。解放初期， 我们也曾提出农村的发展前景是“楼上楼下，电灯电话 ”，大办按需分 配性质的公社食堂，这些都是理想主义的表现。我国每一次农村运动都充 满着理想。当然其中也有一些反面的教训，就是说我们经常会超越现实， 空想的乌托邦的成分多于实践要解决的问题，有些运动超越了农村实际的 承受能力和农民的真正需要。这些运动的设计方城市中的文人的 思想取代了农民的实际需求，这些超现实的苦果是历史留给我们的教训。 从理性主义来看，就我国的工业化发展阶段而言，现在我国发达的省 份已经到了工业支撑和带动农业并促进农业产业化的时期。以前我们讲农 业产业化，但是由于没有成熟的工业来支撑，农业产业化、服务社会化也 就难免步履维艰。凭空讲产业化无异于缘木求鱼。我记得我们曾硬性布置 城市工业带动农村乡镇企业、硬性推行农业机械化，但是由于没有成熟的 工业化作为基础，结果不仅这类城乡结对的乡镇企业纷纷倒闭，而且农业 机械化也夭折了，两头都不着边。从城镇化的角度来看，现在我国的城镇 化水平达到了 41%，现在中央不失时机地提出城市应反哺农村，支持农 民改善居住质量，优化农村生活环境。在中国国情的大背景下，要防止出 现非洲、印度、拉美等国家那样驱赶型的城镇化，就必须要适度稳住农村 人口，城镇化才能整体健康发展。从理性主义的角度来讲，我国农村经济 的健康与否决定了城镇化发展能否健康。 从市场化的角度来思考，市场化的过程实际上是明确个人、企业、政 府应该各做什么事的过程。现在，这三者之间的职责已经比较明了了。因 为，在市场化以前或市场化的初期，政府包办了一切。农村人民公社就是 政府万能论的派生物，连农民早上起床劳动的时间都要统一吹号，表面上 轰轰烈烈，实际上压制了每个人的创造能力和工作积极性，造成了巨大的 浪费。市场化发展到今天这个程度，已经把个人、企业、政府各自的职责 定位基本搞清楚了。也就是说，现在要研究的是，农村的公共品谁来提供？ 也就是如何解决当前农村公共品提供的双缺位：即市场提供不足，政府提 供也不足的困境。在农村已经推行二十多年的家庭联产承包制和双层经营 体制，不仅无法提供公共品，就连农业的社会服务都难以进一步完善。从 理性主义角度讲，我们应该考虑如何解决这些问题。这也就是中央提出来， 城市怎么样反哺农村，工业怎么样支持农业，也就是找准农村必需公共品 提供机制的问题。理性主义者固然重数据分析，以及善于将复杂问题分解 处理。但理性主义的局限性在于忽视了价值观的影响，忽视了农村作为真 实的社会系统的历史性和文化特征。 从实用主义的角度来看，实用主义者崇尚的是以问题导向来建立理论， 有什么问题就解决什么问题，尽量把眼前的现实问题予以解决。同时，实 用主义还提出，任何理论，只要能够解决问题的就是好理论，而且这种解 决的方法要通过实践来检验。所以说，实用主义有的时候可以弥补理想主 义的缺陷。在城市规划史上，实用主义之所以长盛不衰，道理就在这里。 那么实用主义针对我们目前农村的现状，可以解决什么样的问题呢？比如 说城乡统筹，城乡差距的问题如何解决？目前不少农村的生活条件非常糟 糕，环境污染日益严重。一些人去农村看了以后非常震惊，特别是最近出 版的几本描写农村现状的书，从作家、社会学家的角度，分别提出了目前 农村问题的紧迫性，有些农村的情景可以说三十年没有什么变化。这样的 状况当然是不允许继续存在的。先行国家城市化历史已经证明，如果执政 党不关注农民、不善待农村，其结果就是坑害了城市。非洲的教训实际上 就是这样，因为放任农村生活、生产环境持续恶化，大量的人口逃离农村、 涌入城市，结果使得农田没人耕作，导致非洲出现了大饥荒。而城市又被 大量的贫民所包围，城市3040%居住区被贫民窟所取代。所以，联合 国专门提议要消除贫民窟。不然的话，城市环境越来越糟，农村粮食生产、 农作物生产连年下降，两头一夹，这个国家，这个民族就危险了。 再反过来看一看日本和其他城乡规划搞得好的国家。数次国土综合整 治规划，就是引导政府各部门把钱都投在农村小城镇，扶持农业，只有农 民收入提高了，才能实现良性的城市化。所以，城乡规划必须解决农村现 实问题。记得当年一位中央领导同志讲的：我们的农村，是过了一村又一 村，村村像城镇；过了一镇又一镇，镇镇像农村。说我们的城市像欧洲， 农村像非洲。但是，我们以前没有足够的财力去解决这些问题。从城乡统 筹规划的时机来说，已经到了应该把问题提出来并付之于解决的时候了。 当然，实用主义也有很大的弊端，比如光注重实用的策略而缺乏前瞻性， 就可能会出现以局部代表整体，也有可能以短期来代替长远。解决短期问 题的策略可能会对长远造成障碍。这正是实用主义自己要检讨的。应该把 三种主义协调起来统筹解决问题。解决农村问题，显然是可以从人类的发 展史和城乡规划的历史中汲取养料的。 二二、城城乡乡统统筹筹规规划划的的若若干干原原则则 既然我们讲到了那些历史的教训，那么就应回过头来面对现实问题， 我们如果要编制和落实城乡统筹规划，那应该坚持什么样的原则？ 一是要尊重普通农民的利益，按照他们的愿望，引导和帮助他们去完 善农村生活环境。这应是重中之重。首先，我们就要放弃以城市规划建设 模式为中心的思想，认为农村就得按照城市的模式来改造，以城市的生活 模式去占领。这搞得不好将是农村建设的悲剧。我们以前搞过许多农村运 动，但是，真正受农民欢迎的东西比较少，我们常说的有句话叫：城市有 病，农村吃药。 我们这次为什么选择在湖州开城乡统筹规划会议？正是因为近几年湖 州市委、市政府的领导在如何改善村容村貌，改善农村居住环境等方面开 展了许多创新性的工作。他们把城乡统筹规划建设的着眼点就放在改路、 改水、改厕、改线等方面，达到道路硬化、村庄绿化、河道净化、环境美 化的目标。这一 “百村示范、千村整治 ”工程做得较成功，基本上是按照 农民的需要去做的。农民对此的评价是什么呢？他们说：解放以来共产党 在农村办的两件事我们最拥护，第一件就是土改和后来的家庭联产承包责 任制，把地分到我们手里了，我们翻身了，生产能力提高了；第二件就是 政府解决了我们一家一户解决不了的问题，比如“四改四化 ”，这恰是 农村迫切城要解决的问题，政府帮助和领导我们做了。 城乡统筹规划也应该本着这个原则去做。比如我们提出要让城市的文 明辐射农村，让农民享受城市现代的文明，关键是通过什么样的途径什么 样的方式去实施。现代城市规划的老祖宗英国人霍华德，他早在 一百多年前就想到了，他认为理想社会模式应该是让城市的现代文明、城 市的活力涌到农村去，让农村也充满着城市的生机和活力；而且要让农村 的田园风光来点缀城市，使城市的生活环境环绕着优美的田园环境。人们 对此在许多方面都充满着美好的向往和众多的实践。比方说城市街道的命 名，像巴黎的香榭里舍大街，就是田园大街的意思，它深受霍华德的影响。 霍华德提出这一理想一点都没有错，方向非常正确，但采取什么样的措施 去实现梦想，这恰恰是我们这一代人要解决的。如果我们把城市的大马路、 大草坪、大广场和高楼大厦搬到农村去，造成资源消耗非常大或者是说生 态环境恶化，那就南辕北辙了。 二是要尊重地方的历史文化，重在建立一种适应现阶段的农村和农民 需要的工作机制。我看现在农民着急的不是生产自主权问题，着急的是政 府应该提供的必需的公共品。从某种意义上说，现在农村公共品的提供还 不如改革开放前。改革前农村还有赤脚医生、合作医疗，还有各种产前产 后的服务中心等等。而现在这些医疗、教育、信用合作制度，这些产前、 产后的服务，随着市场化的发展，已是老线断了，老网破了，老人们都走 了。许多必需公共品提供，在大多数农村正处在一种上不着天下不着地的 地步。所以说，现在相当一部分农村的居住和生产环境在恶化。 针对这样一种情况，我们的工作实际上就要顺从农民的意愿，尊重当 地历史和文化传统来建立一种新的体制。像胡锦涛总书记最近所说的那样， 新农村的建设，不需要花很多钱，而是重在建立一种机制。这种机制，我 认为就是农民、农村和农业所必需的公共品提供的机制。所谓公共品，就 是一家一户提供不了的，必须要由政府来提供的，像教育、卫生，环境保 护，或者说科学知识传播、文化和必要的基础设施等。这些必需的公共品 充足与否，涉及到让人能否尊严地生活在农村。城乡居民应该有平等地享 受现代文明、现代经济和科技恩泽的机会。所以说，我们不仅要提供，而 且要创造一种不断为农民提供公共品的机制。一旦这种机制建立了，农村 许多问题就会迎刃而解。 当然，这种机制有的是有形的，比如说整洁的村容村貌，受到良好保 护的历史文化遗存等等。要发起一场针对农村的改造运动，我们就很担心， 但愿这种担心不必要。比如说有些地方在村容村貌改造的时候，由城里人 从上而下地定了一些规则，如说民居要用马赛克贴面，或者是装铝合金的 窗子，甚至被强制要求建三层楼的瓦房等等。如果以这样的要求来进行新 农村建设，那就劳民伤财了。曾经有过这样的反面典型。在北方有些地方， 当地政府提出新农村改造，但是农民盖不起房，怎么办呢？结果就盖假房 子，二层以上是假楼。不少地方曾出现干部强制性地要求农民应该怎么干 怎么干，农民也只好做假动作，如在安徽阜阳市就曾出现过，当领导来检 查农村工作时，当地干部命令农民把所有的牛都牵到马路两边，以证明牛 饲养量的 “高产 ”。新农村的建设，如果采用这种从上而下的框框套下去， 结果只能是摧残了农民的生产能力，这不是中央所要求的新农村建设。我 们要从中吸取教训。农民，尤其是我国的农民，确实是太善良了，太容易 被欺负了。如果我们再拿出一种不受他们欢迎的模式套下去，可能他们也 不会反抗，但是会造成经济上、环境上以及我党威信上的很大损失。 从有形的机制来讲，我们要抢救性地保护村容村貌中的历史文化遗产。 国家已明确提出历史文化名镇名村要加以保护。这些都是历史所遗留下来 的，也就是说几千年或者几百年遗留下来的东西，肯定存在着合理性。这 些独特的建筑结构和村容村貌，将来是取之不尽的旅游资源，也是构建资 源节约型社会的重要内容。记得浙江省兰溪市的诸葛村，当年只花了几十 万块钱，保护了古村落，去年的门票收入达到了580 万，全村农民的 收入大大提高。就因为独特的村容村貌，当地独特的历史文化，吸引了国 内外旅游者。 当然，这种机制的建立还有无形的。比方说我们的农村为什么长期稳 定，实际上存在一种以血缘关系为核心的邻里关系建立起来的制度支撑着 农村的稳定。就像费孝通当年在剑桥大学做的博士论文中所提到的，中国 的社会结构，就像一块石头抛到水里所形成的水纹一样，中间那个最核心 的圆就是血缘关系，如家庭成员等至亲。再外面这一圈，就是亲朋好友； 再外层的一圈就是同学，然后就是同乡，一圈一圈扩大，是个同心圆结构。 如我们很多农村的村庄里都有祠堂，村民经常由一个或两个同姓的家族族 亲所组成，这里面隐含着一种合理的结构，但也有不合理性，有封建思想， 有宗法思想在里面。在第一批获得国家历史文化名村的名单中，有一个浙 江省武义县的俞源村，这个村最早历史涉及明代宰相刘伯温的太极图型规 划，更妙的是该村的后山，是一座300 米高的小山包，上面长满了各 种各样的大树，如六百年到八百年的红豆树，几个人都抱不过来。这个小 山上的珍稀树种不计其数。那为什么这座被村子包围着的小山的绿化能保 护得那么好？就是因为这座山是非常松的石块垒成的，一旦下大雨，就可 能造成大的泥石流。所以几百年前村民们定了规矩：谁要是动了山上一棵 树，就砍掉一个手指头。这个不成文的乡规民约，居然把这座山就保存得 很好，这个村也一直平安存在。村民们也非常知书达理，还出过状元。 这种独特的乡规民约，是作为制度的一个形式起了很多的作用。所以， 我们在新农村建设中不能贸然地把整套的城市规划，什么总体规划、分区 规划，然后控规等这套东西，带到农村去。我们应该从乡规民约里边汲取 新农村整治建设的养料。要让农民能够自我适应现代文明，你必须要用农 民熟悉的语言、文化去引导，并在他们熟悉的制度的基础上来建立新制度， 不能肢解原有的地方传统文化，更不能推倒重来。我们过去农村的 “电气化 ”、 “大跃进 ”、 “四清 ”等运动，搞来搞去是把农民的那一套彻底粉 碎了。实际上这些运动工作组一走，照样恢复原样，真是在瞎折腾。 三是尊重自然生态的环境。中央提出的五个统筹，对农村来讲，就是 要走资源节约型或者环境友好型的道路，核心就是要尊重自然生态。农村 规划建设不能像城市那样，对大自然进行无限的挑战。应该尊重和悉心呵 护自然环境，继承村民们尊重周边生态环境、与之共存的传统思想。我们 很多人到过云南丽江，比起江南，在那个地方草木是很难成长的，上千年 来，纳西族人居然能与当地的自然和平相处，凭的就是善待大自然的传统 文化，譬如砍一棵树就得种三棵树、不杀生等等。他们非常珍惜自然环境， 把它看作是自己的母亲。所以，我们只有把现代的生态文明建在当地民众 朴素的传统自然观之上，才能在新农村建设中遵循和落实构建环境友好型、 资源节约型社会的要求。 三三、城城乡乡统统筹筹规规划划的的一一些些基基本本要要求求 城乡统筹规划有哪些基本要求呢？ 一是规划的系统性。系统性是规划是否体现科学性的本质要求。我们 原来的区域规划，实际上存在很多弊端，以至于我们国家搞了几次此类区 域规划，最后都不了了之，就是因为当时的区域规划只注重产业的布局， 也就是说只注重经济的发展，而不重视生态环境，也很少研究社会文化和 社会公平问题。所以这样的一种规划旧思路就缺乏系统性。 二是规划的预警性。因为生态环境初期的变化是渐进性的，一旦超过 了某个临界点，就会出现突变。如我国江南地区的水污染，开始时污染物 一步一步地增加，环境还可以承受，一旦超过了一定的阀值，水质就突然 变化，所有的水生物全死光。这个时候就出现了江南水乡没水喝。就水环 境而言，一旦污染超过了生态不能修复的阶段之后，整个水生态就死掉了， 如果再恢复难度非常大。云南滇池的污染就是一个例子，至今已经投入一 百多亿，基本没有什么成效。我们的城乡统筹规划，应该为村民们提供生 态的预警性。 三是规划的整合性。湖州的郊区通过编制城乡供排水规划，统筹解决 了地表水和地下水、供水和污水处理的问题，因为只有这样才能把整个水 系统综合起来考虑。但是我们以往做规划的时候，经常关注地表水而把地 下水忘记了，有的规划盲目提出地下水源可以供我们用多少年等等。实际 上地下水和地表水是一个系统，我们取地下水的时候，只能取它的 “利息 ”，不能取它的 “本钱 ”，只能在补给水量中取一部分。开发利用任 何一条河流，按照国际惯例，只能取它年均泾流量的百分之三十，再多的 话就会对生态带来影响。这些东西往往在传统的规划中没有加以考虑。我 们经常超越大自然的承受程度，向大自然索取，大自然反过来的报复就非 常厉害。如嘉兴的地面沉降现在已经有好几米了，地下存在的巨大漏斗， 导致地面建筑极易产生裂缝，造成海水倒灌，良田变成盐碱地。所以，如 果不从规划整合性方面去考虑这些问题，那今天的行为就有可能会变成明 天的灾难。 四是规划的可操作性。一个规划如果是不可操作的，就不是政府规划。 规划的目的是什么？就是针对市场失效的政府管制，以管制来提供资源的 合理利用模式和可持续发展的路子。城乡统筹规划首先就要明确哪些是环 境敏感的资源和地块，我们要加以保护；哪些是可再生的资源，就只需进 行引导性管制。各类允许开发或者是禁止开发的地域，都要区别清楚，规 划才有可操作性。在珠江三角洲，我们就做了这方面的工作。 四四、城城乡乡统统筹筹规规划划的的方方法法和和途途径径 我们现在有许多规划，给人家的感觉是规划已经太多了，所以，有人 就提出把所有规划整合成一个规划。我认为，如果把这么多规划整合成一 个规划，将难以执行。因为计划经济就是一个规划，下级规划盲目服从上 级规划，上面的规划错了以后，下面的规划全错；上面有一点错，各级规 划就起放大效应，到最后就会铸成大错。所以，科学的规划体系本身就是 由各种规划相互补充而成。有的从上而下编制，有的从下而上编制，并从 不同的角度和学科来编制，然后整合成一个合理的规划体系，从整体上来 解决市场失效的问题。这样一来，城乡统筹规划就应有不同的方法和途径， 一般而论，应有以下几类： 一是扩大管制区域的城市总体规划。有的地方就提出要扩大规划区的 范围，如江苏省的昆山市、张家港市把城市总体规划扩大到整个市域，因 为昆山市地域本来就很小；张家港市域面积一共才一千平方公里，把总体 规划范围一扩散，就可以对这个范围之内的所有空间资源进行管制，再加 上土地利用规划的配合，就做得比较好。北京市也一样，北京新一轮的城 市总体规划，家宝同志亲自指导把关，总体规划把北京的行政区全覆盖。 家宝总理还特别强调要用规