大型城市基础设施项目投融资建设bt模式之风险研究

大型城市基础设施项目投融资建设大型城市基础设施项目投融资建设 BTBT 模式之风险研模式之风险研 究（部分内容）究（部分内容） (2011-03-31 11:15:06) BT 模式作为一种具备有限追索的特性注 1融资建设模式，近年来在我国 一些工程建设项目中，特别是各地政府非经营性的基础设施和公用事业项目中 正逐步得到应用和发展。由于该模式在我国运用的时间比较短，整个行业对 BT 模式的认识不够，相关的经验积累比较少，有关立法工作还处于探索阶段，致 使诸多问题无据可依，BT 模式频频被滥用，给介入 BT 项目的投资企业（包括 建筑企业）带来了巨大的风险。 本文对 BT 模式方式进行了深入分析，并结合珠海横琴新区基础设施 BT 项 目的实际操作经验，提出了 BT 项目的具体实施方式、风险及防范相关建议。 1 1、BTBT 模式的概念模式的概念 BT 是 Build-Transfer 的英文缩写，中文意译为建设-转让，有时也通俗 地被称为建设-移交。 BT 模式是由项目发起方通过政府采购平台用招标或竞争性谈判采购的方式 确定投资方，然后由该投资方在规定的时间内组建项目公司，负责项目资金筹 措和工程建设，并承担项目的建设风险，项目建成竣工验收合格后，投资方将 项目分阶段或整体移交给项目发起方，项目发起方按照签署的 BT 合同或回购协 议接管项目，并在约定的一定期限（回购期）注 2内分期向投资方支付投 资总额并加上合理资金回报（回购价款）注 3的一种融资建设方式。 2 2、BTBT 模式的产生背景和发展现状模式的产生背景和发展现状 BT 模式是由 BOT 衍生而来，是 BOT 模式根据项目具体特性与实施条件， 演变所产生的一种满足项目特定特性的投资建设模式。BOT 模式是目前已被证 明、世界上各国政府公用基础设施工程项目领域投融资建设与运营管理的一种 主导模式，也可称之为基本模式或核心模式。 BOT 是英文 BuildOperateTransfer 即建设经营转让的缩写。在 国际融资领域，BOT 不仅仅包含了建设、运营和移交的过程，更主要的是项目 融资的一种方式，具有有限追索的特性。其运作的基本特征是：政府通过契 约（由招标方式或竞争性谈判方式进行）授予投资企业（包括私营企业、外国 企业等）以一定期限的特许专营权；由获特许专营权的投资企业在特许权期 限内负责特定的公用基础设施项目的建设、经营、管理，并准许其通过向用户 收取费用或出售产品取得的收益偿还贷款，回收投资并赚取利润；特许权期 限届满时，投资企业须将该基础设施无偿移交给政府。 BOT 衍生模式除了 BT 之外，演变形式还有 BOOT 方式（建设-拥有-运营- 移交）；BOO 方式（建设-拥有-运营）；BLT 方式（建设-租赁-移交）； BOOST 方式（建设-拥有-运营-补贴-移交）；BTO 方式（建设-移交-运营）等。 标准意义的 BOT 项目较多，但 BOT 衍生模式的组织实施的项目却并不多见， 特别是 BOO、BOOT、BLT、BOOST、BTO、ROT、ROMT 等。 拟以 BT、BOT 投融资建设的公共基础性项目，一般情况下，在项目所在地、 项目性质、项目规模和投资额度的大小、工期的长短、工程复杂性等方面存在 有所不同和差异，但其项目建设的基本过程和权利内涵是一致的。普遍规律上 的政府公共基础性项目的全寿命建设流程（阶段）主要包括：投资决策、资金 筹措与投资阶段；建设准备、建设与建设管理阶段；投入使用与运营（经营） 管理阶段；项目寿命终结，关闭拆除或再生阶段，进入新的项目生命周期。与 之相对应的上述项目建设过程中产生的各阶段的权利为：项目投资权，关联 权利为所有权（Own）；建设权，关联权利为组织实施的管理权（Build）； 经营管理权，关联权利为项目收益权（Operate）。两者关系见表 01。 项目阶段与关联权利关系图项目阶段与关联权利关系图表表 0101 序号项目发展阶段投资人项目权利投资人项目关联权利备注 投资决策、资金筹措与投资投资权所有权 投资企业直接投资（投资回 收无政府保障） 直接投资权 项目完全所有权 OOwn 1 投资企业间接投资（投资回 收有政府保障，如政府担保、 回购承诺等） 间接投资权 项目间接所有权 / / 2 建设准备、建设与建设管理建设权组织实施管理权 B Build 投入使用与运营（经营）管理经营权收益权 无固定期限特许经营期长期限经营权 项目寿命内长期收 益权，不转让 OOperate 有固定期限特许经营期有期限经营权 项目寿命内固定期 限收益权，收益权 满后转让/政府接管 OOperate +T+Transfer 3 无特许经营期无经营权 无收益权，项目竣 工验收后转让/政府 接管 T Transfer 4 项目寿命终结/关闭拆除或再生新的项目生命体，进入新项目全寿命项目建设流程 从上表中可以看出，所谓的 BOT 及其衍生的 BT、BOO、BOOT 等各种模 式，其实质是工程项目在投资、建设、运营等各阶段各种权利，根据项目在投 资、工程组织实施、运营管理等方面所遇到的实施条件，不同组合而演变产生。 例如 BOT， BT， BOO， BOOT，其模式的组合产生方式见图 1。 BOOT 需要特别说明的是，在 BOT 及其衍生的 BT、BOO、BOOT 等模式中，转让 （Transfer）被界定为一项义务而非权利，因此在 BOT、BT、BOOT、BTO、ROT、BOOST 等模式中“T”单独作为一个字母加以 后缀，进行显性表述，主要考虑到该类模式权利和义务的对等性和模式内容表 达的完整性。 另一方面需要特别说明的是，BT、BOT 模式中，投资企业投资所产生的项 目所有权是不完全所有权，也称为项目间接所有权。投资人只在建设期或特许 经营期内拥有该项目所有权，政府因对其投资回收做出了保障，如担保、回购 承诺、特许经营期收益权质押等，所以实际的项目所有权是政府的，政府可采 用提前支付全部投资款项或支付部分款项加缩短特许经营期等方式，对项目所 有权进行赎买移交。因此在 BOT、BT、BOO、BOOT 等模式的名称表达中是不 包括该项目间接所有权（Own）中的“O”的。 近些年来，BOT 及其衍生的 BT、BOO、BOOT 等各种模式投资与建设方 式被一些发展中国家广泛用来进行其基础设施建设并取得了一定的成功，引起 了世界范围广泛的青睐，被当成一种新型的投资方式进行宣传，然而 BOT 远非 一种新生事物，它自出现至今已有至少 300 年的历史。 同许多其他的创新具有共同的命运，BOT 在其诞生以后经历了一段默默无 闻的时期。而这段默默无闻的时期对 BOT 来讲是如此之长以至于人们几乎忘记 了它的早期表现。直到本世纪 80 年代，由于经济发展的需要而将 BOT 捧到经 济舞台上时，许多人将它当成了新生事物。 自 20 世纪 80 年代我国以 BOT 方式组织项目实施建设以来，经过多年的发 展，BOT 融资模式已经为大众所熟悉。而 BT 模式作为 BOT 模式的一种演变， 近年来也逐渐作为政府投融资模式的一种，被用来为政府性公共项目融资。近 年的大型 BT 项目案例有：珠海横琴新区市政基础设施 BT 项目，苏州太湖国家 旅游开发区基础设施 BT 项目，佛山市市政基础设施 BT 建设项目工程、上海沪 青平高速公路 BT 项目、扬州维扬经济开发区市政道路基础设施 BT 项目、天津 津滨轻轨项目、北京地铁奥运支线、南京地铁二号线一期工程等。 3 3、BTBT 模式的适用范围和基本特征模式的适用范围和基本特征 政府公共市政基础设施项目基本可以分为三种性质，即公益性、准公益性、 经营性。BT 模式仅适用于政府公益性、准公益性基础设施这类缺乏收入补偿机 制的非经营性项目建设。如不收费的城市道路、市政管网、公益性环境环保工 程等。该类项目本身不产生或产生极少的现金收入，通过项目自身收益不会使 投资人在项目经营周期内回收投资本金和获得合理投资回报，所以此类项目大 多采用 BT 模式来实现社会化融资，这样政府既能吸引社会化投资人，降低融资 成本，又能缓解政府在城市建设过程中资金压力，较好地解决城市发展需求与 社会资金效益发挥之间的矛盾。政府利用的资金是非政府资金，是通过投资方 融资的资金，融资的资金可以是银行的，也可以是其他金融机构或私有的，可 以是外资的也可以是国内的；BT 模式下投资方在移交时不存在投资方在建成后 进行经营，获取经营收入的过程，政府需按约定的比例在回购期限分期向投资 方支付 BT 合同约定的总价。 4 4、BTBT 模式的实施依据模式的实施依据 BOT、BT 等，作为一种投融资建设模式，在中国得到应用和发展实质上是 多种内外因素推动的结果。一方面 WTO 等外部环境促进国家投融资体制改革， 开发投资领域，鼓励企业资本介入，实现投资多元化，鼓励和提高中国国内工 程承包性企业的国际竞争力，提高企业的投融资管理水平和生存能力；另一方 面政府需要职能的转变，改变原计划经济模式下政府集资金提供者、项目建设 者、管理维护者等多重身份于一体的混合角色，提高建设管理水平和投资效率； 其次，各类投资资本（企业）的渴求，特别是民间资本的活跃；再次， BT、BOT 等模式可以有效缓解地方各级政府在加快推进城市化进程中在工程建 设方面的资金压力。 国家近十年里落实出台相应政策文件，对 BT、BOT 等作合规性支持，提 供实施的法律依据。如：建设部200330 号关于关于培育发展工程总承包和 工程项目管理企业的指导意见第四章第七条“鼓励有投融资能力的工程总承 包企业，对具备条件的工程项目，根据业主的要求按照建设-转让(BT)、建设- 经营-转让(BOT)、建设-拥有-经营(BOO)、建设-拥有-经营-转让(BOOT)等 方式组织实施。”2004 年国务院颁布的国务院关于投资体制改革的决定 （国发2004年 20 号），明确规定“放宽社会资本的投资领域，允许社会资本 进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”，“各级政府 要创造条件，利用特许权经营、投资补助等多种形式，吸引社会资本参与社会 资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施的建设”。 国务院批转发展改革委关于 2009 年深化经济体制改革工作意见的通知（国发 200926 号）中也再次明确提出“深化垄断行业改革，拓宽民间投资的领域 和渠道，加快研究鼓励民间资本进入石油、铁路、电力、电信、市政公用设施 等重要领域的相关政策，带动社会投资”。上述政策背景可谓是 BT 模式在中国 获得应用和发展的一个重要因素。 5 5、BTBT 模式的模式主体模式的模式主体 一般情况下的 BT 项目，其模式参与主体分为两个层面，第一层面主要包括 项目回购人、项目发起人、投资人、BT 项目公司、贷款机构；第二层面主要包 括各有权政府部门、勘察单位、设计单位、监理单位、造价咨询、施工承包商 等各方。其中，项目发起方、项目回购人、投资人、BT 项目公司 、贷款机构 是 BT 模式的四个核心主体，其项目参与主体的一般责任包括： BTBT 项目回购人项目回购人：是指项目所在地政府，也称项目最终业主。项目回购人是 BT 项目的最终回购人和回购主体，主要职责是负责完成项目土地的征用、拆迁、 补偿、安置、支付回购款项等工作，并授权所属部门指定的机构或公司，作为 项目 BT 发起人，负责本项目的具体实施工作；在项目实施工作中提供政策支持 以及进行监管和审批；为 BT 合同回购提供担保、财政支持、土地使用权质押等。 在项目建设完成和移交后，将拥有项目的所有权和经营权。 BTBT 项目发起人：项目发起人：是指项目所在地政府授权指定的所属机构或成立的公司， 也称项目业主。项目发起人主要负责项目的实施和监管及回购等具体工作，主 要职责包括就项目相关事宜进行协商、申请、签署、批准相关文件，以及处理 与项目相关的事务；通过公开的政府采购平台确定 BT 项目投资人；与 BT 项目 投资人就项目的 BT 合同进行谈判，并签订项目的正式 BT 合同；对投资人履约 进行监管；根据 BT 合同对项目进行回购等。 各政府有权部门各政府有权部门：是指涉及项目立项、报批、建设、回购等建设阶段的相 关政府职能部门，应负责对项目发起人或投资人、BT 项目公司提交的文件（包 括但不限于项目建议书、可研报告、规划方案、初步设计、施工图设计、工程 预决算等）在其职责范围内进行建设程序管理和行政审批。 投资人投资人：是指项目发起人通过招标或公开的政府采购平台获得本项目的投 融资、建设等特许权利的投资方（包括投资组合体）。投资人负责提供项目建 设所需的资金、技术，安排融资和组织项目的建设；按相关法律、法规和政策 的要求通过招投标方式选择相应的设计单位、施工单位、监理单位和设备、原 材料供应商；项目建成竣工验收后移交回购人使用；承担相应的项目融资和建 设风险等。 BTBT 项目公司项目公司：是指投资人在项目所在地成立的项目公司，具体承担对项目 进行融资、建设组织和管理等工作。 贷款机构贷款机构：是指为 BT 项目提供融资渠道和融资服务银团等贷款机构。 6 6、BTBT 模式的基本运作模式的基本运作过程过程 以 BT 模式实施的项目，由于涉及投资权、建设权、转让义务等，参与主体 较多，从而形成了众多参与人的纷繁复杂的法律关系。另外大中型 BT 项目的建 设期限加回购期限总周期一般为 8-10 年，因此在必须兼顾参与各方的利益前提 下，其 BT 模式的运作过程要求比较规范和严格，特别是在运作过程中要求形成 严格的法律关系和法律文件，避免项目转让和回购及回购款项支付发生障碍和 产生法律纠纷。 项目准备阶段：项目准备阶段：首先由项目所在地的政府对拟进行 BT 模式建设的项目进行 技术、经济和法律方面的可行性研究，确定融资模式、融资金额的时间及数量 上的要求、偿还资金的计划等，办理相应政府内部筹划报批等工作，并授权所 属部门或成立相应公司，作为项目发起人，准备对 BT 投资建设方进行特许招标。 项目项目 BTBT 招标和招标和 BTBT 合同确定阶段：合同确定阶段：项目发起人通过招标或政府采购平台采 购方式确定 BT 投资建设方，将项目融资和建设的特许权转让给投资方，银行或 其他金融机构根据项目未来的收益情况对投资方的经济等实力情况为项目提供 融资贷款，项目发起人与投资方签订 BT 投资合同，形成法律文件，投资方组建 BT 项目公司。 项目建设阶段：项目建设阶段：BT 投资方按照 BT 合同约定，选择产生项目的勘察、设计、 施工、监理、以及材料设备供应商等参建各方。在建设期间，投资方在建设期 间行使业主职能，对项目进行融资、建设、并承担建设期间的风险。BT 项目公 司按照相应的合同进行管理，按照预期的投资、质量、工期和工程进度有序进 行。 项目验收移交和回购阶段：项目验收移交和回购阶段：在项目完工后，按照法人验收、政府验收流程 进行竣工验收，合格后， BT 方有偿将所有权转让给政府（项目业主）。正常 移交后，政府按 BT 合同或回购协议约定，在回购期内将 BT