农村城镇化改造背后的物权法思考——以潍坊市坊子区为视角

农村城镇化改造背后的物权法思考以潍坊市坊子区为视角一、农村城镇化改造的大体概况 农村城镇化又称农村社区化，从媒体报道的情况来看，全国各地采取的方法都大同小异，以潍坊市坊子区为例，其操作方法如下：地方政府以土地为承诺吸引投资建造住宅小区，将其下属村的村民搬迁到小区中，在不减少耕地面积的前提下，通过征收村民房屋和承包地的手段将土地集中起来，转让给投资方开发，然后再由投资方雇佣当地的村民为劳动力，以消化失去了土地依靠的农民们。农村城镇化的目的大致有以下几点： 其一，集中土地进行经营，以达到资源最高利用率。其二，集中规划，以保护耕地。其三，居住社区化，改善农村面貌和农民生活环境。其四，招商引资，增加地方收入和农民收入。 二、开始改造的地区已经出现的一系列问题及需预防的问题看起来农村城镇化是一种多方共赢的经济发展模式，但在操作过程中，尤其是对农民的补偿过程中，却出现了一系列问题。从潍坊市坊子区已经开始改造地区的情况来看，应经出现的问题主要如下：（1） 不愿意也得拆。法律规定在公共利益问题上的的模糊，直接导致了实践中对公共利益界定的混乱状态。这直接影响了公民的财产安全，很多村民看见自己的房子被拆虽然内心很不情愿，但还是服从了政府的决定。可这怎么能掩饰公共利益界定存在巨大漏洞这一事实呢？只能说明农民是质朴的，服从大局罢了，他们并没有通过法律手段来为自己内心的不情愿讨一个说法。（2） 只拆迁不安置。我国物权法第四十二条第三款规定，征收个人住宅的，应当保障被征收人的居住条件。一部分乡镇政府作为拆迁人并没有尽到其法定义务，只重拆，而没有相应地保障被拆迁人的居住条件。由于住宅小区尚在建设之中，很多房屋已经被拆的村民只能临时到亲戚家借住，这给被拆迁人的生产生活带来了极大的不便，被拆迁人的安置权益并没有得到保障。（3） 村民对补偿后的房屋不享有产权。这是一个很严重的问题，农民入住补偿房之后居然得不到房屋的房产证和土地使用权证。此问题后文将详细论述，此处不再展开。（4） 涉及农民利益的各项决策均没有公示。在整个征收过程中，农民总是很被动地被政府牵着鼻子走。很多按照法律法规的规定应该公示征求公众意见的决策，地方政府并没有进行公示，更不用说征求农民意见了。如我国城乡规划法第二十六条规定：“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。”而现实是从来就没有什么公告，更不用说听证会之类的征求意见的方式了。以坊子区为例，在规划这件事情上，坊子区政府采取这样的方式，将各乡镇的领导人召集起来开一个会议，然后再由乡镇领导人将会议的精神传达给各村的村干部，至于农民，则只有从村干部的嘴里得知地方政府的大体意图，具体方案等皆一无所知。其它事项也是如此，如补偿标准和方法、征收的时间等。这无疑是既不合法又不合理的，在知情权尚不能保证的情况下，农民其他权利的保护从何谈起！由于农村城镇化正在开始阶段，所以很多问题并没有完全暴露，但根据目前的状况我们可以很大胆地假设以下问题极有可能会在将来影响农民的生活稳定：（1） 村民住宅小区所依附的土地的性质是宅基地吗？如果不是，那么是不是意味着被改造的地区以后就不存在“宅基地”这个概念了？后代们将来的住房问题会不会因此而受到重大影响？如果是宅基地，那权利的归属问题如何解释？（2） 农民对于补偿之后的房产可不可以自由交易？可以说这个问题是上一个问题的延伸。农民对自己的房产能否随意处分还得有赖于其所依附的土地的性质问题的解决。三、问题背后的物权法的缺位及解决路径农村城镇化的过程中之所以会出现如此多的问题，根本原因还在于法律的缺位，尤其是作为保护公民财产基本法的物权法的缺位。下文笔者将详细论述物权法在农村城镇化改造过程中是如何缺位的，当然，找原因的最终目的是解决问题，所以笔者将会在下文提出自己的一些建议。 （一）公共利益的界定农村城镇化改造属于公共利益范畴吗？这个问题关系到在物权法上如何定性政府在改造过程中所实施的相关行为，十分关键。我国物权法第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”可见，只有在为了公共利益需要的前提下，才存在征收公民不动产的可能。换句话来说，如果将农村城镇化改造定性为公共利益，那么，只要程序合法被征收人就没有合法的理由阻止政府征收自己的不动产。反之，则政府不可以违背被征收人的意愿进行强行征收。但由于物权法对“公共利益”只是做出了一个概括性规定，而且并没有相关程序控制，所以现实中大多数情况下，都是政府在给“公共利益”下定义，这显然是不合理的，政府作为征收主体给自己的行为定性难免有对被征收人不公之嫌。回到本节开始的问题，公共利益的界定模糊正是导致无法回答这一问题的原因所在。下文笔者将探讨中国解决之一问题的路径。参阅各国立法，无外乎以下三种立法例：一是概括式，即不明确规定公共利益的内容，而只是在相关法律中原则性的规定政府可基于公共利益目的而对公民的私有财产进行征收、征用。采用这种立法模式的主要是英美法系的国家和法国等。 宋健.不动产征收中公共利益的立法模式评析.法制与社会.2009.10（下） 二是列举式，即详细列举用于征收的公共利益的范围，日本等国采取这种立法模式。日本在与土地征收相关的法律法规中“穷尽”性地列出了所有35种可以发动土地征收权的“公共(益)事业”，并且几乎每种“公共事业”均相应有一部法律约束，政府没有任意行政权，法律条款的规定中既没有但书条款也没有保留条款；三是折中式，即一方面列举公共利益的范围，另一方面又对公共利益作出概括性规定，我国台湾地区采取这种立法模式。在台湾地区的“土地征收条例”第3条的规定中便列举了属于公共利益的各种情形，同时规定了保留条款“其他情形”。 房少坤，王洪平.论我国征收立法中公共利益的规范模式.当代法学.2006.1我国物权法采用的是概括式立法模式，概括式立法模式最大的优点是具有很强的灵活性，是法律不至于僵化。但是立法过于简陋，在实践中容易造成政府掌握解释权，不利于保护公民的合法权利。没有列举相关情形，也不利于保证相关的司法解释能够公平合理。列举式立法模式最大的优点是便于适用，剥夺了征收机关的解释权。但缺点同样明显，因为现实生活是千变万化的，法律不可能穷尽所有的情形，法律又具有相对稳定性不可能做到时时更新，那么一旦法律规定滞后，还得采取立法或司法解释的方式去保护权利，这样的话法律运行效率就会大大降低，最终不利于保护公民的合法权利。折中式立法模式中的保留条款既克服了列举式立法模式过于僵化的缺点，又具有概括式模式的灵活性优点。并且折中式立法模式中列举的情形也为解释将来出现的新情形提供了一个框架。可以说折中式立法模式是最先进的模式。但是我国并没有采取。 由于我国并没有采取折中式立法模式，所以实践中无法在实体上界定“公共利益”。但我们可以参考其他采用概括式立法模式的国家的做法来探索一条新途径。我们以法国的规定为例。在法国，公益的调查由调查员或者调查委员会进行，根据环境法典第2章第3节的条款从事相关的行为，对所涉及的环境以及城市规划需要进行详细的论证。调查员或者调查委员会应该在公开调查后的最多6个月内递交他们的调查结论。最后需要按照一定要求做成档案，并接受公开辩论的检验。如果调查在规定时间内得以结束，公共利益宣告的程序才能得以进行。对不动产的全部还是部分的征收，或者对不动产权的征收，都不可能在公共利益的声明宣告之前进行。公共利益的宣告视其情形由省长与最高行政法院行使。公共利益的宣告需要符合事先的调查，符合城市规划法典与环境法典的相关规则，同时公共利益的需要应该包括实现计划所需要的期限。否则，最高行政法院可以对公共利益的宣告进行撤销。 许中缘.论公共利益的程序控制以法国不动产征收作为比较对象.环球法律评论.2008.3法国的规定很好的说明了一个问题程序的控制可以限制解释权的滥用。折中式立法+程序性控制的模式可以说是解决公共利益界定问题的一个极好的路径，值得我国借鉴。但是，在借鉴之前必须要考虑以下现实问题。1、 由哪一个机关主导这样一个程序。从目前的我国的法律体制来看，似乎只有立法机关和司法机关是比较合适的选择。笔者认为，从我国目前的现状考虑，司法机关更适合担此角色。主要考虑到立法机关在我国现状之下很大程度上与政府是“一家人”，在组织上存在着混乱的一面。其作出的决定不可避免会偏向于政府方面，这样很可能会使程序流于形式，起不到其应有的作用。而司法机关与行政机关并没有组织上的关系，这样也在很大程度上可以减轻司法机关人员的心理负担使其能够依法办事。并且司法机关工作人员掌握一定的专业知识，这一点也是立法机关无法做到的，毕竟人大代表中掌握法学专业知识的人是少数。2、 应遵循的认定原则。法院不能随意认定，而应遵循一定的基本原则。设定这些原则的目的就是要是对公共利益的认定达到折中式立法模式的效果。一般应遵循如下原则：1) 坚持受益主体的普遍性或不特定性原则2) 坚持非商业目的的原则3) 坚持公平合理补偿的原则 3、由哪一部法律规定这一程序。中国缺少一部作为程序法的征收法，那么在现阶段就只能以其它方式来规范这一程序，结合中国实际，由国务院制定一部征收管理条例的行政法规是最佳选择。4、应该结合我国的国情，建立适合我国的公共利益认定程序。西方发达国家普遍处于瓶颈期，无论其经济发展还是公民生活水平，再加上私权发达的历史传统，所以他们考虑问题的方式是效率是在正义之后的。而我国正处于经济高速发展时期，虽然许多问题的解决要考虑公平正义，但效率是绝不能忽视的，至少要跟公平正义是平起平坐的。我国的公共利益认定程序一定要在公平正义的基础上重视效率问题。 综上简单分析，笔者认为，我国可以规定具体公共利益认定程序如下： 申请程序，政府向上一级行政区划的人民法院提交公共利益认定申请。人民法院应当在一个月之内作出认定，这主要是考虑到经济效率的问题。如果人民法院认定通过则启动听证程序，不通过，则不启动下一程序。听证程序，由人民法院主持召开听证会，并规定一定比例的涉及其利益的公民和与此无关的公民（可以参考美国选择陪审员时的做法来选择参加听证会的公民），充分听取他们的意见，涉及其利益的公民的比例应高于无关公民和政府人员的比例。只有这样，才能保证公民意愿的充分反映，更好的保护公民的财产权利。宣告程序，如果涉及其利益的公民没有提出重大异议，则由人民法院立即宣告对公共利益的认定。上报程序，如果提出重大异议，则中止程序。由人民法院立即上报上一级人民法院裁定。上一级人民法院应在一个月之内作出裁定（这时不再考虑公民意见，主要考虑到公共利益的认定牵涉到公民的利益，公民难免为了自己的权利而对抗公共利益，如果一再考虑公民意见，会影响公共利益的合理认定）。公示程序，人民法院作出宣告后应对相关内容进行公示，公示时间为两周。公示期间内，如果没有公民提出重大异议则宣告最终发生效力。如果有公民提出重大异议则转入上报程序。以上便是笔者关于中国公共利益认定问题的一些不成熟的意见。小结：公共利益认定问题是整个农村城镇化改造过程中的核心问题。正是因为在这一问题上我国物权法的缺失导致了农民的许多合法权利无法得到维护。解决这一问题是解决整个改造过程中发生的一系列问题的基础。 （二）安置后房屋的产权问题为什么会出现这一问题呢?笔者认为，原因有二：1、 我国物权法第四十二条第三款规定：“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”本款规定中的“依法”依的是什么法？查阅一番之后就会发现关于农村的拆迁补偿居然无法可依！这是物权法的一个立法缺陷。这就造成了政府掌握了对农民如何补偿的权力，不利于保护农民的合法权利。政府有可能为了自己的利益而置农民的利益于不顾。2、 安置后的房屋所依附的土地属于什么性质？还属于宅基地吗？我国物权法对宅基地的规定过于简陋，只规定了四个条文的内容，并不足以解释这个问题。其中，第一百五十四条规定：“宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。”本条内容似乎只是对因自然原因丧失宅基地的村民重新分配宅基地，并没有考虑因征收等原因失去宅基地的村民如何补偿的情形。没有法律的明确规定给侵害农民合法权利的行为开了一扇后门。 为了保护交易安全，维持社会的平和秩序，按照法理征收安置后的房屋产权理所当然归属于被征收人。我国实行不动产登记制，政府有关部门不给农民办理新房的产权登记严重影响社会秩序。这个问题在整个农村城镇化改造过程中是仅次于公共利益认定问题的第二重要的问题，必须予以解决。笔者认为，这个问题可以考虑如下途径解决。1. 必须出台一部专门管理农村房屋征收问题的法律，使农村房屋征收补偿问题有法可依。2. 完善物权法中关于宅基地问题的规定。3. 必须完善补偿程序。扩大农民参与，充分保障农民知情权。四、结语 农村城镇化改造暴露了一系列我国法律的漏洞，尤其是作为保护公民财产安全基本法的物权法过于简陋，导致了公民的合法权利并没有受到全面保护。本文就农村城镇化改造过程中出现的两个重点问题进行了简单分析，并提出了一些不成熟的意见，试图解决新形势下的新问题。对于房屋产权问题，由于涉及宅基地，过于复杂，