行政执法队伍职业化

行政执法队伍职业化行政执法队伍职业化 摘要：当前行政执法队伍还没有按照职业化的要求进行制度 建设。行政执法队伍职业化的内容应当包括职业资质、职业意识、 职业素质、职业原则和职业道德等五个方面，而实现职业化则需 要从准入制度、继续教育制度、责任制度、评议考核制度和监督 检查与惩戒制度等方面进行保障制度建设。 关键词：行政执法、职业化、依法行政 适应市场经济体制和政府转变职能的形势，特别是适应市 场经济体制下行政法制建设的需要，各部门都按照依法行政、政 事分开和综合管理的原则，进行了相应的行政执法体制的改革， 如相对集中处罚权制度的试点和推广，药品监督管理体制从卫 生部门独立并进行垂直管理，适应食品卫生安全等需要，国务院 对食品安全卫生的监管体制按照种植、生产加工、流通、消费等 环节进行了监管职能的改革。随着执法体制的不断完善和运行 机制的逐步顺畅，作为行政执法实施者的执法队伍职业化就成 为不能回避的问题。 一、行政执法队伍职业化的必要性 随着行政执法体制改革的完善和执法实践的不断丰富，行 政执法的深层次问题逐步暴露，其中一个突出的问题就是行政 执法队伍难以适应法制建设的需要和依法行政的要求。归纳起 来主要存在以下几个问题，一是有些行政执法人员对政府加强 依法行政必要性和行政执法体制改革的认识还有待进一步提高。 诞生于计划经济体制下的行政执法体制已经严重不适应当前市 场经济体制的要求，因此，进行国家行政体制和职能改革。但是， 由于有些行政执法人员对这种转变重要性和必要性认识不够， 加之对过去的体制有一种感情，因而对国家行政体制的改革有 意无意的会产生一种抵触情绪，在具体的执法工作中必然有不 同程度的反映，不利于国家执政执法体制改革的推进和完善。二 是工作思路和方法还有待进一步转变。由于在传统计划经济体 制下，所有的工作思路和工作方法都围绕并适应传统的行政管 理体制。往往强调行政权力而忽视公民权利，强调行 政强制而忽综合治理，强调行政管理而忽视行政服务，这些都是 与国家依法行政和进行行政执法体制改革完善的要求格格不入 的。由于在思想上准备不足，有的执法人员还习惯于过去的一些 做法，对一些新的要求和规范难以适应，客观上造成了新制度和 新体制的推进难度。三是行政执法知识，特别是行政法制理论有 待进一步学习并在执法中加以实践。现行的各类行政执法队伍， 特别是诸如税务、农业、卫生、文化等专业执法，绝大部分是专 业技术人员兼职或者改行从事行政执法工作；他们长期从事专业 业务工作，虽然也曾参与一些行政执法工作，但并没有对行政执 法和行政法制理论进行系统地学习，行政执法的理论准备还远 远不能适应行政执法这一重要工作。行政执法工作具有很强的 专业性、技术性和理论性，与技术和业务工作属于不同的专业领 域，实现从技术专业人才向行政执法专业人才的转变并顺利衔 接，成为复合型的行政执法人才，成为当 前人才培养的重点。四是行政执法的经验不足，技能不强，方法 单一，急需在实践中逐步解决。通过对执法人员和案件的调查， 我们发现，有些卫生执法人员对行政执法的技巧和方法还不熟， 对调查取证的方法和要求掌握不熟练，文书填写不规范，执法程 序执行不力，对执法中遇到的问题由于经验不足而造成不规范、 执法行为瑕疵甚至形成错案的情形还不同程度的存在着。因此， 我们既要通过理论的研究和经验的交流，也要通过实践的不断 丰富，从而提高全体行政执法队伍的业务技能和工作经验。五是 行政执法人员的政治素质、思想品德、工作态度和敬业精神有待 进一步加强。有的人不注重个人的政治素质修养，对行政执法工 作的重要意义认识不足，执法工作有时因违背执法的宗旨而偏 离方向；有的人不注重个人思想品德修养，在执法中不能很好地 体现行政执法的预防功能、教育功能和服务功能，执法简单化， 严重影响了行政执法的社会形象；有的人由于受当前行政体制的 问题和行政执法工作中存在的困难和问题的影响，对行政执法 工作失去信心，工作态度消极；有的甚至认为，技术专业人员从 事行政执法工作是不务正业，因而在工作中缺乏敬业精神。 综上所述，当前的行政执法人员，尤其是基层执法人员，大 多来自技术服务机构的业务人员和其他行政机关、事业单位的 一般工作人员，没有经过行政执法所必备的文化素质、道德素质 和法律素质的培养，而经过系统业务和法律培训的人员就更少。 人民群众对这些执法人员的评价是：执法不懂法；执法随意性太 大，滥施处罚；以权谋私，不正之风严重；执法不文明，态度蛮横。 但是，适应市场经济体制的建立和国家行政体制改革、政府 转变职能的要求，国家需要一支独立与技术服务机构和人员不 同的行政执法队伍，专门从事国家行政法律规范的宣传、贯彻、 监督、执行等工作，也就是要形成一项特殊的职业：行政执法。既 然是职业，就需要有相应的职业水准、职业责任、职业素质、职 业道德和职业精神，就需要有一种量化而非虚化的标准进行衡 量，就需要有相应的奖惩措施并实行行政执法队伍的有效准入 制度（入口和出口）；既然是职业，行政执法人员就应当潜心“份内 事“，积极主动研究行政执法中的新情况和新问题，如履薄冰的 履行自己的职责，想方设法提高工作效率和工作质量；既然是职 业，就应当有完备的职业绩效 考核、评价、奖励、处理（处分、处罚等）制度与机制。因此建立办 事高效、运转协调、行为规范、公正廉洁的行政执法体系，尽快 培养一支高素质、职业化的行政执法队伍已迫在眉睫。 二、行政执法队伍职业化的内涵 根据行政执法的特点和国际关于职业化的通行分析，行政 执法 队伍职业化的内涵应当包含五个方面： 一是以“人事相宜“为追求，优化行政执法队伍的职业资质。 提到职业资质，人们往往想到的是学历证书、专业对口等。 就行政执法的职业资质而言，没有诸如律师资格、注册会计师资 格等严格和高水平的资质考试制度，没有诸如医师资格之临床 操作的实践考核制度，强调医疗卫生专业对口而忽视综合知识 和技能的优化等。其实，行政执法除了涉及到相应的专业知识和 业务知识外，法律知识，特别是行政法律知识是从事行政执法 （事）的队伍（人）必须具备的要求，而将这一“人“与“事“有机结合 的综合和实践的知识、经验、技能等更是行政执法必不可少的客 观要求。据此，为了达到追求效益和效率的目的，首先需要正确 认识行政执法队伍的职业资质需求：它是一个行业专业知识和法 律业务相结合的职业、是一般法律知识和专门行政法律知识相 结合的职业、是基本法制理论和行政执法实践相结合的职业、是 行政执法基本知识和行政执法经验和技能、技巧相结合的职业。 其次要正确认识行政执法队伍的职业资质供给：通过对职业资质 需求的全面把握，准确评价每一个行整执法人员的任职能力，进 行正确的资质准入。通过将行政执法的工作岗位与有关人员的 职业资质进行对应，以达到人尽其才、人尽其用、人尽其事，最 终达到“人事相宜“，为行政执法队伍的职业化奠定坚实基础。 二是以“创造绩效“为主导，开创行政执法队伍的职业意识。 行政执法队伍的职业意识是指行政执法队伍站在行政执法 的职业角色角度，为实现职业目的，逐渐从行政执法活动中总结、 提炼出来的一整套特定的思维模式：概念、逻辑、判断和创见等。 这种职业意识不是凭空产生的，而是在行政执法人员执法实践 的基础上不断总结经验和教训得出和养成的，尤其是为了有效 执行行政法律，推动行政法律实现的实践中总结出来并进而指 导行政实践的意识。因而具有积极的内核，一般而言，应当包含 两方面的内容：科学范畴的职业意识，即在职业活动中的科学思 维和政治范畴的职业意识，即在职业活动中的政治思维。 行政执法中的科学思维，往往表现为一种行政执法的职业 功力和能力。通过长期的行政执法的职业生涯锻炼，以及成功的 部门专业和行政执法业务培训锻造，这些知识、经验、智慧常常 在与工作实践的碰撞中迸发出很多创造性火花，进而逐渐形成 类似条件反射的职业责任应对能力和功力-表现为职业敏感、职 业直觉，甚至是职业本能的思维过程。应当说，当前行政执法人 员普遍存在着这种职业意识的贫乏，尤其是调查取证的技巧、现 场检查的技巧、紧急处理的技巧等等，更难以将这些技巧和能力 转化为职业意识并进而指导执法实践。所以，通过理论和实践的 有机结合，从而提高行政执法人员的职业功力和能力是行政执 法人才培训的重要目标。而行政执法缘其国家代表性和法律的 政治性，因而职业意识反映在政治范畴上就是政治上的职业思 维，既包含对市场经济观念、服务观念、法治观念、契约观念等 各种理念的理解和接受，还包括对双赢原则、合作（团队）精神、 诚实信用等现代理念的接受和执行。对此，由于行政执法队伍一 般专业化程度都比较高，丰富专业知识影响下的专业意识比较 强烈，而对执法意识中的政治性思维考虑和形成较少，因而应当 成为着意培养的重点内容。 三是以“公共法律“为基础，提升行政执法队伍的职业素质。 行政执法人员的职业素质就是指行政执法人员能够准确理 解和正确把握法律规范并对行政执法所面临的复杂问题做出恰 当的法理判断和公正处理的业务能力 134。它是一个行政执法人 员的思想水平、文化水平、法律知识和工作能力的有机统一和综 合表现。而对法律知识的把握程度是衡量一个行政执法人员职 业组织的重要尺度。如前所述，由于一般行政执法队伍都具有较 强的专业背景和工作方式，如卫生行政执法、环保执法、土地执 法等，对公共法律，尤其是行政法律的学习、掌握、运用相对薄 弱，尤其是对法律原则、精神、目的等问题的理解，对具体法律 运用于实践的把握，法律规范之间的协调等往往成为执法的理 论性障碍。同时，虽然当前行政执法队伍的法律意识不断增强， 但是由于法律素质和执法能力 135 的薄弱客观上制约了行政执 法的进一步发展。因此，具备扎实的职业素质除了相应的专业知 识外，还应当具备丰富的法律素养和操作性知识；在法律素养中， 对于行政法律的掌握和理解应当在国家行政体制和行政管理的 背景下加以丰富；在专业知识中，也应当是综合而不是支离破碎 的知识。如卫生行政执法中，卫生专业知识，除了一般意义的卫 生知识，不仅包括食品卫生、化妆品卫生、公共场所卫生、职业 卫生等知识外，还应当对诸如医疗管理和基础医学知识、传染病 防治知识、母婴保健知识、计划生育知识、实验室管理知识、生 物安全知识等相关专业的了解，这样才能具备完备的职业素质， 从而适应卫生综合执法和国家行政执法体制转变的要求。 四是以“合法行政“为基点，树立行政执法队伍的职业原则。 “合法行政“就是行政活动必须以法律为依据，严格遵守法律 的规定，也可以表述为行政法治原则或者依法行政原则。虽然行 政法学者对行政法的基本原则进行了较深的研究 136，137，并且 对传统行政法 134 郑传坤，建设服务型政府与行政执法改革，行 政法学研究J，2004，1135 法律素质的提高和执法能力的培养 已经为国家所认识，国家的法制建设已经在理念上发生了转变。 国家在“一五“普法、“二五“普法、“三五“普法中，都把形成和提高 公民的法律意识作为法制教育的指导思想、目标和任务、工作要 求；而开始于 2001 年的“四五“普法规划，在指导思想、目标和任 务、工作要求上实现了更本性的转变，就是从提高公民和执法人 员的法律意识转变为提高法律素质和法律能力，已经从意识层 面向行为层面转变，从理论层面向实践层面转变，突显了法律素 质和能力培养的重要性。具体参见中共中央国务院关于在公民 中开展法制宣传教育的四次通知。 136 薛刚凌，行政法基本原则研究，行政法学研究J， 1999，1137 黄贤宏、吴建依，关于行政法基本原则的再思考，行 政法学研究J，1999，6 的基本原则进行了反思，从不同角度提 出了行政法的基本原则，有的甚至认为“合法行政“不是行政法的 基本原则 138，但是，本人始终认为，依法行政应当是整个行政 执法的基点和前提，是行政执法队伍职业原则的基础。因此，行 政执法队伍的职业原则的根本是依法行政，他要求行政执法应 当做到：行政执法主体（包括行政执法队伍）的合法性，必须有合 法的基础；行政执法权限的合法性，执法权限应当有合法的法律 规定或者授权；法定权限行使的合法性，执法者应当在法定权限 内行使权力；权力行使程序的合法性，执法者按照法定形式和程 序行使行政权力；行政违法的惩罚性，行政主体违法行使职权应 当承担相应的法律责任。以此为行政执法队伍的职业原则，可以 确保行政执法的合法有效，正确维护行政执法的严肃性，从而确 保行政法律规范的实现。 五是以“合理行政“为价值，修养行政执法队伍的职业道德。 行政执法队伍的职业道德有很多方面，而且很多是抽象的， 主要是以善与恶、荣与辱、正义与非正义、诚实与虚伪等为标准 进行的评价，难以在制度上得以体现。但是包含公平、公开、公 正等价值内涵的行政合理性，则是可以进行价值评判和制度建 设的。合理行政的价值判断包含在合法行政前提下的适中、恰当， 遵循法律的宗旨和根本原则，行政活动应当符合法律的目的，具 有合理的动机，应当考虑相关因素等等。而在制度上，应当包含 行政均衡和行政正当等原则以及相应的制度，如平等对待、禁止 过度、信赖保护、避免偏私、行政公开和行政参与等 139。当前， 行政执法中行政执法人员往往比较注意合法行政的要求，在行 政复议和行政诉讼中，因为违反合法行政原则而导致行政执法 违法的并不多见，而较多的正是我们行政执法人员容易忽视的 合理行政方面的问题。如一些执法偏重执法效率而忽视了执法 公正，处事粗暴、草率，特别是在城市拆迁、农村征地等工作中， 未能充分考虑老百姓的切身利益和实际困难 140。这些既不能简 单的归咎于行政执法人员的违法，但客观上又对相对人的权利 造成了影响，甚至是侵害。虽然对合理行政的很多内容国家都有 了制度性的规定，但是，如果不能构成为行政执法人员的职业道 德，并从他律的被动性执行上升到自律的自觉性和主动性执行， 138 周佑勇，行政法基本原则的反思与重构，行政法学研究J， 2003，4139 周佑勇，行政法基本原则的反思与重构，行政法学研 究J，2003，4140 邵占维，浅议具体行政执法行为中存在的突出 问题及其原因和改进措施，行政法学研究J，2004，4 那么，合理 行政的问题不会从根本上得以解决。因此，合理行政应当成为行 政执法队伍职业道德建设的价值追求，并以此为基础，全面强化 和提升行政执法队伍的职业道德和职业形象。 三、行政执法队伍职业化的制度保障 总体而言，行政执法既不是一般的行政工作，又不是一般的 技术工作，更不是单纯的法律工作，它是一项具有行政属性的专 业和法律相结合的综合工作，它要求具有特殊性、专业性、法律 性和相对独立的职业人员，从而保证他们把实现法律的价值、维 护法律的权威作为自己的人生取向和崇高职业，并进而形成无 比崇高的职业荣誉感。“只有当法律被执行者提升到一种价值的 高度，法律就更具权威，执法者的行为也就更具合理性，执法者 也就更加珍视自己的职业。“141 由于行政执法的专业性特点，它 往往是以技术为基础的，因此要求行政执法人员应当经过系统 的专门培养，如卫生执法人员要经过医疗、卫生、康复、保健、计 划生育等系统培养，同时具备较高的文化素质和丰富经验。但是， 就广义而言，行政执法者也应当纳入职业法律家群体对待。日本 神户大学法学院教授季卫东博士对职业法律家给出了三条判断 标准：（1）坚决维护人权和公民的合法权益，奉行为公众服务的 宗旨，其活动有别于追逐私利的营业（business）；（2）在深厚学识 的基础上娴熟于专业技术，以区别仅满足于实用技巧的工匠型 专才（specialist）；（3）形成某种具有资格认定、纪律惩戒、身份保 障等一整套规章制度的自治性团体，以区别于一般职业 （occupation）。142 根据这一标准，除律师、法官、检察官可以划 定为职业法律家范畴，行政执法人员毫无疑问应当界定为职业 法律家群体，甚至企业和政府的顾问、法学者、政治家、行政官 员以及公司经营家等等都可以纳入职业法律家职务范围。143 虽 然当前行政执法队伍已经形成，但客观上还没有形成独立的职 业群体，其职业资质、职业意识、职业素质、职业原则、职业道德 等 还没有真正形成，而且，国家还没有把它们作为职业群体对待， 往往附属于行政机关或者专业业务载体（如物价执法中的物价检 查所、卫生执法中的卫生监督所、环保执法中的环保检查所等）， 其人员的身份往往没有固定的界定，因此建立职业化的行政执 法队伍成为一 141 王人博等，法治论M山东人民出版社， 1989，12142 季卫东，法律职业的定位-日本改造权力结构的实 践，中国社会科学J，1984，3143 季卫东，法律职业的定位-日 本改造权力结构的实践，中国社会科学J，1984，3 个当然的选 择。借用当前法律职业家职业化的通行做法，结合行政执法的特 点，为保证实现行政执法的职业化，应当建立起一整套完整的法 律制度 144，从而确保职业化的全面推进。 （一）建立行政执法队伍的准入制度。执业医师、注册会计师、 律师（检察官、法官等司法考试）等均采取了执业考试、注册制度， 并逐渐被全社会认可，且实践证明达到了相关职业化的资质要 求。而现行的行政执法人员虽然在业务上进行了考试，但往往侧 重于专业考试，且内容较为分散，法律基础知识较少涉及。有的 地方政府法制部门也对行政执法队伍组织了考试，但是，往往侧 重于行政处罚和行政复议、诉讼等知识的考试，没有进行系统的 法律考试。关键的是，这些考试都没有成为行正执法队伍建设规 范的法律制度，一是没有体现法制化和制度化，二是没有体现“ 人事相宜“，三是没有体现准入前置，且人为的因素较多。因此， 应当引入诸如执业律师、注册会计师和审计师、司法从业人员等 的准入制度，形成完备的考试、聘用、注册、解聘等规范的制度， 确保行政执法队伍在源头上符合行政执法的要求。现在，公务员 的准入制度还没有完备的建立和执行，而公务员队伍中的行政 执法人员和依附于有关组织中的行政执法人员的准入还没有强 有力的制度加以规范和保障。因此，继续对所有行政执法人员的 准入等资质问题进行统一的规范。 （二）建立行政执法队伍的继续教育制度。应当根据行政执 法的特点，特别是行政执法的实践性特点，一方面，随时关注国 家新的法律法规制度的变化，适时进行执法方式、程序、内容等 调整；另一方面，通过实践不断的总结行政执法中的经验，特别 是市场经济下行政执法所遇到的新情况和新问题，通过继续教 育的方式不断进行总结和推广，不断丰富行政执法队伍的理论 素质和实践能力。可以通过学分制的方式促进行政执法人员对 行政执法总的问题进行专题学习、研究和探讨，有关行政执法部 门也要创造条件给行政执法队伍以继续教育的可能。 （三）建立行政执法业务的责任制度。执法责任制已经成为 党和国家推行依法行政，建设法制国家的重要制度选择和保障 措施。广义的执法责任制应当包括行政管理公示制、评议考核制 和错案追 144 本文提到的有些制度已经成为国家立法的相应规 定，特别是国务院 2004 年 3 月 22 日印发的全面推进依法行 政实施纲要，已经将有关制度作了明确规定，成为各地理顺行 政执法体制，加快行政程序建设和规范行政行为的重要依据和 纲领性的指导原则。究制等内容。这里的责任制是指狭义的责任 制，主要内容包括一是明确执法责任。一方面要明确主体和执法 岗位的职责权限、执法标准、工作程序、工作制度以及保障措施， 另一方面要明确行政执法的领导责任；二是要把行政执法的依据、 制度、程序和结果向社会公开，确保社会的知情权和监督权；三 是严格依法规范行政执法行为。已经出台的行政处罚法、行政许 可法对行政执法中两种最常见的执法行为行政处罚和行政许可 的设定、行使、程序、监督和责任等从正面作了明确的规定；而行 政复议法、行政诉讼法和国家赔偿法等则从反面对行政行为的 要求做出了规定。而国务院依法行政 实施纲要则从全局的高度提出了依法行政，特别是行政执法责 任制的制度化建设原则和指导思想。这些规定是明确行政执法 责任、规范行政执法行为的基本法律制度，应当成为行政执法责 任制的重要内容和保障措施。 （四）建立行政执法业务的评议考核制度。评议考核是评价 行政执法队伍执法质量的重要方法。但是，当前的评议考核往往 没有统一的标准，人为的因素较多，且大多是各个专业行政执法 系统内部上级对下级的考核、行政部门对所属执法机构的考核、 本单位对行政执法人员的考核，缺乏有效的、公正的、超脱的评 议考核制度，使得考核评议流于形式。因此，实行考核评议制度， 首先应当建立一