科学认识城乡一体化与区域经济一体化战略

科学认识城乡一体化与区域经济一体化战略科学认识城乡一体化与区域经济一体化战略 近年来，城乡一体化、区域经济一体化等战略再次成为政府部门和学术界瞩目的焦点，反 映了两者已成为经济发展的大势所趋。特别是在中共十六届三中全会通过的决定中， 从“五个统筹”的战略高度，将城乡发展与区域发展、经济发展与社会发展、人与自然的和 谐发展、国内发展与对外开放有机结合起来，体现了发展战略的宏观性、全局性和长远性 的特点。为了更好地理解中央文件的精神，下面就城乡一体化与区域经济一体化两者的关 系谈几点认识。 1.正确认识实现城乡一体化和区域经济一体化的基本条件 城乡一体化是指在生产力高度发达的基础上，城乡之间通过资源和生产要素的自由流 动和优化配置，相互协作，优势互补，以城带乡，以乡促城，互为市场，互相服务，城乡 经济、社会、文化和生态日益融合、持续趋优的动态发展过程。其实质是破除城乡分割和 对立，加强城乡联系，推进城乡平等与融合发展，形成农业现代化、农村工业化、农村城 市化、生态和谐化、社会文明化整体推进的发展格局，实现城乡一体的工业化、城市化和 现代化。实现城乡一体化需要具备下列基本条件：(1)工业化基本完成，迈向后工业社会； (2)城市化发展从市区集聚化阶段进入郊区扩散化阶段；(3)都市型农业现代化初具规模；(4) 中心城区和郊区之间快速交通网络一体化格局逐步形成；(5)城乡平等发展体制初步形成。 区域经济一体化是指多个行政区经济在体制上组合成为更大规模的经济共同体。其实 质在于以区域为基础，提高资源配置的效率。实现这一目标的必要条件是：在一体化区域 内，消除阻碍商品和生产要素自由流动的一切障碍，以及一切以区域界限为依据的歧视政 策和行为；区域中心城市有较强的综合经济实力：经济整合程度高，并形成区域之间合理 的利益分配机制。 城乡一体化主要着眼于行政区域内部城乡的协调发展，而区域经济一体化则更多地着 眼于跨行政区域的互动协调发展。因此，城乡一体化是区域经济一体化的前提和基础。另 一方面，城乡一体化要实现的交通一体化、市场一体化、产业一体化、制度一体化、空间 一体化和社会文明一体化等战略目标和战略重点，也是区域经济一体化的核心内容和实践 任务，两者存在紧密的内在关联性。 2.推进城乡一体化应注意城乡经济运行机制和规律的差异性 我国城乡经济运行机制和规律具有下列明显差异： (1)农村经济以农业为基础，而农业是经济效益低但社会效益和生态效益大的产业；城 市经济以非农产业为主，其生产效率比农业要高得多。无论是土地和资本的产出率还是劳 动生产率，农业一般都不及非农产业。 (2)在城乡之间，存在工业经济与农业经济的规模报酬递增幅度的差异。由于农业技术 创新和扩散速度低于工业技术创新和扩散速度，加之我国农业本身的分散性和小规模经营 特点，因而在目前城乡生产技术水平木高及土地流转制度不完善的条件下，农业经济的规 模报酬递增幅度一般要低于工业经济的规模报酬递增幅度。 (3)农民的收益与风险呈一定的负相关关系，而城市居民的收益与风险呈明显的正相关 关系。与工业经济、服务业经济相比，农业生产更多地受控于自然条件，各种自然风险和 市场风险均会在一定程度上影响着农业生产和经营，而且自然风险和市场风险越大，农业 生产和经营的损失就可能越大。而在城市经济活动中，更常见到的现象是，风险越大，收 益就可能越高。 (4)城乡居民的权利和义务不平等。在过去的计划经济条件下，我国在城乡之间实行了 一系列有明显差别的体制和政策，形成了典型的城乡二元经济社会结构。目前，虽然有一 部分体制和政策障碍已经基本消除，但在城乡居民就业制度、教育制度和社会保障制度等 方面的不平等待遇依然可见。如目前在城市实行的医疗保险、养老保险、失业保险制度尚 未覆盖到广大农村，农村人口没有享受到现代福利社会带来的福利，而只能以各自所承包 的土地作为社会保障的替代物，因而难免会导致地方政府职能的错位、缺位和越位现象。 而且，城市贫困人口还可以分享到经济增长的成果，而大量的农民难以分享到经济增长 的成果。 (5)城乡资源配置效率存在较大差异。一方面，由于农业的分工程度低于制造业，因而 它所能获得的利益也将小于制造业，并使得劳动力从农业转移到制造业。另一方面，由于 城市非农产业布局具有集聚性和专业化等特征，易于通过产业集聚与产业间的专业分工和 协作来获取集聚经济效益、规模经济效益和范围经济效益。而分散性和多样性则是农业生 产布局的基本特征，故农村地区的资源配置效率要远低于城市地区。 综合言之，农业主要是一个社会公益性的产业，因而应当弱化农业土地的就业功能和 社会保障功能，强化其生态保护功能；农村地区又是一个资源配置效率相对较低的空间， 因而不宜向农业和农村索取过多的经济增长效益，而应通过统筹城乡发展，构建一种由城 市空、间返还一部分效益给农村空间的补偿机制。 3.区域经济一体化宜分层次、分阶段循序渐进 区域经济一体化是一个长远战略和长期过程，不可能一蹴而就，而应分层次、分阶段 循序渐进。英国学者彼得 罗布森认为，一体化可分为合作、协调一致和一体化三个层次。 合作是指在某些特定领域内各城市、各地区在政策和措施上自愿的、非强制性的互动行为。 协调一致是指各城市、各地区以协定的方式统一行动、统一制定法律法规等。一体化则是 指将某些经济职能和手段指派给同盟或共同体，并在同盟或共同体层面上协同运作。从上 述三个层次来看，我国区域经济发展大多处于第一层次或由第一层次向第二层次跨越。在 不同的层次或阶段，有不同的战略重点和措施。第二层次的战略重点是加强政策、制度和 法律法规的区域协调，如实行共同的经济政策，建立共同市场制度，制定统一的法律法规 或行动准则等。 区域经济一体化的基本动因是减少区域政策导致的市场扭曲所带来的配置和效率成本。 因此，要重视区域一体化进程中的政策和制度协调，着力营造一种区域经济发展无差异的 政策环境，建立一个无障碍和无壁垒的共同市场。值得注意的是，共同市场的建立远非瞬 息即成。欧共体经过 30 年的发展，直至通过了完成内部市场的众多立法提案后所采取的行 动，才开始达到真正统一市场的要求。 4.推进区域经济一体化要重视构建合理的利益分配机制 在经济区域与行政区划整合的过程中，首要动力是经济利益。毫无疑问，区域经济一 体化所带来的整体利益要大于各城市、各地区孤立发展时的局部利益之和。但如何分享区 域经济一体化所带来的利益又是一个极为重要而敏感的问题，它既影响到一体化计划能否 实施，又关系到该计划能否持续下去并取得成效。实践经验表明，区域之间的经济利益若 得到了兼顾，区域之间的经济联系将趋于密切。因此，区域之间的利益分配方式及其公正 性和可接受性便成为瞩目的焦点。公正的利益分配方式不仅有助于保障区域经济一体化进 程中的社会稳定，而且有助于国家生态安全的总体部署。 我国现行税收、财政、金融划地而治，行政区的利益边界与经济区的利益边界不整合， 而协调两者利益分配结构的谈判机制、监督机制、仲裁机制又未相应建立起来，极大地制 约着区域经济一体化向广度和深度推进。另一方面，区域经济发展中客观存在的不平衡性， 也要求建立区域之间的转移支付制度或利益补偿机制。而现行区域之间利益补偿机制的缺 失或转移支付制度的不完善和转移支付能力不足，难以取得理想的互惠互利的预期效果， 促使地方政府寻求地方利益的扩张冲动远胜于对区域整体利益或共同利益的追求热情。 5.推进区域经济一体化应当坚持对内开放与对外开放并举 区域经济一体化的基本目标在于以区域为基础，提高资源配置的效率。这就要求消除 产品和要素自由流动的一切障碍，消除以行政区界为依据的各种歧视性做法。因而对内开 放与对外开放同等重要。但在我国，不少城市或地区对内开放的深度、广度和力度远不及 对外开放，对内开放与经济发展的内在要求相比显得迟滞而乏力，致使有限的经济和社会 资源未能发挥出最佳效应。一方面，由于缺乏统一规划和统一政策，区域经济合作还只具 有形式上的发展而缺乏内在机制上的进展，致使很多要素市场尚未以整个区域为载体来运 行，各城市间巾场关联度不高，制约着区域市场一体化的深度发育。另一方面，区内不少 城市热衷于积极发展对外合作，偏重同跨国公司进行产业整合，却疏于区域内部的产业协 调，既削弱了本土产业竞争力，又导致区域经济一体化与经济全球化互相割裂的现象。 兹举一例为证。浙江省临安市马啸乡银龙坞村与同在一条沟谷的安徽省绩溪县逍遥乡 逍遥村仅一河之隔，但由于行政区划上的原因，逍遥村的小学生若要到本乡或本县城上学， 则要翻山越岭，交通极为不便；若要到邻近的马啸乡上学，则需支付一笔较高的赞助费。 在这种两难处境下，逍遥村无奈只好自办小学，结果出现了五个年级仅有 7 个学生和 1 个 老师的奇特现象。除了自然和历史的原因以外，行政区划分割是造成这种现象的主要症结。 既然我们可以把河流作为行政区划的分界线，那么为什么就不能稍作调整，改以山脊线作 为行政区划的新界线呢?这样，不就可以消除这种奇特的行政割据现象了吗?由此可见，我 们在实行开放政策时，不能“重外轻内”，而应当坚持“内外并举”。 6.区域经济一体化需要多方合力推进 在经济共同体中，无论是利益主体多元化中权利边际的确定，还是政府行为的约束和 规范，无论是投资者安全感的获得，抑或劳动者权益的维护，无论是城市综合竞争力的提 升，还是区域创新能力的提高，都需要法律发挥促进和保障作用。因此，法制环境的建立 和完善既是区域经济一体化形成的一个重要条件，又是提升区域经济一体化的一种重要手 段。但区域经济一体化是一项系统工程，仅从某一个方面或依靠某一种力量孤军推进，是 难以奏效的。即使是法律法规，也不例外。仅就消除地方保护主义来说，单纯依赖法律手 段仍有其不足之处