新加坡廉政建设的主要制度架构及启示

新加坡廉政建设的主要制度架构及启示 2014-05-06 16:41 来源： 吉林师范大学学报 作者： 刘国新 刘瑜 摘要：在一个国家社会经济发展的不同时期尤其是加速发展时期，都会面临着腐败的侵蚀与影响，处理得好坏 直接影响和制约着该国经济社会发展的质量与速度。世界各国在治理腐败的过程中都积累了丰富经验，而新加坡作为 以廉政著称于世的亚洲国家，作为与我国有着共同儒家文化基础、有着颇多相同或相似之处的发达国家，其完善的肃 贪倡廉的制度设计与除恶务尽的信心与决心，对于我国的反腐倡廉、治理腐败无疑有着巨大的借鉴意义。 众所周知，治理腐败是一个世界性难题。随着经济的发展，世界各国也面临着日益严重的腐败问题。腐败不仅 影响着政府的行政行为能力，也极大制约着政府的公信力、经济的发展和社会的和谐稳定。面对腐败的困扰，各国苦 苦寻觅虽无治本之良策，但却也积累了许多丰富而宝贵的经验。新加坡作为世界上最清廉的国家，其廉政建设的成效 有目共睹，尤其是其反腐过程中逐渐建立的一套全面、完善、颇具特色而又行之有效的反腐败的法律制度体系与运行 机制，不仅创造了新加坡的经济发展奇迹，也成就了新加坡的廉政奇迹和政治清誉。 一、新加坡廉政建设的主要制度架构 一般来说，腐败是权力有价（格）的寻租行为，是权力拥有者通过所掌握的政治、经济或社会权力而寻求利益 最大化的利己主义行为。腐败行为之所以滋生，其根源在于权力行为双方与第三方之间信息的不对称或者说是权力拥 有者的权力缺乏有效的监督与惩戒机制。因此治理腐败的根本也就在于，如何促进和保证权力拥有者在行使权力时的 透明和公正，如何促进和保证权力在阳光下运行，而这其中的关键因素就在于是否建立了一整套完善而健全并随着时 代和实践发展而不断与时俱进的法律法规体系1. 新加坡的廉政建设之所以卓有成效，其根本原因在于其在反腐倡廉过程中制定和实施了包括反贪污法、 没收贪污所得法、公务员惩戒条例等在内的一套科学、完整、严谨的反腐倡廉法律法规，得益于建立了一个 行之有效的反腐败运行机制与监督预防体系。总结起来，主要包括以下几个方面的制度内容。 （一）任前考察制度 新加坡政府公务员主要包括三类：一是政务官（即政治领袖）；二是事务官（即各级各类政府工作人员）；三 是国营企事业单位工作人员。在三类公务人员中，政务官是通过选举产生的，其他两类国家公务员则普遍实行先考察 后聘用的公开选拔制度。新加坡政府规定（1）所有人员在进入政府工作部门之前都必须经过考试和试用。经过两年聘 用合格者，正式录用为国家公务员，不合格者予以辞退。（2）考试和试用合格后，要接受严格的任前资格审查。审查 的具体内容包括：有无犯罪前科、家庭情况、个人爱好、品德修养、社会背景、日常交往人员情况等，以防止有潜在 腐败行为人员进入国家公务员队伍，影响政府形象和政府公信力。（3）资格审查合格录用后，每人还必须写入职宣誓 书，在法院宣誓官面前进行任职宣暂。宣誓任职后绝对为国家服务、服从命令、严守国家公务机密、决不贪污或有其 他违法行为，如有违反，愿意接受最严厉的处罚2.此外，政府还要求每个公务员在履行职责过程中要详细记录自己 的各项活动，主管单位的常任秘书会定期检查记录内容，如发现所记录内容涉嫌贪腐，则立即移交反贪调查局进行相 关调查核实。严格的任前考察聘任制度，对公务员廉洁自律起到了积极的推动作用，有效保证了进入国家公务员队伍 人员的良好素质。 （二）财产申报制度 新加坡法律明确规定，凡政府工作人员必须及时进行个人财产申报。就其申报的内容而言一般可以分成两部分： 一部分是任职财产申报。即当公务员被聘用后，必须及时申报自己的全部合法财产。申报的范围主要包括其在银行的 存款、合法持有的有价债券、证券、个人及家庭主要成员所拥有动产及不动产、所进行的个人及家庭投资及投资收益 情况、个人债务负担等，并出具相关的财产清单及证明3.同时，要到法院设置的公务人员公证处接受相关的财产审 查，并由指定的宣誓官出据相关的公证书。公证书的正本交由公务人员所属机关人事部门进行保存，副本则要由法院 公证处进行备案、备查。相关部门的常任秘书会对每一份申报的个人财产进行详细审阅，同时还要由反贪调查局对财 产申报是否属实、有无隐瞒漏报或转移财产等情况进行审查；另一部分是年度财产申报。年度财产申报：主要是对任 职后公务人员个人及主要家庭成员出现的财产变动情况及变动原因进行申报，每年 7 月进行2.反贪污调查局则会对 任职后公务人员个人及主要家庭成员所增加财产的确实性及合法性进行审查核实。如果发现弄虚作假，则会受到相关 纪律处分直至开除。如果财产来源不明或涉嫌违法的，则其来源不明的财产会被全部没收直至移送法院进行司法处理。 （三）严格的反贪管理制度 新加坡法律制度对公务人员所担任的社会兼职和在公务活动中收受礼品等行为也有着严格的限制和规定4. 1.严禁公务人员收受礼品。除个人私交外，任何政府公务人员均不得收受下级相关企业或个人赠与的任何礼品。 如因个人退休等原因而接受礼品，则必须及时向公务人员所在机关管理部门的常任秘书申报，并详细列明所接受物品 的价值、物品名称、赠与人等，并且规定所接受礼品的最高金额不得超过 300 美元。在特殊情况下，确因无法拒绝而 收受的礼品，在收受行为发生后也必须及时向上级报告并上交礼品。 2.严禁受贿行为。新加坡法律明文规定，政府公务人员不得以任何名义向下级宫员或其他有工作关系的企事业 单位或个人借钱，政府官员在借出钱财时不得索取任何利息或变相索取利息；政府工作人员也不得以行政作为或不作 为的方式来索取或变相索取报酬，也不得以自己的职务权力帮助他人获取经济利益等。并且明确规定贿赂物的范围除 财物外，还包括其他的不正当利益。 3.严禁公务人员社会兼职。新加坡法律规定，政府公务人员在其任职期间未经上级批准，不得担任社会职务， 不得从事自由职业活动（如讲学）。 （四）品德考核制度 新加坡非常重视公务员的品德监督，除在任职前进行常规的品德考察外，还要进行更为严格的任后例行品德考 核。个人品德行为考核主要有两种方式：一是日常个人品德行为考核，二是个人行为跟踪考核5. 日常个人品行考核：新加坡政府每年会发给每个任职公务员一本已编注页码和日期的日常行为记录本，要求公 务员每天必须随身携带，随时记录自己日常活动，并于每周周一时交由主管官员检查并签字发还。如果主管官员检查 时发现问题，要及时将相关记录本送交反贪调查局进行进一步调查核实。与之相配套，新加坡实行主管检查官员与其 所辖政府公务员实行品德考核连坐制，即如果主管检查官员对其所辖政府公务员品行疏于管束或主管官员检查时没能 及时发现问题或故意帮助隐瞒问题，一旦被反贪调查局通过其他途径调查核实，则会被与违纪公务员一并处罚。 个人行为跟踪考核：新加坡法律赋予了反贪调查局一项特权，即可以对所有政府公务员特别是新参加工作的公 务员进行相关行为跟踪，暗中监视、跟踪和调查他们的日常活动是否正当、合法，并收集相关证据。同时，要及时将 相关证据与负责该公务员日常行为考核的主管官员进行沟通，以进一步核实该公务员日常行为记录本所记载内容的真 实性。品德考核制度通过强化政府公务员廉洁奉公的自律行为和法律赋予的强制监督行为有效保证了政府的纯洁和高 效运行。 （五）高俸养廉制度 为了保证公务员队伍的生活质量和行政行为的廉洁高效，新加坡政府在公务人员中普遍实行了高俸养廉的制度， 并随时根据经济发展情况进行及时调整。新加坡政府公务人员的工资在经历了自 1973 年以来的连续 4 次上调后，有了 较大幅度的提高，在世界各国同类公务人员的工资中也是较高的。新加坡政府由总理公署和 14 个部组成，共有公务员 7.6 万人，分超级和 1 至 4 级 5 个等级，相应地，其薪俸也分为 5 个等级。超级主要分为部长和副部长，月薪为 14551-16540 新元和 10580-14550 新元；1 级分为副部长和助理部长，月薪为 9051-10400 新元和 6350-9050 新元；2 级 分为助理部长和主任，月薪为 6161-7190 新元和 4100-6160 新元；3 级分为主任和助理主任，月薪为 2550-5130 新元； 4 级为管理人员，应届生最高为 2800 新元（当时 1 新元约合 5 元人民币）。同期，15-24 岁，拥有本科以上学历的新 加坡国民的平均月薪仅为 2600 新元。1除正常月薪外，新加坡公务员的收入还会包括业绩奖励、年终奖金、优秀奖 金，医疗福利、住房优惠、集体保障等福利以及优厚的公务员退休养老金。所有这些制度安排足以保障政府公务员无 需寻求薪俸以外的收入即可获得稳定、充裕的生活来源，足以使他们无需借助贪污腐败就能过上一种与其社会地位相 称的比较体面的生活，从而有效斩断了政府公务员贪污受贿的内在动机。 （六）独立高效的反腐机构 根据反贪污法，新加坡成立了直接隶属于总理公署的反贪调查局。反贪调查局由局长、副局长和局长助理 组成，由总统任命，对总理负责，不受任何其他部门的管辖和制约。其主要任务是调查和处理公共服务部门和政府机 构中涉嫌贪污腐败的人员和案件，审查政府公共服务机构的运作惯例和工作程序，并对敏感部门人员进行定期轮换。 反贪调查局在实施调查行为时还被赋予了充分的自主权和十分广泛的特权，拥有绝对的权威。有权采取各种手段了解 一切政府官员（无论名声多大、地位多高）的廉洁自律情况，对涉嫌官员一律严惩不贷，不允许任何人有法外特权； 有权要求知情者提供被调查者的一切真实情况；反贪调查局的工作人员在履行职责时可以不用逮捕证即可逮捕任何涉 嫌贪腐的人员；无需授权即可行使刑事诉讼法所赋予的特别权力；有权入室调查和没收被认为是赃款、赃物的任 何钱财及物品；有权要求涉嫌贪污受贿人员说明其财产来源，不能说明和证明其财产合法来源的，可以移交法庭进行 相关司法审判。反贪调查局高效、快捷的反贪治贪行动，有效震慑和遏制了政府工作人员的贪腐欲念，保证了新加坡 社会的高效清明和政府公务员的廉洁奉公。 二、新加坡廉政建设的制度启示 新加坡廉政建设虽然因与我国在体制、国情等方面有着众多的差异而显得有所不同，但在防腐治腐及制度建设 方面面临的形势与任务却又与我国有着颇多相同或相似之处。如，我们有着共同的儒家文化基础，同样有着反贪治腐 的坚强决心、有着同样广泛的民意基础等等。毫无疑问，新加坡在廉政建设方面许多成功的经验和做法，对于进一步 创新和完善我国的反腐败工作体制、机制与制度具有极其重要的启示和借鉴意义。 （一）完善法制，制定系统严密的反腐制度体系 在现有的物质生活资料不足以满足所有人需要的条件下，出于利已主义动机人人都有腐败的可能，而作为掌握 着一定社会资源的政府部门的公务人员其腐败的风险系数会更高。因此，要建立廉洁高效的政府就必须建立完备的法 律体系，最大化地减少人们的利已主义动机可能带给社会的危害。 在新加坡，完备、严格、细密、合理的廉政法律法规体系及运行系统构建了一张细致严密、覆盖全面、可操作 性强的反贪倡廉之网，在有效抑制了公务人员的利已主义动机和腐败冲动、打击和惩治腐败方面发挥了标本兼治的巨 大作用，这也给予了我国的反腐败工作以莫大的启示。当前，在我国虽然也有一些防贪、惩贪、治腐的法律法规和条 款，但大多数或属于一般的原则性规定，缺乏可操作性；或属于党的内部文件或约束性规定，缺乏法律所应有的强制 性；或属于单纯的部门法，约束力有限；或因各种反腐规定互不联通，而缺乏整体合力，或在执行时存在着以罚代刑、 以党纪代国法及有法不依、执法不严等问题，这些都极大地制约着我国的反腐败和廉政建设工作。因此，我国现阶段 防腐治贪的当务之急是要尽快制定出一套能有效整合各种反腐法律法规且科学、全面、系统、执行有力、可操作性强、 涵盖事前预防、事中管理、事后惩治的治腐防贪的法律法规体系和运行机制，从而有效保证反腐倡廉做到有法可依、 有法必依、执法必严及违法必究。 （二）整合国家力量，设立专门、独立的反贪治腐机构 新加坡廉政建设经验表明，反腐倡廉必须有一个统一且具有较强独立性的反贪治腐机构，这也是新加坡廉政建 设之所以成功的一个重要因素。 我国虽然也有各级各类反腐败机构肩负着相同的职责和任务，但相比较而言却存在着较多的问题。就横向而言， 机构林立，数量众多。既有党内的也有行政的，既有公安局、检察院、法院的也有政府机关的，既有经济的也有法律 的，然而这些机构往往是机构重叠但却互不隶属只对本部门负责，形成了九龙治水，龙龙不治的局面，难以形成合力， 作用难以发挥；就纵向而言，这些机构又往往隶属于某一机构或部门，缺乏办案独立自主性，受制于上级机构或部门 领导的意志，形成了反贪治腐对下不对上，只监督下级和群众而不监督上级和领导的尴尬局面。因此，在廉政机构建 设上我国应积极借鉴吸纳新加坡反腐经验，整合反腐败机构，成立类似于新加坡反贪调查局的具有统一系统和独立办 案权的反贪污专门机构，实行从国家到省（自治区、直辖市）市（州）县的垂直统一领导，机构主要领导由国家最高 权力机关直接任命，隶属于中央，只对中央负责，不受地方管辖和制约。3惟有如此，才能保证反腐败工作不受或少 受干扰，才可以最大限度地保证反腐机构卓有成效地开展工作。 （三）保障待遇，确立科学合理的薪俸水平 一般来说，新加坡的公务人员大都廉洁奉公，这除了有严明的法律约束和反贪机构强有力的审查监督等因素外， 主要还是因为政府实施的高俸养廉的薪俸政策等一系列配套待遇足以使他们过上比较富裕的生活，使他们在权衡腐败 成本与收益后最终选择了遵纪守法。 虽然现阶段我国由于生产力发展水平比较落后，综合国力尚且不强，国家暂时还无力像新加坡一样拿出较高的 薪俸来达到养廉之目的，但依然可以采取措施来鼓励和倡导公务人员的廉洁自律。一是根据每年国家经济发展水平、 社会平均收入水平、物价上涨幅度等及时调整公务人员的薪俸待遇，使其收入总体保持在社会收入平均水平之上，奠 定公务人员不必为生活而贪腐的底线；二是对廉洁奉公、业绩突出、社会反映良好的政府公务人员及时进行表彰、奖 励、破格提拔重用等，以树立榜样，增强其上进心和奋进力、自豪感和满意度，从而吸引更多政府公务人员努力工作， 加强自律；三是政府要加强对国家公务人员的社会福利投入，不使国家公务人员因社会福利费而使本已不多的薪俸收 入进一步减