加强我市流动人口的管理

加强我市流动人口的管理 2010-04-19 改革开放以来，随着市场经济的快速发展和城市化进程的不断加快，流动人口这个活跃而复杂的人口群体，正以其空前的规模和速度日益膨胀。特别是地处改革开放前沿的深圳，更是以一座一夜城的姿态，吸纳了来自全国各地的上千万流动人口，使深圳成为一个名副其实的移民城市。大量流动人口进入深圳，一方面为城市建设注入了大量新鲜血液，促进了社会经济的快速发展，使深圳由昔日的边陲小镇迅速发展成为一座现代化都市；同时也带来了一系列社会矛盾和社会问题，进而影响到城市的可持续发展和社会的稳定。因此，无论从维护社会治安、促进社会稳定的现实需要出发，或是从实现经济、政治、文化、社会建设“四位一体”协调发展的长远目标着眼，都必须高度重视流动人口问题。为此，我们就相关问题进行了一次深入调研。 一、深圳流动人口的现状和特点 1、人口总量：据市流动人口和出租屋管理部门统计，截至2009年底，深圳市共有流动人口1185.3万人，其中，男性635.56万人，占53.62%；女性549.74万人，占46.38%。在地区分布上，特区内四个区共有318.85万人，占26.9%；特区外866.41万人，占73.1%。 2、来源分布：在现有流动人口中，来自广东省内的有307.23万人，占25.92%；湖南167.48万人，占14.13%；湖北111.66万人，占9.42%；四川101.82万人，占8.59%；广西88.42万人，占7.46%；江西82.02万人，占6.92%；河南省77.28万人，占6.52 %；重庆37.81万人，占3.19%；贵州26.78万人，占2.26%。流动人口原籍为农村户口的997.19万人，占84.13；原籍为城市户口的176.37万人，占14.88%；港澳台和外籍人员11.73万人，占0.99%。 3、来深时间：现有流动人口大部分都属常住人员，其中，在深居住一年以上的有939.11万人，占79.23%；半年至一年的151.6万人，占12.79%；半年以下的94.59万人，占7.98%。 4、年龄结构：在现有流动人口中，16岁以下的未成年人76.21万人，占6.43%；16-45岁的青壮年992.1万人，占83.7%；45岁以上的中老年人116.99万人，占9.87。 5、文化结构：在现有流动人口中，具有大专以上文化程度人员73.61万人，占6.21;高中、中专、中技人员293.6万人，占24.77；初中及其以下人员818.09万人，占69.02%。 6、民族情况：在现有流动人口中，共有少数民族34.28万人，56个少数民族均有分布。其中，万人以上的有壮、土家、苗、侗、瑶五个民族，共有30.03万人；千人以上的有回、彝、布衣、黎、朝鲜、满、仫佬、白、蒙古、畲、仡佬、水十二个民族，共有3.77万人；其余少数民族共计4800人。 7、就业情况：现有流动人口绝大多数从事一般性劳务工作，其中，从事工业的490.71万人，占41.4%；从事商业和服务业的253.18万人，占21.36%；从事建筑业的20.15万人，占1.7%；从事交通运输业11.73万人，占0.99%；从事农业和养殖业的1.9万人，占0.16%；从事其他行业的177.2万人，占14.95%；无业和非劳动年龄的230.42万人，占19.44%。 8、居住情况：在现有流动人口中，居住在出租屋的有1009.88万人，占85.2%；居住在单位内部的88.78万人，占7.49%；居住在自购房的57.49万人，占4.85%；居住在居民家中的8.3万人，占0.7%；居住在工地现场的2.13万人，占0.18%；其他18.72万人，占1.58%。从居住方式上看，家庭居住的有472.82万人，占39.89%；合伙和集体居住的582.1万人，占49.11%；单身居住的73.01万人，占6.16%；其他57.37万人，占4.84%。 二、流动人口过快增长带来的问题 按照深圳市人口发展规划，到2010年末，全市总人口应控制在900万人以内，其中户籍人口控制在268万人。而现有人口总规模已突破1400万人。按全市总面积1952.8平方公里计算，人口密度已达7619人/每平方公里，位居全国第一、全球第五。作为一个建市只有三十年的年轻城市，深圳已过早背负上了沉重的人口包袱。流动人口过快增长，不仅影响和制约了城市的发展，而且带来了一系列严重的社会问题： 1、城市资源严重短缺，可持续发展面临巨大压力。深圳市土地总面积1952.8平方公里，其中56%属于生态用地，实际可供开发利用的土地只有860平方公里，而3年前就只剩余200平方公里。如果按照现有的发展势头，很快将利用殆尽。不仅土地资源严重短缺，能源、水资源和各种社会资源的供给上也同样如此，城市交通、环境、教育、卫生、文化、体育等社会事业发展都面临压力巨大。虽然各级政府在这方面已经投入了大量物力、财力，但仍然满足不了日益增长的社会需求，由此带来了一系列新的社会矛盾和社会问题，进而影响到社会的稳定。 2、流动人口整体素质偏低，难以适应现代城市发展的要求。深圳流动人口不仅总量多，而且整体素质明显偏低。在现有流动人口中，绝大多数为初中以下文化程度人员，其中，小学和文盲、半文盲多达近百万。这些人不仅文化素质低，而且普遍缺乏一技之长，很多人来到城市后很难找到合适工作，不得不长期处于无业或间歇就业状态。而另一方面，一些高科技企业所需的高端人才，以及部分劳动密集型企业所需的熟练技工又很短缺。今年以来，很多企业遇到的招工难问题，就暴露了劳动力供求方面存在的这一矛盾。 3、流动人口犯罪问题十分突出。由于流动人口大量聚集，人口结构严重倒挂，形成了典型的“生人社会”；加之大量城中村的存在，为个别违法犯罪分子作案、藏身提供了可乘之机。一些外来人员在繁华都市的诱惑下，怀着一夜暴富的心理，不惜铤而走险、以身试法、肆意作案；有的以同乡、宗族为纽带，结成团伙进行犯罪；有些甚至与境外黑恶势力相互勾结，以暴力手段危害社会。据公安部门统计，近年来，在全市破获的各类刑事案件中，98以上的犯罪嫌疑人是外来流动人口，接近90的被侵害对象也是流动人口；深圳一年所发生的案件数量，甚至超过内地一个大省。特别是不断发生的个别恶性案件和暴力犯罪，不仅给当地群众增加了不安全感，而且严重影响了深圳的形象。 4、流动人口居住环境普遍较差。由于流动人口被排除在城市公共住房体系之外，没有足够的经济实力购买商品房，目前，全市85%以上的流动人口都租住在各类出租屋内，而且以“城中村”、“老屋村”的农民房为主；只有不到5%的流动人口购买了商品房。在流动人口居住的“城中村”和“老屋村”，由于缺乏统一规划和有效管理，出租屋功能设施很不完备，只能满足基本的生活需要，有些还存在着严重隐患问题，生活环境极为恶劣。很多“城中村”还衍生出了以流动人口为主要对象的经济形态和社会群落，使得城中村的情况更为复杂。多年来，深圳很多刑事案件、“黄赌毒”案件，以及大量违法经营问题都发生在“城中村”内。 5、流动人口权益保障和公共服务程度较低。近年来，虽然政府各部门在对流动人口服务和权益保障方面做了大量工作，但与形势发展和流动人口的实际要求相比仍有很大差距。主要是现有流动人口和出租屋管理体制不适应形势发展的要求，职能分散，政令不一，形不成整体合力；劳动用工行为不规范，劳动安全卫生条件较差，拖欠和克扣工资问题依然存在；流动人口民主政治权利和人身权利缺乏保障；城市公共服务难以平等覆盖到所有流动人口，流动人口在自身就业、子女入学、保障住房、卫生保健、公共交通等方面的需求难以满足等。 三、加强对流动人口的服务和管理 1、切实转变管理理念。作为人口流入地政府，在人口管理问题上，必须按照科学发展观和构建和谐社会的要求，切实转变管理理念。要充分认识到，流动人口和户籍居民一样，都是城市人口的重要组成部分，他们既是生产要素，也是生活、消费主体；既有生理、生存方面的需要，也有精神、文化和政治上当家作主的需要。对外来流动人口必须由过去的防范、管制为主，转变到公平地为其提供各种公共服务，自觉寓管理与服务之中。今后，在谋划城市发展战略、设定和考核人均GDP目标、规划公共设施布局、确定财政支出和公共服务规模、制定土地利用和住房建设计划等方面，都要将流动人口纳入其中，关注他们的利益，全面、综合地考虑他们的需求，积极主动地为流动人口融入城市创造有利条件。 2、创新完善流动人口管理体制。流动人口管理是一项涉及多部门的综合工作，必须在党委政府的领导下，发动各级各部门和社会各方面力量，实行齐抓共管。要按照“党委领导、政府负责、部门协调、社会参与”的原则，进一步充实完善流动人口管理的领导机构，理顺管理体制，夯实流动人口管理工作的基层基础。根据外地经验，在市、区、街道，应分别成立流动人口管理服务的领导机构和办事机构，统一组织领导辖区的流动人口管理服务工作。同时，要建立健全部门协调机制，使政府各部门在研究流动人口政策、部署流动人口工作、解决流动人口面临的问题等方面，能够各尽其职、相互配合、形成合力，避免政出多门、互相牵制、推诿扯皮现象。 3、适当控制人口总量，防止流动人口过快增长。首先是要加快产业转型升级，实施“以业控人”。 要通过对经济结构进行调整转型，大力发展资金密集型、技术密集型、高科技、高附加值产业及国际贸易和金融服务业，积极引进和吸纳具有高级专门技术、拥有专业知识和技能的高素质人才，逐步减少一般劳动力需求。同时，通过实施“双转移”战略，把传统的劳动密集型产业向资源丰富、劳动力廉价的内地和珠三角两翼转移，从技术、资金、管理上援助内地发展，从而减少高就业机会对外来人口的引力，实现经济型流动人口数量的战略性控制。其次要完善GDP考核体系，落实刚性人口计划。应根据不同地区的情况和特点，以区和街道为单位，通过行政和经济手段，制定流动人口总量调控的刚性目标，完善人均GDP和人均收入考核体系；对流动人口调控不力、继续盲目无序增长的，亮出“黄牌”警告。三是加强人口登记管理，压缩无业人员生活空间。要结合实施居住证制度，对流动人口结构进行合理调控。居住证主要发给有固定工作的在深人员，无正当职业的不予发放；未申领居住证的，要在租房、社保、子女入学等方面给予一定限制；人均租住面积不得低于法规规定的最低标准。 4、加强劳动力技能培训，建立开放有序的劳务市场。要充分发挥政府劳动部门在劳务管理中的作用，积极引导流动人口合理有序流动。各级劳动部门要加强流动人口信息收集、职业培训、跟踪管理和社会保险工作；制定完善劳动力市场管理法规，规范劳动力供求双方行为，维护劳动力市场秩序。要通过各种形式，大力发展职业教育和成人教育，使教育培训和市场需求有效挂钩，努力提高流动人口的就业本领。 5、进一步提高公共服务能力。一是要加大城市公共设施建设力度和公共服务供给能力，为各类公共设施向流动人口公平开放、各种公共服务覆盖到所有常住人口提供保障。与此相适应，要积极调整城市公共财政开支结构。城市公用设施和公共服务覆盖到流动人口所增加的开支，以及加强流动人口管理服务所需要的费用，要在财政支出中予以保障。二是在制定出台公共政策时，要充分考虑流动人口的切身利益。每一项政策的实施，不仅要体现党和政府对流动人口的关怀，也要使流动人口得到平等待遇和经济实惠。当前，流动人口在户籍制度改革、劳动就业、劳动保障、公共住房、公共服务等方面的呼声很高，迫切要求实现平等就业和社会公平。对此，必须给予足够重视，积极稳妥地采取相应措施，逐步加以解决。要通过深化服务工作，进一步增强流动人口对深圳的认同感和归属感，努力建设和谐、有序、平安、稳定的社会环境。 6、充分发挥社区在流动人口管理服务中的重要作用。要积极创造条件，努力建设开放型、多功能的城市社区，使之成为政府各部门对流动人口提供公共管理服务的接口。民政、计生、劳动、教育、文化、卫生、治安和出租屋管理等各项公共服务和管理工作，都要依托社区落实到每一位流动人口。同时，要充分发挥社区的社会融合功能，使之成为流动人口与户籍居民平等相处、加速流动人口融入城市的桥梁和纽带。要通过赋予流动人口在社区自治组织中的平等成员资格，增强其作为社区主人的意识和活力，培养其互信互助、共存发展、团结合作的社区精神。 7、积极创新流动人口管理服务手段。要在总结实践经验的基础上，按照以房管人、以证管人和以业管人相结合的思路，进一步完善流动人口管理服务手段，依法落实出租屋业主和用人单位的社会责任，逐步实现人口管理由政府主导型向社会参与型转变。要在巩固完善五种管理模式的基础上，全面实行出租屋业主（用人单位）信息申报制度，稳步推行出租屋统一集中招租；积极实施出租屋编码卡制度，认真做好居住证常态化管理工作；加强流动人口和出租屋管理信息化建设，积极推广出租屋门禁卡等科技管理手段；深入开展分类管理和综合整治工作，进一步加大行政执法力度，着力从源头上解决好流动人口和出租屋方面的各种问题，确保社会大局稳定。 （作者为2009年第一期局级干部任职研究班第三组学员，执笔：戴宣宝、李宁、王延青、许东平；指导老师：王连喜、姜