将环保指标纳入官员政绩考核体系的思考

将环保指标纳入官员政绩考核体系的思考将环保指标纳入官员政绩考核体系的思考 近两年来，党中央、国务院在重视经济发展的同时，高度关注环境资源的保护工作，提出了一 系列保护环境资源的重大决策。2003 年党的十六届三中全会提出坚持以人为本，树立全面、协 调、可持续的科学发展观和“五个统筹”的要求，2004 年胡锦涛总书记、温家宝总理在中央人 口资源环境工作座谈会上作了重要讲话，胡总书记在讲话中深刻阐述了科学发展观的内涵和实 质，提出了树立和落实科学发展的原则要求和“彻底改变以牺牲环境、破坏资源为代价的粗放 型增长方式”等具体要求，对做好环保工作做出了明确部署。“科学发展观是党中央在“三个 代表”重要思想指导下，根据新形势、着眼新矛盾，与时俱进提出的新发展观。有了新的发展 观，就有了明确的组织路线，就需要新的政绩观，就需要新的政府官员考核标准与考核机制” （国家环保总局副局长潘岳语）。 一、改革原有官员政绩考核体系，将环保指标纳入其中是国家发展战略的需要 中央领导新的发展观与执政理念的出台，源于对我国当前整体形势的清醒认识与深刻 把握。近年来，我国的经济增长率一直保持着较高的水平，据国家统计局 2004 年 1 月 20 日发 布的数据显示，2003 年中国国内生产总值(GDP)比上年增长 9.1%，是 1997 年以来增长最快的年 份，人均 GDP 首次突破 1000 美元。但在令人瞩目的成就背后，一些有识之士也提出了不同看法。 目前，我国的经济增长很大程度是以过量消耗资源与牺牲环境为代价的，是建立在高投入高能 耗的基础上的增长，是建立在对自然、对环境掠夺性开采基础上的增长。以国家发展与改革委 员会的数据为例，50 多年来，我国的 GDP 增长了大 10 倍，而矿产资源消耗却增长了 40 倍。 2003 年，我国已成为煤炭、钢铁、铜的世界第一消费大国，世界第二石油和电力消费大国。但 2003 年我国的 GDP 总量仅相当于世界总量的 4%。此外还有巨大的环境代价：我国现有荒漠化土 地面积 267.4 万平方公里，占国土总面积的 27.9%，每年仍在增加 1 万多平方公里，现在全 668 座城市中，已有 400 多个城市供水不足，全国 131 个流经城市的河流有 70%被污染，酸雨面积 已占国土面积的 30%。假如再不引起重视的话，中国极有可 能面临如美国罗马俱乐部所发表的?增 长的极限?一文所预言的经济增长极限问题，2002 年 11 月，中国地质科学院在一份题为未来 20 年中国矿产资源的需求与安全供应问题的报告中提出，今后 20 年，中国实现工业化，石 油、天然气、铜、铝矿产资源累计需求总量则至少是目前储量的 25 倍。未来 2030 年内中 国现有资源的供应将不可持续。在当前我国的主要矛盾为人民日益增长的物质文化生活需要与 落后的生产力之间的矛盾的前提下，作为任何一级政府，都不能忽视人民群众对富裕安宁生活 的渴求，发展也就成了必须的选择。但问题在于我们是继续沿着当前这种高能耗高投入高增长 的道路继续前进、直到有一天走入资源枯竭、环境恶劣的死胡同，还是现在就选择悬崖勒马， 沿着经济增长速度平稳、协调但最终可持续地走到目的地的道路呢？从这个角度来说，科学发 展观反映的就是本届执政领导班子对中国发展战略的定位。 但由于传统的官员政绩考核体系还未作及时和相应的调整，在多年来“经济快速增长 就是政绩”的简单教条下，在市场贪欲和权力追求的双重利益驱使下，各级政府和官员难免不 受制于这种经济意识形态的影响，为追求立竿见影的政绩而不惜以牺牲资源和环境为代价的倾 向，造成目前中央战略与地方政策“两张皮”。今年沸沸扬扬的江苏铁本事件与嘉禾拆迁事件 就是最明显的例子。铁本占地 5000 亩的项目没有通过环境影响评价就能上马，就能到银行融资 40 亿，就能让近 5000 名农民流离失所。面对习惯于打擦边球和“先上车后补票”的部分政府 官员与企业主来说，用什么保证中国和中国人建设资源节约型社会、走可持续发展道路呢？用 什么来约束他们贯彻落实科学发展观呢？根据中国目前政府在市场经济中还未完全退出、甚至 占主导地位的现实来分析，环保问题已经不仅是环保问题，还是一个经济问题，更是一个政治 问题。政治的问题只能通过政治手段来解决，必须用有效的制度约束和社会沟通对话机来制约 这种不惜杀鸡取卵来刺激和保持经济高增长的势态，而将环保指标纳入官员考核体系无疑是目 前较现实、较可行、较有操作性、成本较低的一个手段。从以上角度来分析，将环保指标纳入 官员考核体系是保证中央一级政府“科学发展观”落到实处的客观需要，是缓和日益提高的经 济增长率与日益枯竭的环境资源尖锐矛盾的现实需要，是确保我国坚持可持续发展路线的战略 需要。 二、将环保指标纳入官员政绩考核体系要立足实际、放眼未来，寻求现实操作性与未 来发展前瞻性的统一 国家环保总局敏锐地把握了当前中央政府可持续发展战略的核心与本质，抢抓住了当 前形势下环保工作的发展机遇，在 2004 年的全国环保工作要点中明确部署安排各级各地环保部 门要“落实环保考核制度，促进领导干部树立科学的政绩观。配合组织部门制定环保考核指标 并纳入干部政绩考核体系。”一些行动较快的地方政府也已先人一步取消或改革了原有的单一 的 GDP 指标，而开始实行协调发展的综合指标或引入绿色 GDP 概念，将环境资源费用纳入 GDP 中进行综合考核。如浙江省湖州市于 2002 年 12 月 9 日召开市委常委会讨论通过的关于完善 县区年度综合考核工作的意见明确规定，取消沿用多年的 GDP 指标，调整后 GDP 指标被代之 以经济增长质量和效益情况、群众生产生活条件提高情况、社会发展和环境保护改善情况、政 府职能转变和行政效能进步状况四个新的指标。广东省早在 2003 年 5 月就在对地方干部政绩的 考核中率先引入了环境指标考体系，并制定出具体的实施细则，用定量考核逐步取代了定性评 价，按照这个细则，广东省地方党政负责人在年度考核不合格的，将给予全省通报批评，连续 3 年考核不合格的，其负责人 5 年内不得提拔使用。其他如黑龙江省、四川省、北京市等省、 市也都在尝试将环保指标纳入官员政绩考核。由于我国发展不平衡、地区之间差异过大的国情， 将环保指标纳入官员政绩考核体系也应充分考虑到这一现实。忽略沿海经济发达地区与中西部 落后内陆地区、大中型城市与县、乡两级城镇在政治、经济、人文、自然环境方面的差异推行 一刀切式的考核是不现实的，也极有可能导致这一新政策的流于形式，成为新的政绩工程与面 子工程的源头。为此，建议中央政府、国家环保总局应在对我国环境形势全面、深入了解的前 提下，在将环保指标纳入官员政绩考核体系的探索中，出台能广泛适应各地情况、具有操作性 与可行性的指导性意见。具体说来，在绿色 GDP 核算体系还未成熟出台以前，环保指标纳入官 员政绩考核体系工作宜早不宜迟，可包括软硬两方面的指标与内容，软的方面主要考核当地政 府是否能为环保部门履行职责、贯彻落实环境保护各类法律法规创造宽松的环境，硬的方面主 要是考核官员任职期间当地环境质量的变化。 当前，基层环保部门在开展环保工作、履行自身职责时，经常受到来自同级或上级领 导的行政干预。因此考核时首先应将环境管理与污染控制纳入官员政绩考核体系。目前还有相 当多的地区将招商引资作为对官员政绩考核的重要内容，而中西部地区无论是地理位置还是交 通、人力资源、硬件设施等各方面都无法与沿海发达地区相比，必然成为沿海产业梯度转移中 污染转嫁的牺牲品，直观地说“招商引资”变味成“招商引污”，一些污染大、能耗高、工艺 落后的企业在招商引资的热潮中轰轰烈烈地走向中西部内陆地区。环保部门作为政府组成部门， 自身也承担着招商引资的重担，更无法监督自已的上级领导。因此，将环境管理纳入官员政绩 考核体系迫在眉睫，明确规定市、县党政领导班子必须吸收环保部门参与国民经济和社会发展、 城市和区域建设等方面的综合决策，把辖区内重大的生态环境问题纳入国民经济和社会发展计 划；将城市发展的环境保护专项规划纳入城市总体规划，在项目规划、用地审批上实行环境保 护前置审批；只有这样才能从源头控制当前这种以环境恶化换经济增长的势头，才能确保?环境 影响评价法?等环境管理法律法规的真正实施，否则，这些法律法规就会成为一纸空文。二是环 保执法环境的好坏要纳入考核体系。“一人执法、万人说情”是当前基层环保执法的现状，现 在很多地方提倡优化经济发展环境，但具体执行时往往过头，优化经济发展环境成为一些企业 进行违法经营的保护伞与护身符。对于一些违法排污的企业，环保部门罚不了、停不了、关不 了，极大地损害了环保部门的执法权威与人民群众的环境权益。建议将保证环保部门独立执法 权纳入官员政绩考核体系。三是排污费的征收与使用管理要纳入考核体系。当前有部分地区推 行税费统征，将排污费等税费捆绑在一起，成立新的统征部门进行统征，统征中既不按国家有 关法律法规核定排污费，如有些地方征收矿产品排污费时完全按企业的产量征收，无视企业污 染治理与排污状况的客观现实，也不及时将排污费进入到排污费专项帐户，更谈不上统筹安排 排污费资金用于一些大型污染项目治理，环保部门对排污费征收管理使用处于失控状态。因此， 在对各级政府官员政绩进行考核时，很有必要将排污费的征收特别是使用去向进行严格细致的 考核。四是将同级财政对环保部门的经费保障情况纳入考核。目前相当部分基层环保部门处于 举步维艰、运转困难的处境之中，究其原因一方面是排污费实行收支两条线以后不能再像过去 靠吃排污费生活；另一方面有些地方排污费实行统征后直接到财政，环保部门想吃也要不到， 望费兴吧；第三方面就是一些地方政府对环保等职能部门不够重视，在排污费上缴到财政国库 专项帐户后既不及时返回给环保部门，又不在预算上对环保部门人员及工作经费予以保证，造 成一些环保部门资金紧张、连吃饭问题都解决不了，何谈能力建设。特别是在信息化、网络化 的今天，基层部门连电脑、摄像机等基本设备都无力配置，造成环保部门执法能力与监控能力 无法相应的严重滞后。五是将环境保护宣传教育工作纳入考核。要求辖区各级党校、干部培训 中心开设环境保护课程等，大力开展绿色社区、生态示范乡、生态示范村建设等工 除了对政府官员在环境管理、环保执法、排污费征收使用、同级财政环保经费投入、 环境宣教等方面进行考核，确保环保工作在一个较好的环境中得到可持续发展外，更要对官员 任职期间的环境质量进行量化的考核。具体来说就是要将环境质量评价、空气质量变化、饮用 水质量变化、森森覆盖增长率、群众环境投诉数量等纳入政府官员考核标准。综合这两大块的 考核内容基本上能全面、客观地反映一个地区的环保工作状况，但除了考核内容上的变革外， 在考核方式、手段等方面也应进行变革，从而充分适应当前以民为本、以人为本的执政理念。 三、创新官员政绩考核方法手段，确保环保指标纳入官员政绩考核体系落到实处 目前对官员的政绩考核基本上还停留在单向考核、脱勾考核、静态考核、书面考核等 层次。所谓单一考核是指长期 以来我们的考核都是“官考官”，没有“民考官”，一个或几个 考核人员的印象有时就能决定一个人的工作业绩和仕途升迁，而没有把人民群众高不高兴、满 不满意纳入其中；脱勾考核是指组织部门的人事考核与政府年终经济工作考核各行其是，没有 有机统一；静态考核是指对官员的考核总是年终一年一次，容易流入一年笼统的印象；书面考 核是指由于时间紧、任务重，考核往往以听汇报与查阅书面资料为主，即使到现场也是走马观 花，流于形式，才会有数字出官、官出数字的现象。如果不对这种传统的考核方式进行变革， 即使把环保指标纳入到官员政绩考核内容中，也可能流于形式，走入到新一轮面子工程、政绩 工程、形式主义的怪圈。 因此，将环保指标纳入政绩考核体系以后，为确保考核效果，也应对考核方式与手段 进行创新。一是变单一的“官考官”为复合的“官考官+民考官”，搭建起一个公众参与评价的 平台，把人大、政协、司法、新闻媒体、人民团体都纳入其中，考核人员在对被考核人员进行 考核时，不论对哪一级别的干部进行民主测评，都必须要有一定数量的各界代表和基层群众代 表参加，这就大大扩大了基层群众在干部考核中的评判权。二是将组织部门对干部的基本考察 和政府对干部的政绩考核“统”在一起，将对干部素质情况的测评与经济工作、环保工作等成 果考核“捆”在一起，作为任免奖惩干部的主要依据。三是要把静态考核变为动态考核，重点 对官员的工作和活动进行具体的全过程“跟踪”，根据每个干部这一年做了哪些工作，每项工 作干得怎么样和取得的效果如何，用“量化写实法”逐项考核并计算出他做工作的“数量分” “质量分”和“效果分”，然后才相加为年度总得分。四是要把书面考核变为实地考核，上级 部门要不定期地对下级的环保工作进行明显暗访，必要时运用环境监测等手段对环境质量进行 评价，确保环保工作这一块的考核实打实。 环境保护与计划生育等同为基本国策，应该将环保方面的考核结果像计划生育工作考核一 样作为奖惩和任免干部的重要标准，最好是与计生、综治、财税等同样