经济行政法作业

浅析行政合同之违约责任 摘要：行政合同作为现代行政活动的一种特殊方式，兼具了行政性与契约性的双重属性， 违反行政合同这一特殊合同所应承担的责任，因为行政合同本身的特性也具有了不同于一 般的行政责任与民事违约责任，而是一种特殊的行政法律责任。 关键词：行政合同；行政责任；违约责任；归责原则 行政合同是国家行政机关为了实现行政管理目的，而与公民、法人和其他组织之间或 国家机关相互之间，经过协商，双方意思表示一致达成的协议 1。其目的是为了执行公务， 实现国家行政管理，应属于行政活动，由行政法加以调整。同时行政合同又是双方的一种 合意行为，行政主体可以自由选择行政合同的另一方当事人，而相对人虽然不能选择合同 的另一方当事人，但是在不能达成合意时却可以选择不签订行政合同。所以行政合同又带 有浓厚的私法色彩，游离于民事合同和行政行为之间。行政合同作为一种柔性的行政管理 手段，在现代行政中发挥着越来越重要的作用，而随着行政合同领域的不扩大，合同当事 人之间的纠纷也越来越多，因此有必要对行政合同违约所产生的责任进行深入的研究，以 利于解决行政合同的纠纷，进一步发挥行政合同的积极作用。 一、行政合同违约责任性质之界定 要正确的界定行政合同违约责任的性质，就必须首先正确的认识行政合同的性质。行 政合同是行政机关为实现行政管理的目的而实施的一种特殊的行政活动，在行政合同中必 有一方当事人为行政机关，并且行政机关在行政合同中享有监督权、单方变更和解除合同 权、制裁权等行政优益权，行政合同的订立也不能完全按照意思自治的原则。行政合同的 这些特性决定了行政合同的违约责任是不同于民事合同的违约责任的，行政合同的违约责 任具有自己的特征： 首先，行政合同中的违约责任不但具有违约责任性，更具有违法责任性。2行政合同的 订立是基于公共利益，实现行政管理的目标或是执行公务的目的。法律法规为了确保公共 利益的实现，往往规定在双方当事人不能自由协商的领域，限定合同双方各自的义务。合 同一方或双方不履行或瑕疵履行，不仅损害合同双方约定的义务，而且损害公共利益，违 反法律规定的义务，因而具有违法性。 其次，行政合同中行政机关的违约责任多是由行政主体行使优益权造成的，这使得其 性质更趋同于“行政侵权责任” 。行政合同中双方当事人的地位并不是完全平等的民事主体， 而是行政机关与行政相对人，在合同的签订与履行过程中行政机关因其行政主体的地位享 有行政优益权。在行政合同实践中，行政机关往往因为不恰当的行使行政优益权导致侵犯 行政相对人的合法权益，进而产生合同违约问题。而在民事合同中，违约责任与侵权责任 有着严格的界限，不能并存。 第三，行政合同中相对人的违约责任受单方处罚性。民事合同中双方当事人地位平等， 一方对另一方不享有任何强制性的权利，而行政主体对行政合同的另一方当事人违反契约 义务，享有制裁权，这是行政优益权的主要体现，同时也说明行政合同中相对人的违约责 任可以由行政主体加以追究，不用借助任何第三方的力量。这种单方的制裁性表现为： （1）解除合同。如工程承包合同中相对人履行义务时以次充好、偷工减料情况严重的，行 政机关可以解除合同。 （2）代执行，即另找其它的相对人履行合同义务。 （3）执行罚。即 在相对人违反行政法律、法规时处以罚款或没收财产。 从上述行政合同违约责任的特征可知行政合同之违约责任在本质上仍然是一种行政法 律责任，由于行政合同所具有的行政性与契约性的双重属性，使得行政合同的违约责任在 性质上亦契合了行政性与契约性的双重属性，即其不仅具有行政法律责任的特性，而且也 具有一般契约违约责任所具有的特性，所以行政合同的违约责任在本质上是一种特殊的行 政法律责任。 二、行政合同违约责任的归责原则 行政合同违约责任的认定必须依循一定的归责原则。违约责任中的归责，是指合同当 事人不履行合同义务的行为发生以后，应依何种根据使其负责。此种根据实际上体现了法 律的价值判断 3。行政合同违约行为一般包括两类行为：一是行政特权违约行为。行政特 权违约行为是指在行政合同履行中行政主体滥用行政特权而构成违约的行为，如滥用制裁 权、擅自变更或解除合同等；二是履行不能违约行为。履行不能违约行为是指行政主体或 相对人不履行或者履行合同不符合约定的行为，如行政主体未向相对人支付相应的报酬、 相对人未按时完成公共工程的建设等。由于两类违约行为的性质不同，其归责原则应该是 不同的。 （一）违法责任归责原则 行政合同主要目的是实现公共利益。行政主体是公共利益的判断者和保护者，而公共 利益不是一成不变的，它在合同履行过程中可能发生变化，这就需要由行政主体来判断和 决定。因此，行政主体在行政合同中必然享有行政特权，以此保护公共利益。但违法或不 当行使这些特权，必然又会造成相对人的损害，这使得行政特权违约行为在本质上类似于 行政侵权行为。根据我国国家赔偿法第 2 条：“国家机关工作人员违法行使职权侵犯 公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利” 之规定，笔者认为对于这类违约行为应采取类似于行政侵权责任的违法责任归责原则，即 行政主体及其公务人员在合同履行中，只要违法行使行政特权构成违约，国家就要承担违 约赔偿责任。在此，法律应从广义上理解，违法指除了违反严格意义上的法律规范外，还 包括违反诸如诚信原则、公序良俗原则、尊重人权原则、权利不得滥用原则和尽合理注意 原则等原则。4 （二）严格责任为主，过错责任为辅的归责原则 行政合同作为一种实现公共利益的协议，除了法律规定的义务之外，必然还存在为保 护双方当事人利益而约定的义务，这种义务与民事合同中约定的义务没有本质的区别，因 此，对行政合同约定义务的违反而产生的违约责任可以适用民事合同违约责任的归责原则， 即以严格责任为主、过错责任为辅。之所以采用这一归责原则主要是基于以下考虑：其一， 行政合同往往是基于公共利益订立的，合同双方按约履行有利于确保合同目的即公共利益 的圆满实现，因而强调合同义务的绝对性和“合同必须严守”的原则是十分必要的。其二， 恪守严格责任有利于督促合同双方切实履行合同。因为在严格责任之下，只要出现违约事 实且无免责事由，就构成违约责任，这对合同双方不能不说是一种有力的威慑。其三，实 行严格责任。守约方只需证明违约方有不履行合同义务的行为，无需证明违约方是否有过 错，这样方便裁判，有利于诉讼经济。其四，在严格责任的基础上，如果双方均违约，可 以适用过错原则来判断双方过错的有无及大小，进而判断双方各自应当承担的责任大小。 另外，在遇有免责情形时，合同双方也可以以过错原则为依据来判断应在多大程度上免责。 三、行政合同当事人违约的表现形态及各自承担责任的方式 行政合同的双方当事人并不是平等的民事主体，而是具有行政优益权的行政机关和一 般的相对人，由于合同双方当事人的地位不同，因此在履行合同中各自违约的表现形态也 因为这样的不同地位而有所不同。 （一） 行政主体违约的表现形态及责任承担方式 行政主体合同违约既有相似于民事合同违约的部分，又有自身的特色。其与民事合同 违约相似之处不外乎拒绝履行、迟延履行、不适当履行合同约定的义务和加害给付等几种 传统类型。行政主体合同违约基于行政合同中权力因素的存在而具有了异于民事合同违约 的表现形式。行政权具有天然的扩张性和侵略性，行政主体由于具有行政优益权，往往倾 向于滥用权力，因而就导致了特殊的行政合同主体违约情形的产生。这主要包含以下几种 情形：第一，滥用指导权与监督权。滥用指导权主要表现为行政主体借指导之名强行要求 合同相对方变更合同内容以利于自身利益的实现或扩张。滥用监督权表现为行政主体借监 督之名任意干涉合同的履行，不正当地妨碍相对人履行合同并为自身谋取法外之利。第二， 滥用制裁权。滥用制裁权表现为在当事人并不存在不履行或不适当履行合同义务的违约事 实时，行政主体对其进行制裁；或者当事人虽然符合违约条件，但行政主体对其采取了不 恰当的制裁措施。此外，行政主体行使制裁权时不遵守法定程序，或者切断当事人的救济 渠道，也是滥用制裁权的表现。第三，滥用单方面变更、终止合同的权力。表现为合同订 立和履行基础的客观情况并未发生重大变化就单方变更、终止合同；或者虽然前述客观情 况发生重大变化，但是继续履行合同不会对社会公共利益造成损害，或者即使会造成损害 但与当事人或利害关系人的损害相比较并非十分重大而贸然单方变更解除合同。第四，滥 用对行政合同的解释权。滥用解释权表现为行政主体不按照合同的本义，非基于公共利益， 随意解释合同条款，并使之有利于自身合同利益的实现而不管是否对相对方的利益造成损 害。此外，不履行行政合同中行政主体特有的附随义务也是行政主体违约行为的表现之一。 行政主体为协助相对人共同完成行政合同往往预先允诺提供价金以外的经济帮助，如提供 担保、贷款、减轻或免收税款等。这些都是行政主体应积极履行的义务，且能够履行。行 政主体出于自身的原因而没有履行或没有全面履行的，则构成违约行为。 基于以上行政主体合同违约行为的表现形式，其违约责任的承担方式主要有：第一， 终止违约行为。如果由于行政主体违反行政合同，相对人的合法利益正在或者已经遭受了 不法侵害，行政主体必须自行终止违约行为，防止损失的进一步扩大。如果行政主体拒不 停止违约行为，相对人可以请求有权的机关责令行政主体停止该违约行为。有权机关包括 行政复议机关和法院。第二，变更违约行为。违约行为可以通过违约的行政机关自行变更 或者有权机关责令变更达到去除违约性的目的，使合同恢复到履行以前的状态，从而顺利 实现合同原本的目的。第三，撤销违约行为。撤销违约行为通常表现为相对人诉求于法院， 法院对行政主体违约行为全盘否定的情形。行政主体自己承担行为被撤销后的一切法律后 果。第四，确认违约行为违法。当行政主体的违约行为违法，但是撤销此行为会给公共利 益造成重大损失时，可以认定合同有效，但是应当确认违约行为违法，由行政主体对相对 人做出及时、有效、充分的赔偿。第五，实际履行。实际履行是指在一方违反合同时，另 一方有权要求其依据合同的规定继续履行。这主要适用于行政主体拒不履行合同义务或不 适当地履行合同义务的情形。第六，违约赔偿。这是由于在行政合同的履行过程中，行政 主体违法行使职权，侵害了行政相对人的合法利益，因而应该对其损失承担赔偿责任。行 政合同违约的损害赔偿应当突破目前国家赔偿法的界限，赔偿的范围不仅应该包括直 接利益的损失，而且应该包括间接的可预期利益的损失和精神损害。第七，补偿。行政主 体基于公共利益单方面变更或终止合同时，如果对相对人造成了损失，应该给予相应的经 济补偿。 （二） 相对人违约的表现形态及责任承担方式 相对人合同违约的表现形态也部分契合了民事合同违约的表现形式，例如拒绝履行、 迟延履行、不适当履行和加害给付等。基于行政主体在合同违约方面存在独特的表现形式， 行政合同的另一方当事人即相对人的违约责任也与之相对应，主要表现为以下几种形态： 第一，不服从行政主体依法的监督和指导。第二，拒绝行政主体的制裁。第三，阻碍行政 主体单方变更、终止合同。行政合同的订立和履行往往是为了实现公共利益。合同的相对 人一方除了履行约定的义务以外，往往还需要履行法定的义务，积极配合行政主体优益权 的正当行使，确保公共利益的顺利实现。 相对人合同违约的责任承担方式可以表现为以下几种情形：其一，强制实际履行。强制 实际履行就是针对相对人不履行合同或者不完全履行合同而设置的一种责任。当然，强制 实际履行的对象并不局限于相对人。当相对人拒不履行时，行政主体可以请第三人代为履 行，但因此而产生的费用应由原相对人承担。其二，接受行政制裁。行政主体在行政合同 中的优益权之一就是对严重违约构成违法的相对一方处以行政制裁措施的权力